浅析我国地方政府债务问题发展现状、成因及对策

东北财经大学金融学院 罗洁丽

发行国债是中央政府弥补财政赤字、推动国家经济建设的重要手段。与此类似，地方政府亦通过举债融资的方式进行基础设施建设、推进地方经济发展。自2008年美国次贷危机爆发以来，受到全球经济下滑的影响，我国宏观经济形势发生变化，经过多年形成的地方政府债务问题及其风险逐渐显现并愈发引起人们的高度关注。在当前我国经济体制转轨的重要时期，金融和财政体制改革均处于关键阶段，厘清地方政府债务的发展脉络、发现问题并寻求妥善解决问题的方法已成为当务之急。

一、地方政府债务规模及结构现状

(一)全国政府性债务风险总体可控，部分地区债务风险凸显。

在世界银行专家白海娜(Hana PolackovaBrixi，1998)创建的政府财政风险矩阵中，地方政府债务按照发生的原因是否确定被划分为直接债务和或有债务，按照发生的根据是否得到法律或合同的明确规定被划分为显性债务和隐性债务。即根据两个不同的标准，地方政府债务被区分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务四种类型。在我国，财政部将我国地方政府债务分为直接债务和担保债务，其中直接债务又分为一般债务和专项债务。

根据国家审计署公告的《全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，我国地方政府性债务中，政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，政府负有担保责任的债务26 655.77亿元，政府可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元。*其中，政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属政府债务；政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务。从广义上来说，地方政府债务余额为178 908.66亿元。

从全国范围来看，按照审计结果，截至2012年年底，全国各级政府负有偿还责任的债务190 658.59亿元，负债率(年末债务余额与当年GDP的比率)为36.74%，债务率(年末债务余额与当年政府综合财力的比率)为105.66%；若将政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务分别按照2007年以来各年度由财政资金实际偿还的最高比率19.13%、14.64%折算，总负债率为39.43%，总债务率为113.41%。国际通常使用的控制标准参考值为负债率60%(《马斯特里赫特条约》)，债务率90%～150%(国际货币基金组织)，可见我国政府性债务的负债率和债务率指标均处于国际标准范围之内。

同时，全国政府负有偿还责任债务的逾期债务率为5.38%，除去应付未付款项形成的逾期债务后，逾期债务率为1.01%；政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率分别为1.61%和1.97%，均处于较低水平。

全国各级政府外债占GDP的比率为0.91%，远低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。因此，我国全国政府性债务指标均处于标准参考值范围内，风险总体可控。*参见中华人民共和国审计署办公厅2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果。

而从地区范围来看，部分地方政府债务负担较重，偿债压力较大。截至2012年年底，在审计署审计的36个地方政府本级中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，总债务率最高达219.57%。在偿债能力方面，一些省会城市本级由于偿债能力不足，通过举借新债偿还旧债，借新还旧比率最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，逾期债务率最高的为16.36%。可见，部分地区政府性债务规模过大，偿债能力不足，面临的债务风险形势较为严峻。*⑥ 参见中华人民共和国审计署办公厅2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果。

(二)地方融资平台为主要举借主体，法律监管弱化。

我国现行的预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而为满足地方经济建设的需要，各地政府通过地方政府融资平台公司、信托融资以及城投债等多种方式，举债支持经济发展，法律监管弱化。

地方政府融资平台是指由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能的经济实体，主要表现形式为城市建设投资公司、国有资产经营公司、交通投资公司等各类综合性投资公司。地方政府不能发行债券，但政府注资设立的融资平台公司可以作为法人主体以各种方式进行股权或债权融资。虽然我国担保法明确规定“国家机关不得为保证人”、“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效”，但是为确保平台顺利融资，地方政府会以文件和政府承诺等多种方式提供实际上的担保，形成政府的隐性债务。而地方政府融资平台贷款的规模到底有多大，各有关部门和机构的统计口径和数据不一致，确切数字无从知晓。据中国人民银行《2010年中国区域金融运行报告》，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，平台贷款余额14.376万亿元；*⑤ 参见中国人民银行货币政策分析小组《2010年中国区域金融运行报告》。审计署的审计结果显示，截至2013年6月底，审计的7170个融资平台公司债务余额总数为69 704.42万亿元，*是地方政府性债务最主要的举借主体。

信托融资和城投债是融资平台贷款规模被限制后催生出的主要融资渠道。在地方政府隐性担保下，融资平台通过政信合作发行信托产品，隐蔽性强，风险难以准确评估。城投债则是平台公司发行的用于城市基础设施建设的债券，主要在银行间市场发行，近年来呈井喷态势。据Wind数据统计，截至2012年年底，市场上未到期的城投债余额达2.5万亿元，而2012年全年银行间债券市场发行的城投类债券累计达6367.9亿元，同比增长148%。

此外，在平台贷款监管收紧之后，也出现一些变相融资方式，如融资租赁、售后回租、发行理财产品、垫资施工等。

(三)地方政府偿债能力有限，大规模债务的潜在风险不容忽视。

从债务资金的投向看，政府融资主要用于市政基础设施建设、交通运输建设、公益性项目等，部分项目本身不能产生现金流，无法收回投资；而能够产生现金流的绝大部分都是长期基础设施建设项目，在项目运营较长时期后才能收回投资，相比较而言，较短的融资期限内并无现金流入或回收的现金流很少，不足以偿付债务本息，即存在以短期融资支持长期投资的期限错配问题，面临流动性风险。同时，平台公司的盈利能力较低，资产收益率和股权回报率都处于低水平，与较高的债务利息率差距明显，多数平台公司依靠地方政府注资才能维持偿债能力。

从地方政府偿债资金来源看，目前过度依赖土地财政，可持续性差。审计署也在审计结果中明确指出：“地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。”截至2012年年底，经审计的11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。*参见中华人民共和国审计署办公厅2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果。当前，我国房地产市场泡沫不断积累，三四线城市供过于求现象严重，面临较大的行业风险，一二线城市也存在大量商品房库存待消化，依靠出卖土地支持地方财政的模式明显不可持续。

从债权人的角度来看，地方政府融资的主要资金来源于银行。据央行和审计署公布的数据，2010年年底，银行贷款占地方政府性债务余额的79.01%；⑤2012年年底，经审计的36个地区政府性债务余额中，银行贷款占到78.07%。⑥另外，银行也通过理财产品、信托产品、债券等形式将地方债务转到表外。可见，一旦地方政府的偿债能力不足导致债务发生违约，银行将面临巨大损失，尤其是为地方债务提供较多贷款的四大国有商业银行，作为国内乃至全球的系统性重要银行，其流动性风险的发生将加剧金融市场系统性风险，甚至导致金融危机的产生。

二、地方政府债务问题的成因

1.地方政府行为异化，片面追求经济总量。我国改革开放三十多年来经济建设取得巨大发展，政治体制在其中起到的作用不可忽视。周黎安(2004、2007)提出官员晋升的政治锦标赛体制，认为在我国集权型政治体制下，官员的政绩主要依据经济增长来考核，使得地方官员有很强的动机以发展经济来谋求政治上的升迁。对地方政府的绩效评价以GDP为主要指标，地方官员的政绩也由GDP来体现，官员为拉动地方经济增长而大量借债投资，债务的偿还问题则留给继任者去解决。这样的政绩考核体系使得地方政府行为异化，工作重点不是着眼于为当地民众提供更好的公共服务，而是所谓的“经营城市”。

2.地方政府融资渠道狭窄，“正门不开走偏门”。为改善当地发展条件，大力推动基础设施建设，地方政府需要大量投资。但在现行分税制财政管理体制下，通过中央集中财力进行再分配，地方“保运转、保民生”的资金需要得到满足，但没有余钱用于搞建设。在预算法明确地方政府预算不列赤字，除法律和国务院另有规定外不得发行地方政府债券的情况下，地方政府打起土地的主意，通过出让土地使用权筹集资金。由于经济建设所需资金规模大、时间紧，出让土地操作流程多、进展慢，于是融资平台应运而生，以土地为抵押，借款搞建设。

3.银行业金融机构等债权人盲目逐利，捆绑政府。地方融资平台公司等举债过程中，银行业金融机构认为与有地方政府背景的融资平台公司合作，要求地方政府提供担保，政府不可能赖账不还，贷款风险小，收益稳定。有的金融机构甚至在政府急需资金的情况下，漫天要价，抬高利率，加重地方政府负担。

4.债务监督管理制度缺失，风险控制难度大。地方政府融资没有纳入预算管理范畴，相应地，地方政府债务的举借决策、资金使用、债务偿还、风险控制等都没有监督管理制度。举借债务是否需要经地方人大批准，债务资金的使用是否应当列入地方政府预算提交地方人大审查批准，债务规模过大后应当如何进行风险警示和控制等，无法可依，甚至无规可依。地方政府债务底数需要通过对全国范围各级地方政府的审计才能摸清，就是一个直接的例子。

三、地方政府债务问题的对策

1.改善政绩考核方法。完善发展成果考核评价体系，

纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。2014年7月，中央纪委机关、中组部、中央编办、监察部、人社部、审计署、国资委联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》已明确将地方政府性债务列入审计内容。

2.拓展地方政府融资渠道。一是修订相关法律法规，赋予地方政府适度举债权力。在法律层面上明确赋予地方政府举债权限，将“准市政债券”合法化，允许地方政府依法发行地方债券，从根本上改变依靠融资平台公司等变相违规举借政府性债务的方式。二是明确地方政府举债主要采取发行地方债券的形式。对于教育、医疗等没有收益的公益性事业发展举借一般债务，通过发行一般债券融资，以公共财政收入和举借新债偿还；对于市政基础设施建设等准公益性、未来有一定现金流入的事业举借专项债务，通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。三是大力发展公私合营(PPP)模式。PPP模式实质是公共服务市场化，私人部门以特许经营方式进入，将政府负债转化为企业负债，实现政府与社会主体之间利益共享、风险共担。有效采取PPP模式推进公益事业发展，不仅能够有效缓解地方政府融资压力，还可以在公共服务的供给主体间引入市场竞争激励机制。

3.强化金融机构债权人责任。进一步推进金融体系市场化运作，严格银行业金融机构信贷管理，加强风险识别和风险管理。在相关规章制度中明确银行业金融机构自行承受贷款风险，承担相应损失。避免金融机构盲目向政府背景公司放贷的道德风险。

略)