支持辽宁新型农业经营体系建立的财政政策研究*——基于城镇化视角

辽东学院 苑 梅

一、引言

城镇化与农业产业化、现代化之间相互影响、相互作用。一方面，城镇化是农业产业化、现代化的空间载体和依托；另一方面，农业产业化、现代化是城镇化的直接原因和动力。党的十八大报告指出，要建立创新农业经营组织、培育新型农业经营主体和发展多种形式规模经营的新型农业经营体系。国际经验表明，现代农业需要相适应的经营方式，培育新型经营主体与发展多种形式规模经营是构建集约化、规模化、组织化、社会化的新型农业经营体系的客观要求。可见，农业产业化是新型农业经营体系的主要建设内容。但是，在城镇化过程中农业生产的资金、土地与劳动力等三大生产要素，正在逐渐发生变化并影响着新型农业经营体系的建立。

国内外学者关于城镇化建设过程中的农业现代化研究主要体现在以下几个方面：农业产业化资金支持问题研究，主要集中于加大金融服务，支持农业产业化经营与农村工业化生产，但农村城镇化战略在政府主导、市场为辅的金融服务体系中与融资模式难以适应，应该尝试金融支持农村工业化与城镇化以促进农业产业化建设(范立夫，2010； H.钱纳里、M.塞尔昆，1998；刘莉亚，2007；陈正达，2007)。农业产业化土地问题研究，主要集中在空间问题是制约农业现代化发展的突出矛盾，要解决资源短缺与空间需求(土地需求)的较大矛盾，必须提升空间使用效率(张占仓、蔡建霞、陈环宇、陈峡忠，2012；仇保兴，2010；杨重光，2009；王发曾，2010)，保护土壤与食品安全是解除未来农业生产威胁的巨大挑战(Jie Chen，2007；Marina Tsuji，Atushi Ushimaru，Takeshi Osawa，Hiromune Mitsuhashi，2011)。农业产业化劳动力问题研究，主要集中在两个方面：一是农村劳动力居住空间模式研究，如汲取农村传统居住空间模式的精华，坚持以人为本、生态节能、科技创新三项基本设计原则(袁医娜，2009；骆中钊等，2008；刘敦桢，2004；段进等，2002)；二是农村劳动力经营农业的素质与体能研究，如青壮年劳动力普遍减少、农业从业人员素质亟待提高等(陈柳钦，2004)。此外，关于农业产业化经营方式的研究，也有从为实现中国城镇化而对传统农庄逐步转变为现代农庄的研究，宗旨是把我国的城市化进程与平衡城乡经济发展水平、解决“三农”问题这两大主题结合起来，增加农村人口人均资源占有量，寻找一条同时解决这两大难题的途径(张元林，2009；温铁军、温厉，2007；秦庆武，2007；刘奇，2007；张妮，2007)。关于快速城市化下农业经营方式之一的农业景观研究，主要体现在可持续发展(Shiliang Su，Zhenlan Jiang，Qi Zhang，Yuan Zhang，2011)、景观格局与城市化之间的关系(Shiliang Su，Rui Xiao，Yuan Zhang，2012；Su et al.,2011；Fotheringham, Brunsdon & Charlton,2002)方面。更为重要的是，也有部分学者对城镇化过程中农业产业化建设所需农业部门的规模进行研究(Markus Brückner，2012；Davis and Henderson,2003；Fay and Opal,2000；Echevarria,1997； Laitner, 2000)。

上述关于城镇化过程中农村经营方式研究涉及的资金、土地、劳动力研究，主要还是集中于传统农业经营方式，鲜有探讨新型农业经营体系与城镇化关系研究。实际上，不将或鲜将新型农业经营体系与城镇化进程相结合进行研究，是较难实现我国城镇化成为促进经济再增长动力的。正是立足于此认识基点，本文着重从财政政策角度探究并实证研究城镇化视角下辽宁新型农业经营体系的建立。

二、辽宁新型农业经营体系面临的财政问题分析

(一)辽宁财政支农规模。

在目前工业反哺农业的情况下，城镇化导致工业化快速发展，财政资金更多地倾向于工业生产和建设，而面向农业现代化和产业化的资金较为短缺，新型农业经营体系的建立尤其需要财政资金介入。据统计，2007～2012年，辽宁省地方财政农林水事务支出由121.8亿元增至405.02亿元，年均增长率28.16%，低于全国平均30.51%增长率2.35个百分点。2012年辽宁省地方财政农林水事务支出占一般预算支出8.88%，低于全国9.51%比重接近1个百分点。与其他省份相比，农业产值占GDP比重一直较低，从1999年至2012年基本维持在7%左右，全国农业产值占GDP比重基本在12.3%左右，辽宁省明显低了3个百分点左右。这与地方财政农林水事务支出不无关系。与此同时，2012年辽宁省政府对农业提供的财政支持相当于农业本身GDP的17%左右，与发达国家的25%以上，甚至45%～95%左右相比，辽宁省的财政支持仍需更大改进。

(二)辽宁财政支农结构。

2012年，辽宁省财政筹措9.6亿元用于支持“一县一业”和畜牧水产、林地经济等，拨付5.9亿元用于支持农田水利建设和水资源保护，筹措2.7亿元对4993万亩农作物和森林投保予以补贴，从而健全农业生产市场化保障机制，此外，还整合筹措专项资金，促进固定资产投资10亿元以上农产品深加工重大项目建设，从而促进县域经济加快发展。2012年上半年，省财政拨付6亿元，支持辽西北供水工程；拨付13.3亿元，支持农业综合开发土地治理和农业产业化经营；筹措22.4亿元，支持滴灌节水农业工程建设；筹措21.2亿元，支持小型农田水利重点县、中小河流治理等水利基础设施建设。上述财政支农项目多数涉及农业基础设施建立，而不注重与其相匹配的科技投入、农业服务体系建立以及培养农户知识技能的战略性投入；另一方面，农业基础设施建设消耗掉大量财政支农资金，其不合理的结构或规模会造成支农资金的浪费，导致辽宁地区新兴农业经营体系建立以及农业长期发展后劲缺乏。

(三)辽宁财政支农使用效益。

关于财政支农绩效考量大多采用经济绩效和社会绩效两个指标。关于经济绩效考量，厉伟等*厉伟、姜玲、华坚：《基于三阶段DEA模型的我国省际财政支农绩效分析》，载于《华中农业大学学报(社会科学版)》2013年第12期，第69～77页。的研究成果表明，辽宁省财政支农(农林水事务支出)的纯技术效率超过0.9，但规模效率在0.9以下，表明辽宁省财政支农应注重规模效率改进，扩大财政支农规模，实现财政支农资金的优化配置。关于社会绩效考量，本文主要以农民消费绩效作为指标考量。*张宏霞：《辽宁地方财政支出绩效评价的实证分析》，载于《地方财政研究》2010年第7期，第45～48页。2003～2012年，辽宁省农村居民家庭平均每人消费支出3716.04元，年均增长率14.02%，城镇居民家庭人均现金消费支出10 562.70元，年均增长率11.88%，从绝对量上看，城镇居民消费水平是农村的2.84倍，从相对量上看，城镇居民消费水平与农村居民消费水平相差无几。从上述经济绩效和社会绩效看，财政支农支出效益仍需改进，大型龙头企业不多、产业链龙头企业带动力不强、产业链不完整并缺乏沟通龙头企业的中介组织。虽然在农业经营组织形式上存在公司+农户、市场+农户等,但各类农业产业化组织松散型居多,且这些组织由于缺乏资金、技术、信息和管理而导致自身发展程度较低,一些产业化组织难以发挥组织农户的作用。

(四)辽宁财政宏观调控能力。

辽宁省“十一五”期间，农业投入占农业本身GDP的比重依次为10.83%、10.74%、11.47%、17.01%、17.72%，虽呈现逐年上升比重，但与发达国家25%相比还是相差甚远。这种比重同时表明，对于新兴农业经营体系的建立缺乏一定的财力支持。同时，辽宁14个地级市中，财政收入规模存在差异导致的财政支农支出比重亦存在较大差别，尤其是部分县乡财政困难导致其支持地方经济发展与支持具有弱质性质的农业发展能力明显不足。此外，根据辽宁省农业综合开发办公室财政拨款数据，2012年与2011年辽宁省农林水支出568.9万元和639万元，降低了10.97%。由此可见，政府支出乘数与税收乘数在财政支农规模与结构方面存在宏观调控能力较弱的问题。

三、支持辽宁新型农业经营体系建立的财政政策建议

(一)增加对新型农业的财政投入。

一是加大对新型农业经营主体的投资，落实对主产区和优势产区的新增补贴，主要是继续对专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体增加补贴，让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平；二是加大对农业基础设施投资，主要是对县域农业产业机构投资调整、农业基础设施、以中低产田改造为重点的农业综合开发、农业病虫害防治、农业科技发展、农业专业合作组织和农产品质量安全等；三是落实对种粮农民的直接补贴，主要是对农业机械、农用柴油和农药、农用塑料薄膜等，在资金分配时直接与粮食产量、商品产量和优质粮产量的生产挂钩；四是完善农业补贴动态调整机制，主要是对农资综合补贴的试点，如在经过专业工作人员社会调查基础上，按照农业生产的特殊性进行动态调整，尤其是对新型农业组织形式和生产形式。

(二)支持财政结构调整。

一是落实中央财政对新型农业建设的基础设施投资，辽宁省农田水利设施普遍建设标准低、工程不配套、老化失修严重等，农村电网改造进展缓慢，农业综合开发、农业病虫害防治、农业科技发展、专业合作组织和农产品质量安全等，急需提高中央财政的支出比重；二是改善财政投资结构，重点推进农业现代化建设，集中扶持特色农产品产业基地，形成“一县一业”特色产业格局，发展农产品加工业，引入规模以上农事企业，更为重要的是，在财政支出结构中应重点增加农业科技三项费用支出，用于重点支持可以在世界上保持领先地位的农业科技，用于加快农业科技成果转化与应用，以保证农业产业化发展与新型农业经营体系的建立；三是加大财政对新型农业经营主体的文化投入，深入实施农村重点文化惠民工程，建立乡镇综合文化站和农家书屋，落实农村文化器材投入，同时，各级财政部门应保证文化事业单位的办公经费，确保专项资金及时足额到位，为乡镇文化站、村文化活动室及室外健身场所等农村文化基础设施提供资金保障。

(三)优化财政管理体制。

一是要处理好财政体制与新型农业经营体系建立的相互协调关系。以往的新农村建设突出体现就是生活富裕与社会和谐，在突出城镇化建设方面以城市化发展为主体，忽视了农村在资源配置上的作用，扭曲了城镇化利益分配机制，忽视了正常务农农民对新型农业经营的主体作用和对财政收入的助推作用。因此，政府对城镇化建设的土地政策更加倾向于开发商，新型农业经营体系建设的资金来源捉襟见肘。目前，在“十二五”规划中提出建立新型农业经营体系，那么财政体制有必要为农业现代化、产业化发展腾出资金空间，为新型农业经营体系的建立增加更多可支配的资金。二是要处理好财政制度与政治考核制度之间的关系。分税制以来的财政制度与中国特有的政治考核制度，在赋予了地方政府较强自主性的同时，地方政府官员由于受制于政治考核，其兴趣不在提供公共服务与公共物品，反而会偏离对公共部门的投入，而农业的弱质性使得新型农业经营体系收效较慢，这与更多地方政府官员的“业绩”考核相背离，因此必须正确处理好财政制度与政治考核制度之间的关系，按照公共产品理论，为建设城镇化与新型农业经营体系提供更多的财力支持。

(四)深化财税体制改革。

一是培育地方政府主体税种以扩大财政收入规模。地方财政困境阻碍了新型农业经营体系的建立，在不影响中央政府调控能力前提下，选择税基较小、无外部性的税种作为地方政府税种，或通过重新设立新税种以增强地方政府财力，如房产税与资源税的试点。二是继续贯彻执行国家税收优惠政策。在营业税、企业所得税、个人所得税、车船使用税、印花税、城镇土地使用税等方面，有关农业产业化国家重点龙头企业的税收优惠政策方面都有规定，应进一步科学出台环境保护税，促进能源资源节约高效利用。三是健全中央与地方财权与事权相匹配的财政体制。由于城镇化过程中新型农业经营体系建立需要充足的财力，因此，应进一步健全省以下尤其是县级基本财力保障机制，加大一般性转移支付力度，将均衡性转移支付分配与地方财力下移程度紧密结合起来。

(五)树立财政危机战略管理理念。

略)