对我国耕地逐年减少现状的一些思考

闵 登，周 维

(成都理工大学旅游与城乡规划学院，四川成都610059)

1 我国耕地面积现状

第二次全国土地调查数据显示，我国耕地面积为13 538.5万 hm2，约合20.307 7 亿亩。全国人均耕地 0.101 hm2(1.52亩)，不到世界人均水平的一半。数据显示，从耕地总量和区位看，全国有996.3万hm2(14 945万亩)耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25°以上陡坡，其中，相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整;有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种;还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、地下水超采，已影响正常耕种。全国耕地调查数据有所增加，主要是由于调查标准、技术方法的改进和农村税费政策调整等因素影响，但适宜稳定利用的耕地也就是1.2亿多hm2(18亿多亩)，我国的粮棉油及其他农产品就是这些实有耕地生产的。

2 耕地的重要作用

“土地是财富之母”，对于我国这样一个人口大国和农业大国，耕地还在社会、生态和精神等领域发挥着重要作用。

2.1 耕地具有基础性的经济价值

据测算，耕地提供人类88%的食物以及其他生活必需品，95%以上的肉、蛋、奶是由耕地提供的产品转化而来的，以农产品为原料的加工业产值占到轻工业产值的50%～60%。耕地直接或间接为农民提供了40%～60%的经济收入和60%～80%的生活必需品。由此可见，耕地在我国农业乃至整个国民经济和社会发展中有着不可替代的基础性作用。

2.2 耕地具有重要的社会价值

“民以食为天，地为粮之本”，耕地是粮食生产的载体，是粮食安全的根本保障。“为政之要，首在足食”，这是历代治国安邦的经验。在农业科技还没有重大突破的情况下，必须要有稳定的一定数量和质量的耕地作保障，以稳定和提高粮食生产能力，保证国家粮食安全。我国有13亿人口，其中65%生活在农村，耕地还担负着农民的就业、养老和发展问题，承担着农民的基本生存保障功能，因此，耕地是农民稳定、农村发展的重要基础，也是农业发展的重要基础，而农业的稳定则是国家物价持续稳定的重要前提，进而促进了全社会的稳定。

2.3 土地具有精神价值

耕耘、收获，既是农民的物质需要，也是农民的精神寄托。马克思认为，未来社会劳动会成为第一需要，而不是谋生的手段。土地不仅是农民的“泥饭碗”，而且在耕地上耕耘、劳作，寄托着千百万农民的幸福追求和劳动创造。“万物土中生”，人类在耕作中不断进行着实践和创新，延续和创造着人类的文明。从某种意义上说，耕地是人类物质文明和精神文明的来源，是人类的出发点和归宿。

3 造成近年来耕地数量减少的途径分析

3.1 造成耕地数量减少的四种途径

造成近年来我国耕地数量减少的主要途径有四种:一是建设占用耕地;二是生态退耕占用耕地;三是灾毁耕地;四是农业结构调整耕地。灾毁耕地属于自然因素，基本上不受人类的控制;生态退耕减少的耕地主要是坡耕地和旱地等劣等地，这部分耕地关系到生态环境的保护，耕作的成本非常高，从社会经济可持续发展角度来看，这部分耕地退耕势在必行，有利于防治水土流失和改善生态环境。农业用地结构内部的调整方向是双向的，也就是说既可以由耕地向其他农地流转，也可以由其他农地向耕地流转。以上三个方面的耕地减少，对耕地保护和粮食安全不具有根本性的破坏力。

3.2 建设占用耕地分析

建设占用耕地，特别是城镇建设用地是造成我国近年耕地数量减少的主要原因。这些占用耕地中其中有相当一部分属于未批先用、非法占用。据10个省、市的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地达到314.6万亩，占68.7%。大量被圈占的耕地并没有真正开发，有多达43%的耕地被长期闲置、撂荒。数量众多、面积惊人的开发区，占用的耕地量不容小视。重庆市撤销了50多个开发区，海南省撤销了67个开发区。而全国人均耕地最少的浙江省有742个开发区，规划面积4000多km2，相当于全省现有城市和建制镇面积的3.6倍。另一个大规模占地的就是大学城。近年来，各地热衷于开发大学城，用地一个比一个多。陕西的西部大学城占地400 hm2;山东菏泽大学文化城占地466.67 hm2;南京宣布投入50亿元巨资，打造全国最大的仙林大学城，其规划面积达70 km2，相当于目前26个北京大学的面积。据调查，已经批准和正在申请的大学城用地，绝大部分为耕地，征地数量巨大。辽宁的大学城用地543.4 hm2，大多来源于征地;浙江的5个大学城规划用地面积2 240 hm2，其中70%以上为耕地。随意占用土地导致土地面积持续不断减少的势头当前仍然没有得到完全遏止。

4 我国耕地资源保护中存在的一些问题

4.1 部分地方政府领导依法行政的意识不强

有的地方政府为了当地经济的发展，只关注于地方财政收入和经济产值的增长，对耕地保护只停留在签订责任状、应付上级检查等表面上，缺乏耕地保护的积极性，这是耕地锐减势头得不到遏制的直接原因。

4.2 农民缺乏耕地保护动力

耕地的主要利用方式是种植粮食作物，由于种粮效益低下，受经济利益驱动，农民缺乏耕地保护的动力。

1)种植业经济效益远低于征地收益，土地被征用获得的补偿相当于农民30～40年种地的收入，因此很多农民对于征地表现出了很高的积极性，对保护耕地没有概念。

2)种植经济作物收益高于种粮收益，农民主动将耕地转变为园地或林地，这是耕地减少的另一个重要原因。

4.3 部分法律法规不利于耕地保护

1)建设占用耕地成本低，耕地数量保护压力大。

2)基本农田标准规定模糊，耕地质量保护无保证。

3)土地执法权不配套，制止破坏耕地行为无力度。

4)土地违规违法查处不力。

5 对保护耕地的措施的一些思考

5.1 树立耕地保护战略观

耕地保护事关国家粮食安全和社会稳定，尽管现在的各类战略研究很多，但真正将耕地纳入国家发展全局考虑的综合研究还不多。因为耕地保护工作没有纳入社会整体规划，致使耕地保护指导思想经常摇摆不定;耕地资源消费战略不明朗，对社会各类用地方式和规模缺乏应有的调控和评价，致使耕地保护工作对社会经济发展的反应滞后，缺乏整体性应对策略。

5.2 强化耕地资源资产观

耕地资源是一种重要的资产。随着大规模的耕地资源利用，耕地资源稀缺性日益凸现。耕地既是资源，又是重要的资产，资源很珍贵，资产要珍惜。实行耕地资源资产化管理不仅是一种管理观念和管理方式的变化，而且涉及整个资源管理体制的变化和制度变迁;资产化管理造成强烈的激励机制和约束机制，促使人们节约耕地，合理利用耕地，努力提高耕地资源的使用效率，有效地改变了人们利用耕地的行为规则;资产化管理要求培育发达的资源市场体系，通过公平、公正、公开的市场竞争，实现耕地资源的优化配置，要求运用经济手段调节耕地资源的开发和利用，因而能有效地克服单纯以行政方式管理资源的弊病，大大加强了对耕地资源的管理，提高了整个社会的福利水平。

5.3 坚持耕地有效需求观

当前，耕地保护工作的主角是政府，耕地保护很大程度上是政府的一厢情愿，农民缺乏耕地保护的基本动力。究其原因，除了耕地产权结构设置不合理，没有赋予农民基本的财产权保障外，更多的是农业利益太低，农民缺乏对耕地的基本有效需求，导致耕地资源被弃荒和其他不合理利用。要在保障粮食综合生产能力的前提下，允许一定程度的农业结构调整，允许农用地流转，以增加农业生产的比较利益，使耕地成为农民的真正资产，能获取一定的收益，从而形成自发的保护耕地的内在动力。

5.4 引入耕地征用市场观

对耕地保护影响最大的问题是农用地的转用。由于征地制度改革滞后，对农民集体土地征用补偿采取的还是原来计划经济下的以土地衍生物价值(土地产出)补偿的方式，标准很低，造成农民长期生活缺乏基本保障。征用后的土地出让采用的则完全是市场经济方式，造成了征用补偿和土地出让收益之间的巨大利差。在利益驱动下，很多地方政府置耕地保护责任于不顾，大量乱征滥用耕地，以至造成严重的社会问题。因此，必须尽快制定农民分享出让收益的办法，如在土地出让收益中切出一定的比例，用于失地失业农民的社会保障支出。

5.5 革新耕地资源责任观

实行最严格的土地管理制度的出发点不是阻碍经济社会的发展，而是为了更好地为可持续发展服务，因此不能站在经济社会发展的对立面去谈实施最严格的耕地保护制度。最严格的土地管理制度不是管死土地资源，而是要管好、用活土地资源，建立规范的土地市场，盘活土地资产，节约利用，高效利用土地资源;实行最严格的土地制度不是国土资源部一家的事，是关系到国民经济各行业、社会各个阶层、国家政府各个部门的大事，必须全民总动员;最严格的土地制度的实施范畴不应局限于国土资源部职责范围内的土地资源，要将草原、湿地、林地等资源通盘考虑。要建立耕地保护地方行政首长负责制，既要将数量保护纳入到对行政首长的责任考核中，又要拓宽考核范围，将耕地质量和耕地环境等可持续发展指标纳入到首长责任考核中去。

［1］宋戈.中国城镇化过程中土地利用问题研究［D］.哈尔滨:东北农业大学，2004.

［2］杨铭.我国耕地资源现状令人担忧［J］.河南国土资源，2003(S1).

［3］纪纯.近年来我国耕地数量变化及其途径和原因分析［J］.现代化农业，2005(10).