包容持续、精明共享的城镇化新路:政府一翼的考察*

国家行政学院经济学教研部 樊继达

包容持续、精明共享的城镇化新路:政府一翼的考察*

国家行政学院经济学教研部 樊继达

城镇化是经济社会发展的必然结果，也是一个自然历史过程，已成为衡量一国现代化水平的重要标志。中国顺应人类社会发展规律，积极稳妥推进城镇化，对于实现城乡居民共同富裕，加快建成全面小康社会，实现中国梦具有至关重要的作用。未来应走中国特色、科学发展、包容持续、精明共享的城镇化新路，既要发挥市场的决定性作用，也要更好发挥政府作用。从政府一翼考察，需要以增进城乡居民福祉为根本，深化公共经济体制改革，大力推进制度创新，优化财税体制，科学规划，完善考核。

城镇化;政府作用;制度创新;科学规划

一、引言

一般认为，城镇化主要由两种发展动力推动:一是自下而上的靠市场机制作用推动的市场主导型城镇化;二是自上而下靠政府行政力量推动的政府主导型城镇化，即政府通过一系列制度安排和政策设计对城镇化进程进行干预，城镇化建设中的重大事务基本上都由政府发起、推动，主要表现为上级政府凭借行政权力下达行政命令，下级按照上级要求贯彻落实，市场在其中的作用难以得到有效的发挥。

从世界各国城镇化历程来看，西方发达国家的城镇化主要由市场驱动，政府的作用严格限制在市场经济的“守夜人”角色上。不过，西方国家在城镇化进程中也出现过各种各样的城市病，如贫民窟等，但总体来说，西方国家的城镇化并未脱离市场主导的轨迹。反观中国的城镇化进程，政府发挥的作用更大一些，也正是由于政府的不恰当干预，才造成城镇化发展水平的起伏不定，当前各地出现的“半城镇化”、“浅城镇化”、“伪城镇化”大多数和政府的不当干预密切相关。因而，在新型城镇化道路中，必须处理好市场和政府的关系，善用“市场”与“市长”两只灵巧的手，促进两者作用的协同发挥释放。

应清醒认识到，城镇化是个内生、自然演进的过程，需要一个统一、规范的市场体系，主导因素是市场，政府的责任在于引导。通过打破区域之间、城乡之间、行业之间的壁垒，促进劳动力、资本、土地等要素充分流动，在空间上进行重新布局和积聚，发挥市场机制在资源配置方面基础性作用，推动经济结构和空间结构的深度转型。我们认为，只有充分发挥好市场的主导作用，才能为城镇化注入源源不断的动力，提升城镇化发展的活力。同时，切实发挥好政府的引导功能，与市场分工合作，合理定位其职能，及时弥补市场失灵，做到不缺位、不越位、不错位，也才能保障市场发挥其在城镇化进程中资源配置的决定性作用，两者相辅相成，互相促进，缺一不可。

二、政府在城镇化进程中的公共经济职能

世界银行在世界发展报告《变革世界中的政府》(1997)中，将市场经济条件下政府职能范围界定在三方面:一是政府应承担保持社会总需求和总供给的平衡、保证宏观经济稳定协调发展的职责;二是健全市场法规，建立市场规则，维护经济秩序;三是组织与实现公共产品的供给，调节社会分配，实现社会保障。

从政府一翼考察，新型城镇化意味着公共产品与公共服务需求的增加和扩大，城镇化进程是政府行为满足民众公共需求的过程。政府缺位的城镇化是难以健康、有序、高质量发展的。公共经济学家马斯格雷夫(Richard A.Musgrave)和罗斯托(Walt Whitman Rostow)认为，一国在经济发展不同阶段，政府的职能会有所侧重。在早期阶段，公共投资在社会总投资中占较大比重，公共部门为经济发展提供必要的基础设施。在发展中期，政府继续进行公共部门投资，而此时的公共部门投资已经开始成为日益增长的私人部门投资的补充。在成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加对教育、保健和福利服务的支出，而且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也快于GDP的增长速度。中国现在处于从中期阶段向成熟时期的转折期，满足群众日益高涨的公共需求应成为其主要任务。在城镇化进程中，政府职能需要从经济增长型政府转向公共经济治理型政府，将提供公共产品，提升服务能力作为政府工作重点。“十二五”规划提出将基本公共服务制度作为一项公共产品向全民提供，这是一个鲜明的信号。需要提醒的是，政府在重视提供“经济性硬公共产品”的同时，更需要关注与人发展关系更密切的教育、医疗、社会保障等“社会性软公共产品”的供给。政府应树立公共经济思维，提供公共产品，制定公共经济政策，保障城镇化包容持续、精明共享地发展。

当然，强调政府引导而非主导，并非否认乃至取消政府作用，而是在于转变职能，适当发挥其作用。城镇化建设中政府应率先转型为契合城镇化发展要求的现代政府。政府该放开的要放开，放到位;该管的要管住，管好。政府在城镇化建设中的作用是提供优质的公共产品与公共服务，为经济发展与社会公平正义创造良好的外部环境。其基本特征包括以下四方面:一是职能有限。改变过去政府大包大揽全能型管理模式，厘清政府与市场、政府与政府、政府与社会的界限，政府要有所为，有所不为。二是管理有效。政府在纳税人的监督之下，改善政府的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。三是责任明晰。即政府要对自身行为承担起相应的行政责任。对于决策或执行中的重大失误应及时追究问责，建立终身问责体系。这将有助于减少城镇化过程中的各种政绩工程。四是行为透明。政府信息及时公开，便于群众工作监督。城镇化的重大项目应建立听证制度等。

三、制度创新:走包容性城镇化道路

中国的城镇化是规模空前的制度变迁过程，政府是提供制度的主体。在市场主导城镇化的框架下，政府应从增进城乡居民福祉的角度出发对城镇化相关制度进行设计和创新，这也将直接决定新型城镇化绩效的高低。

(一)户籍制度创新。

城镇化实质上是农民进城，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。户籍制度是顺利推进新型城镇化的前提。要从有利于农业转移人口有序转移，有利于保障公民合法权益，有利于稳定社会秩序的战略高度出发，按照“公平公正、分类推进、统筹规划、稳妥有序”的原则，稳步推进户籍制度改革，为有条件进城工作的农民提供政策保障。

探索建立并完善农业转移人口落户的成本分摊机制，根据城市规模和综合承载能力，制定符合城市发展水平与城市容量、公平合理的农业转移人口落户标准，引导农业转移人口形成合理预期和流向，引导农业转移人口的转移。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。中央城镇化工作会议强调，推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜，优先解决存量，有序引导增量。当前尤其应注重解决在城市就业的新生代农业转移人口等重点群体的落户问题，这一群体实际上已经无法回到农村，如若应对不当，将会沦为城市“边缘人”，形成新的城市二元结构。通过提高市场管理水平，引导人口有序迁移和适度聚集，在城市群、不同类型城市和小城镇之间形成合理的人口分布格局。

(二)土地制度创新。

土地是新型城镇化的载体。正确处理保护耕地与城镇用地的关系，既能适应城镇化发展需要，又能保障农民土地权益和有限的耕地资源。中央城镇化工作会议提出，要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度，“不是每个城镇都要长成巨人”。

改革征地制度，缩小征地范围，规范征地程序，完善征地补偿安置办法，建立具有约束力的土地收益分配机制，保障被征地农民在征地过程中的知情权、参与权、表达权与监督权，使城镇化的过程成为城乡共同富裕而不是简单地剥夺农民利益的过程。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。统筹各类土地的功能，实行差异化的土地利用和管理政策，新增建设用地要向吸纳农业转移人口人数较多的城市倾斜，提高耕地占用成本和土地利用综合效率。

(三)社会保障制度创新。

应当看到，2.6亿农业转移人口及其随迁家属虽然被纳入城镇人口统计范围，但却未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受与城镇居民平等的基本公共服务。应加大社会保障制度创新步伐，织就牢固的“社会安全网”。建立健全社会保障资金来源，以个人账户为主、多渠道筹措资金。建立起保障方式全覆盖、多层次，权利与义务相对应，有中国特色的均等化社会保障制度，让农民、农业转移人口和城市居民享受平等的社会保障服务。

当务之急的重点工作:首先，应抓紧建立瞄向2.6亿农业转移人口的基本公共服务体系，围绕农业转移人口生活中最迫切需要解决的医疗、生活保障问题出台相关政策，稳步提高农业转移人口社保覆盖率，建立覆盖城乡全体居民无差别的公共就业服务体系。其次，大力推进保障房建设，稳步推进廉租房、公租房并轨，完善保障性住房分配制度，改善农业转移人口及困难群体的居住条件。再次，优先解决城镇化带来的特殊群体的保障问题，如80后农业转移人口子女教育、90后新生代农业转移人口成长发展、60岁后留守老人的养老问题等。最后，以省为单位建设完善社会保障网，逐步实现城乡基本公共服务与社会保障的一体化，在此基础上进而构建全国统一的保障网，促进居民在全国城市范围内自由流动。

(四)行政管理体制创新。

“大管小”、“高管低”的等级化行政管理体制带来的结果是，城市的行政级别直接决定其获取财政资源的多寡，资源配置向高层级政府倾斜，无论是财力、还是土地指标，高层级政府都占优势。但事权与责任向低层级政府转移，中小城市和小城镇因财力不足而发展滞后，有些地区人口已达中等城市的规模，但缺乏与之相匹配的政策支持，获取土地指标等非常困难。

设计符合中国国情，适应新型城镇化要求的城镇行政管理体制。中央政府应创造平等的城镇化条件和竞争环境，赋予城市以相对独立的管理权限，引导城市政府从向对上级负责向对市场和辖区居民负责转变。根据经济发展水平和人口密度调整行政区划，增强东中部低层级经济发达城镇的活力，将其逐步培育成中小城市。在公共资源配置上决不能“以大欺小”，而应相互衔接，因地制宜，合理布局。

四、财税改革:走持续城镇化之路

财税是国家治理的基础，对于新型城镇化建设尤为重要，稳健持续、低风险的地方资金支持体系直接关系到新型城镇化能否持续健康推进，必须予以高度重视。

(一)合理划分城镇化进程中不同层级政府事权。

中央与地方政府作为理性经济人，追求各自利益的最大化，由此导致城镇化建设中各层级职能模糊，“闲不住的手”与“看不见的手”交叉错位使用。走新型城镇化道路必须进一步推进事权改革，中央与地方政府的事权责任应尽可能清晰，只有合理界定公共事权责任，地方政府才有稳定的预期，减少短期投机行为。根据公共产品层次性，中央应将关乎全国人民利益的社会保障、基本医疗卫生及基础教育等基本公共服务类事权责任上收，并承担主要支出责任，地方根据财力情况给予补充。可借鉴发达国家经验，通过法律或法规采用列举的方式将地方政府的事权责任明确下来，建立符合中国国情的中央和地方事权划分法律框架。中央城镇化会议明确强调，注意处理好中央和地方关系，中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。

(二)完善转移支付体系。

在均衡性转移支付中，改变传统以户籍人口认定方式，更多考虑常住人口因素，根据常住人口规模进行确定转移支付规模。增强城市政府为进城农业转移人口提供公共服务的财力保障，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，调动地方政府接纳农业转移人口积极性。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善转移支付制度，增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，调减和规范专项转移支付，适时、动态调整转移支付衡量系数，提高转移支付的科学化水平。积极推进省以下财政体制改革，稳步推进省直管县财政管理制度改革，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。

(三)完善地方税体系。

多元可持续的资金保障是城镇化能否持续的基础。新型城镇化建设需要天量资金支持，因此，深化税收制度改革，完善地方税体系既是形势所迫，更是内在要求。党的十八届三中全会提出，加快房地产税立法并适时推进改革。应在总结和改进重庆、上海等地房产税做法的基础上，整合规范土地税费收入，取消不合理的城镇土地使用税，以物业税、土地增值税、耕地占用税和契税等为主构建新的房地产税收体系。在统一税权的前提下，根据实际需要，地方政府可根据当地经济资源和社会发展情况，报经中央批准，可以决定在本辖区内开征、停征某些新税种。

(四)推进预算改革。

新型城镇化建设需要新型预算制度与之相配套。当前亟须按照十八届三中全会提出的要求，建立全面规范、公开透明的预算制度。建立收入增长预算硬约束指标，政府超额征收部分适当返还给民众，让民众分享发展的成果，降低政府财政收入在经济蛋糕中的比重。取消预算外资金制度，将土地出让收入等预算外收入纳入预算体系，规范使用土地出让收入，实行彻底的“收支两条线”管理，确保其用于改善民生而不是投向其他领域。修改完善《预算法》，增强财政收支的透明度。除部分涉及国家安全的预算之外，其他预算的审议过程都必须公开透明，接受人民代表及社会大众的监督和质询，推进中国从税收国家向现代公共预算国家转型。此外，在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度，强化风险预警管理，引入公开透明的债务评级机制，促进隐形债务显性化，从而为新型城镇化建设提供有力支持。

五、科学规划:走精明城镇化之路

城镇化规划是一种公共产品，市场机制无法有效提供或者提供效率不高。走新型城镇化道路，必须发挥规划的定位设计作用。通过提高规划水平和改善规划管理消除“城市病”。现行城镇化规划的最大特色在于“上下一般粗”，上级部门的规划指标会层层分解到下级部门的规划，整个城镇化过程中，各种规划体现出较浓的计划经济色彩。比如，建设部门领衔编制了城镇体系规划，省、市、县城镇体系规划也大同小异，地区特色不明显。

走新型城镇化道路可从宏观微观两个层面提高规划水平。宏观层面上，研究中国特色城镇化发展规律，编制国家城镇化发展规划。国家城镇化发展规划要与国家经济社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划、人口发展规划等相衔接，保证规划的科学性、前瞻性与合理性，优化城镇化布局和形态。根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。微观层面上，完善城市规划，提高城镇建设水平。城市规划是政府对城市空间资源优化配置的重要手段之一。城市政府应根据本地区的条件、发展战略、人口密度等编制城市发展规划，确定城市定位，以规划体现和落实有效节约土地，促进城市功能分区更加合理，配套公共设施更加齐全，为农业转移人口进城创造各种必需的物质基础与条件。为此，应严格按照规划审批权限对各级规划进行审批，杜绝规划随意性。加快规划立法工作，规划一旦制订并通过合法程序批准，应等同于法律或法规，不可随意轻易变动更改，尽量少走弯路。严格按规划要求进行土地审批、建设等。依法对规划的实施进行监督管理，加大对违反城市规划行为的查处力度，确保城市规划的权威性。

六、完善考核:走利益共享的城镇化之路

考核评价指标是政府工作的指挥棒。在GDP、财政收入等考核指标引导下，地方政府追求数量型增长是理性选择。对地方主要官员而言，只有自己的工作符合上级政绩的需要才能获得更多的晋升机会。地方政府缺乏满足辖区居民需求的内在激励。由于偏好和激励不当，大量财政资金投向政绩工程、形象工程也就不足为奇。

走利益共享的城镇化新路，针对地方政府的考核指标也应做出适时调整，不仅看经济增长总量，更要看经济增长质量及为此付出的成本。经济指标不应再是地方政府的主导性指标，还应将社会发展指标、生态指标、公共服务指标等纳入考核范围。应根据各地区不同的主体功能定位，制定不同的差异化考核指标体系。如在限制开发区域，应强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。考核结果应作为地方官员晋升与否的重要依据，激励官员从重视物质的增长转向人的生活质量提升，实现城乡居民利益共享。

改革完善传统自上而下的考核评估办法，这种考核办法无法全面反映政府官员的客观情况，辖区内居民对政府官员的评价更为科学合理。在自上而下考核评估的基础上引入自下而上的考核，将会优化对地方主要官员的评估机制，激励地方官员更好为增进辖区居民的福祉服务，这也有助于提高城镇化质量。注重发挥基层政府与民众在城镇化进程中的作用，调动公众的参与积极性。从各地实际情况看，城镇化进程中，城乡各居民群体、农业转移人口群体、小区居民、社会团体等社会力量参与相对不足。应创造条件让各个群体通畅表达自己的需求，这样才能防止“被上楼”等“被城镇化”等怪象的发生。因此，完善公众利益诉求表达机制，提高公众参与水平，保障公众知情权，提高决策的科学性，争取公众的支持，有利于民众对政府进行监督，纠偏政府城镇化进程中的错误行为。

［1］马凯:《转变城镇化发展方式 提高城镇化发展质量 走出一条中国特色城镇化道路》，载于《国家行政学院学报》2012年第5期。

［2］张占斌等:《中国新型城镇化建设方略》，湖南人民出版社2013年版。

［3］蔡洪滨:《以市场为主导推进城镇化》，载于《人民日报》2013年5月13日。

［4］樊继达:《新型城镇化:问题诊断与提升方向》，载于《国家行政学院学报》2013年第5期。

［5］万广华等:《中国的城市化道路与发展战略:理论探讨和实证分析》，经济科学出版社2012年版。

F291.9

A

2095-3151(2014)8-0014-06

* 本文系国家社科基金项目“县域经济发展与政府公共经济治理研究”、国家行政学院科研项目“城乡居民实现共同富裕战略研究”、国家行政学院咨询项目“建立基本公共服务保障网的对策研究”的阶段性成果。