关于专员办转型的分析和建议

●江 龙 董承勇

关于专员办转型的分析和建议

●江 龙 董承勇

一、分析体系设计

为更清晰地掌握专员办的工作脉络，使专员办在深化财税体制改革中发挥更坚实、有效的作用，笔者对全国专员办2011—2013年的年度工作总结进行统计分析，发现专员办转型过程中的一些问题和原因，并提出改进完善的建议。

之所以选择年度工作总结作为分析对象，是因其完整记录了专员办的工作情况，有总体概况和分项详述，有经验成果和问题探析，具备内容全面、真实可靠的特点。笔者设计了专员办工作评价体系 （见附图），具体由两类指标组成：一是核心指标，由业务指标和创新指标组成，其中，业务指标包括监督检查、收入监管、支出监管、综合监管四个方面，创新指标重在联合监管、创新监管两方面；二是辅助指标，由管理指标和成绩指标组成，其中，管理指标主要针对干部管理、信息管理、制度管理三方面，成绩指标主要是本年度获得的省部级 （计划单列市）集体荣誉和机关文化建设情况。核心指标体现了专员办的业务开展、转型基础等信息，辅助指标反映了专员办的软实力建设情况。因为部分专员办年度总结中缺乏相关数据，所以，为了增强比较的科学性，分析报告更多地运用平均数、中位数、比率等相对数进行探讨。呈逐年递减趋势。2012年检查项目数较上年度增长的专员办占比为33.33%，而2013年下降到26.67%；2012年检查发现问题资金额较上年度增长的专员办为 61.29%，2013年下降到38.71%。这说明专员办的工作重心正悄然发生转变。图2显示，虽然检查项目数减少，但2013年全国专员办检查发现的问题资金额平均数却有所回升。表明在转型要求之下，专员办并没有弱化传统会计检查手段，其检查质效仍有所提升。

图1 专员办专项检查平均项目数

图2 专员办检查发现问题资金额平均数

二、主要分析结论

（一）业务转型悄然变化

1、专项检查呈现递减趋势，检查成效逐步分化。如图1，从专项检查项目平均数来看，2011-2013年全国专员办专项检查

图3显示，2013年，专项检查项目数超过全国平均数的专员办占比为45.16%，明显高于2011和2012年。说明专员办之间的检查项目数差异正在缩小。但是，图4显示，2013年，检查发现的问题资金额高于全国平均数的专员办只有31.25%。也就是说，大多数专员办发现的问题资金额没有超过平均数，不同专员办之间的检查成效产生了差异。产生这种差异的原因，可能在于部分检查项目的牵头专员办，把多个专员办共同发现的问题资金额计入了自己的年度总结，导致平均数过大，影响了统计结果。即便如此，这也为专员办转型过程中可能产生的差异化敲响了警钟。核审批金额总和，预算审批剔除率=一行三会、海关、边检系统的预算剔除金额总和/受理的预算金额总和。这两个剔除率较好地反映了专员办应对未来转型工作的潜能。如表1，三年来，审核审批剔除率的平均值与中位数的差距越来越小，而且最大值与最小值之间的差距也在缩小。表2中的预算审批剔除率也呈现出同样的变化。这说明专员办的审核审批工作趋于理性，且已经积累了一定的经验，具备转型的基本条件。不过，各专员办在剔除率上的尺度并不一致。这与不同驻地的不同情况有关，也与对剔除率缺乏合理的考核评价有关。目前，暂没有统一的剔除率判罚尺度和考核评价标准。如有的专员办认为剔除率越高越好，在棚户区改造专项资金等审核项目上进行了大笔剔除，这从一定程度上遏制了地方套取中央财政资金的企图，但也有可能对该地区的经济建设造成误伤；有的专员办一方面剔除一行三会、海关、边检系统的不合理预算资金，一方面又承认这些单位在一般性支出方面存在预算不足。对于这些矛盾，尚须加快预算管理科学化步伐尽早解决。

图3 专项检查项目数在平均数以上的专员办占比

图4 检查发现问题资金额在平均数以上的专员办占比

图5 实行联合监管和监管方式创新的专员办占比

表1审核审批剔除率描述性统计分析

2、非税收入征缴增长明显，驻地管理大有可为。2011年-2013年，专员办年征缴的非税收入平均数分别为68.09亿元、63.11亿元、80.00亿元，其中，2013年平均数较 2012年增长了26.76%。另外，2012年，非税收入征缴额较上年度增长的专员办占比为46.88%，2013年则达到90.91%。这说明在税收大幅增长极为困难的时候，专员办驻地管理作用得到了有力发挥，通过对非税收入应收尽收支持财政收入增长。全国年征缴非税收入过百亿元的有北京、江苏、广东、浙江四个专员办，除北京因为国管物资审核审批多设立一个业务处外，其他专员办并没有增设处室。

3、审核审批功能不断强化，工作标准尚待统一。审核审批剔除率=所有审核审批项目的剔除金额总和/受理的审和2012年主要集中在综合监管方面的创新，这与各专员办设立综合监管处密切相关；2013年主要集中在专项支出监管和国库集中支付监管等方面，这与专员办融入财政主体业务紧密相连。转型工作不断推进的同时，专员办在联合监管方面却有弱化的趋势。三年间，提及实行联合监管的专员办占比从14.29%下降到8.57%，不排除有些专员办在年度工作总结中没有提及这部分内容。但是，这也从侧面反映出部分专员办还不够重视与地方其他部门的联系和合作。

（二）内部管理不断加强

1、内部管理机制趋于成熟，干部输出是老大难。一是干部管理方面。从干部培训情况来看，超过半数以上的专员办独立实施了培训，主要内容包括业务加强、思想提升以及人文修养等，主要形式包括专家授课和集中学习。相对而言，干部输出情况则要逊色得多。除2012年外，2011、2013年，存在干部上挂下派及外调其他单位任职等情况的专员办占比仅为17.14%，有48.57%的专员办近三年间没有干部输出，使其成为老大难问题。管存在不足。如图5所示，2011—2013年间，提及了监管方式创新的专员办占比呈上升趋势。这是在财政部党组提出的专员办转型要求下，各专员办所进行的转型尝试。从创新的内容来看，2011

图6有独立培训和干部输出的专员办占比

2、信息管理方面。随着文风会风的进一步改进，各专员办报送给财政部的平均信息稿件数有所减少，如图 7。2012年，信息稿件数较上年度增长的专员办占比为59.09%，2013年则只有35.00%。此外，各专员办信息稿件数的差异正逐步缩小，2013年55.56%的专员办报送的信息稿件数量在全国平均数以上，如图8。化建设方面的投入有所减少。长期来看，这不利于建设和谐专员办。

图9获得集体荣誉和开展机关活动的专员办占比

图7专员办报送信息稿件数量的平均数

三、重点改进建议

图8报送信息稿件数高于平均数的专员办占比

3、制度管理方面。从统计情况来看，各专员办非常重视管理制度创新，2011年有11.43%的专员办进行了管理制度创新，2012年为 14.29%，2013年增长到17.14%。主要创新内容在于党建、廉政风控、人事考评等方面，归功于近几年开展的廉政风险防控建设、党的群众路线教育实践活动。机关文化建设成效显著，文体活动逐渐减少。从图9可以清晰看出，专员办是一支素质很高的队伍。2013年，31.43%的专员办获得了省级文明单位等省部级（计划单列市）集体荣誉。三年来，超过半数专员办获得过此类荣誉。这体现了专员办在驻地单位中的影响力和认可度。需要注意的是，2013年，在工作总结中提及机关文化建设活动的专员办只有34.29%，明显低于上年度的74.39%。意味着在中央八项规定等严格要求下，部分专员办在机关文

（一）着力转型顶层设计，切入预算管理体系

专员办的转型定位为财政部整体工作在地方的延伸。这需要通盘考虑顶层设计，从预算支出监管、预算收入监管、监督检查等三个方面，既积极主动、又快而不乱地推进转型，力争最大化转型工作的综合效益。日前，素有“经济宪法”之称的《预算法》完成首次大修，为新一轮财税体制改革奠定了基石，也为专员办切入预算管理体系提供了契机。专员办应紧紧围绕党中央、国务院和财政部的改革步伐，加强对新政策、新法规的理解和学习，为顺利实现转型做足准备。

（二）强化专项检查质效，规范审核审批标准

以会计信息质量检查为主要手段的专项检查，是专员办开展执法工作的重要支撑。不论未来如何转型，这项工作的质效只能提升，不能下降。专员办应从检查内容的选取、检查结果的处理、检查效果的宣传等方面下功夫，提升检查的影响力和震慑力。对于以审核审批为主的转型工作，专员办应在不断创新监管方式的同时，从当前已有的案例和经验中提炼出一般化的参考标准。此项工作并不单单是为中央节省财政资金越多就越好，而是要为财政资金“花的值”努力。

（三）加大非税收入投入，加强联合监管合作

虽然非税收入占中央财政收入的比重并不是非常大，但从单个专员办的征缴额度来看，还是一笔可观的真金白银。所以，为确保非税收入应收尽收，发挥非税收入的逆经济周期作用，专员办应加强人员配备，提升征缴能力。此外，专员办还需要加强与其他单位的合作，并不局限于当地的财政厅（局），包括发改、建设、民政、工信委等业务部门；加强与审计署特派办、审计厅（局）的沟通，尽量减少对某个单位的重复检查；加强与人民银行、证监、银监、保监、金融办的联系，推进金融联合监管；加强与会计协会等自律性组织的交流，掌握行业动态，推进社会诚信体系建设。在联合监管中，应该去除谁向谁汇报的陈规旧习，建立常态化平等合作机制，形成从上至下的一整套联系制度。

（四）规范化专员办管理，提升干部队伍建设

对于关系专员办机关文化建设的文体活动，不能一刀切式的一改了之，应该区别对待，并从制度层面予以规范。建议从实际出发，鼓励开展健康、向上的文体活动，鼓励干部积极报送相关成果。对于干部队伍建设问题，应该从延伸干部的职业生涯的角度，利用加强轮岗等方式，拓宽干部的视野和知识面，把有限的职级变成无限的事业。

附图：专员办工作评价体系

（作者单位：财政部驻广东专员办）