1998年《苏格兰法案》中的央地关系及影响述评

朱铮

（中国政法大学法学院，北京 100088）

1998年《苏格兰法案》中的央地关系及影响述评

朱铮

（中国政法大学法学院，北京 100088）

1998年《苏格兰法案》将属于中央议会的一部分立法权与行政权下放至地方议会行使，调整了央地关系，深刻影响了《人权法案》的实施，使《人权法案》在苏格兰地区的实施提前了一年，产生了法律适用上的难题；它使法院的司法审查范围延展至苏格兰议会制定的法律，并影响了法院处理人权类案件时的司法解释方法。

《苏格兰法案》；央地关系；权力下放；司法解释

一、引言

一直以来，由英格兰、苏格兰、威尔士及北爱尔兰组成的大不列颠及北爱尔兰联合王国（以下简称“联合王国”）被认为是单一制国家[1]210。然而在苏格兰、威尔士和北爱尔兰兴起的权力下放运动（Devolution）很大程度上挑战了单一制与复合制的二元划分，丰富了“单一制”这一概念的内涵。根据英国学者的观点，联合王国的国家结构形式既非单纯的单一制也并非典型的复合制（1）。一方面，中央享有至上的权力，对地方事务保有立法权；另一方面，中央一般不干涉地方事务，地方议会享有类似于复合制政体下的极大立法权。

1998年在苏格兰、威尔士和北爱尔兰分别进行的权力下放有着不同的政治考量（2）。苏格兰与威尔士地区的权力下放旨在让民众更接近政府，提高政府的管治效率，遵循“辅助性原则”（Subsidiarity Principle）。而北爱尔兰地区的改革则是为了削弱国家分裂势力，在清教徒与天主教徒之间达成和解，是政治博弈的过程（3）。三地区的权力下放在下放的权力类型、地方议会权能以及央地关系上各不相同。因此，联合王国进行的权力下放具有“非均衡”（Asymmetrical Devolution）的特点（4）。而这其中，以苏格兰的分权最为彻底。联合王国议会将大部分立法权与行政权下放至苏格兰议会。同时，联合王国议会亦保留了为苏格兰地区事务立法的权力。为了争取更多的自由，苏格兰将于2014年9月进行全民公投决定是否独立。本文将结合新近出现的判例，对苏格兰权力下放中的央地关系及其对《人权法案》产生的影响作集中论述，并讨论其借鉴意义和启示。

二、1998年《苏格兰法案》的背景

1998年《苏格兰法案》的出台具有深厚的历史背景。联合王国历史上并非统一的多民族国家，作为独立国家的苏格兰与英格兰具有不同的身份认同和宗教信仰。苏格兰地区人口稀少，面积广袤（5），再加上苏格兰施行不同的法律，一直以来，苏格兰有着较独立的民族意识。13世纪末14世纪初，英格兰曾试图以武力征服苏格兰，但最终失败。虽然1603年苏格兰国王詹姆斯六世（James VI）因为皇室联姻的原因成为英格兰国王，但苏格兰与英格兰仍是两个独立的国家。

1707年《联合法案》的通过标志着苏格兰与英格兰的统一。《联合法案》（Acts of Union 1707）由英格兰议会1706年通过的《与苏格兰联盟法案》和苏格兰议会1707年通过的《与英格兰联盟法案》组成。《联合法案》通过后，中央议会便取代了苏格兰与英格兰议会成为拥有至高权威的联合王国议会（6）。在统一的国家中，苏格兰仍享有诸多特别权力。例如，《联合法案》允许苏格兰秉持其基督教长老教派；苏格兰最高民事法院（The Court of Session）享有终审权，苏格兰上诉刑事法院（The Court of Justiciary）享有初审权。又比如苏格兰私法制度（Private Law）不被改变等。

《联合法案》存在许多法律问题。例如它既未对违反基本权利的立法规定救济程序，也未对这些立法的修改作出程序性规定。根据议会主权原则，虽然联合王国议会制定违反《联合法案》的立法仍应有效，但因为《联合法案》缔造了议会，因此议会制定的违反《联合法案》的法律究竟是否有效就成为一个难题。事实上，这一问题的难点在于议会主权原则是否完全不受限制。首先，议会主权原则来源于英格兰法官柯克和布莱克斯通的论述，19世纪为英格兰法学家白芝浩和戴雪所发展，一直以来它都只属于英格兰而非苏格兰的传统。如库伯法官（Lord Cooper）在MacCormick案（7）中所述：“1707年联合王国议会的成立不是苏格兰议会加入英格兰议会，而是两个议会之间通过平等协商缔结的。因此，联合王国议会只继承英格兰议会的传统是不合理的。”其次，就连支持议会主权原则的戴雪也并不认为议会可以恣意妄为。他在晚年著作中认为：“尽管1707年的政治家们把主权让渡给了联合王国议会，但显然这一完全主权的立法机构仍受制于一些不能改变的法律。”（8）他认为《联合法案》中的一些条款便是这样的“法律”（9）。长期以来，理论界与实务界对该问题的否定态度导致了苏格兰民族主义的兴起。三百年来，要求独立的声音不绝入耳。

1974年伊始，为了回应民族主义运动，工党政府着手将部分中央权力下放给苏格兰和威尔士地区（10）。但由于法案的重大分歧，1976年权力下放被搁置了。尽管如此，随着苏格兰藉议员人数的减少，苏格兰民众对中央议会的信任不断降低（11），要求建立苏格兰地方议会的呼声越来越高。1997年年末，《苏格兰法案》进入下议院审议。次年，《苏格兰法案》（以下简称“《法案》”）颁布，同年颁布的还有《威尔士政府法案》和《北爱尔兰法案》。联合王国正式拉开了权力下放的序幕。

三、1998年《苏格兰法案》的内容

（一）苏格兰议会

《法案》的主要内容大致包括以下几个部分：首先，《法案》明确了其自身的性质属于宪法性的法律文件（12）。根据Thorburn案（13）确立的重要原则——宪法性法律文件不得被在后的立法推翻，这意味着联合王国议会不得通过立法推翻《法案》。其次，《法案》列明了中央议会保留权力的清单，苏格兰议会可以在这些事项以外自行立法，且“除非超越了权限，苏格兰议会制定的法律是有效的法律”（14）。再次，《法案》的第五部分规定了保留事项的例外。最后，《法案》遵循“议行合一”的议会传统，苏格兰议会拥有的权力中包括相当多的行政权事项。

（二）苏格兰议会的权力

根据《法案》第29条的规定，苏格兰议会享有受限的立法权，其制定的法律不得违反欧盟法，不得违反1998年《人权法案》（Human Rights Act 1998），也不得与1972年《欧洲共同体法》（European Community Act 1972）相抵触。根据《法案》第五部分的规定，以下事项属于联合王国议会的保留事项：（1）宪制性的法律框架（国家象征、苏格兰与英格兰联合事宜、苏格兰最高民事法院与一二审刑事法院的存续）；（2）国际关系与外交事务；（3）国际贸易与工业问题（包括竞争、破产、邮政与通讯及消费者保护）；（4）公务员管理；（5）国防与军事问题；（6）财税、经济与货币政策；（7）移民与国籍；（8）国家安全与国家秘密；（9）煤炭、石油和天然气的所有权与开采；（10）核能；（11）社会安全；（12）就业；（13）广播；（14）平等机会问题；（15）其他问题（如外层空间与时间管理）（15）。下放的权力还包括：（1）苏格兰私法和刑事法律；（2）检察事务；（3）警察与监狱；（4）司法系统和法院行政管理；（5）农业；（6）林业与渔业；（7）经济发展、旅游和道路交通；（8）规划与环境保护；（9）教育与培训；（10）地方政府、社会工作与房屋事务；（11）体育与艺术（16）。

最高法院处理的第一件此类案件是发生于2012年的Imperial案（17）。苏格兰2010年《烟草与主要医疗服务法》（以下简称《烟草法》）既禁止特定场所贩卖烟草，也不允许自动贩卖机贩卖烟草。原告烟草公司认为贩卖烟草属于消费者保护事项，而消费者保护是《法案》规定的联合王国议会的保留事项，因此苏格兰议会无权立法，《烟草法》应属无效。被告认为禁止性规定旨在保护公众健康，而公众健康是典型的权力下放事项，苏格兰议会有权立法，《烟草法》应属有效。Hope法官支持被告主张，他认为《烟草法》的立法目的不是为了保障消费者的消费权利，而是通过减少烟草销售渠道，保护公众的身体健康。因此，《烟草法》有效。Hope法官同时认为应结合立法目的来解释苏格兰议会立法的字词含义，目的解释方法应成为一项普遍的解释规则（18）。

根据第29条第3款的规定：“一项法律草案进入议会审议之前，苏格兰议会有权自行判断是否为苏格兰自治范围内的事务。”若判断该事项中央议会的保留事项，则由苏格兰议会的主持官员呈递至最高法院解决。最高法院若判断某项法案越权，苏格兰议会应考虑修改或拒绝该法案的通过。

（三）西维尔惯例（Sewel Convention）

为了节省苏格兰议会的时间和精力，也为了全国法律的统一，联合王国议会保留为苏格兰立法的权力。联合王国议会“在所有问题上拥有至上的主权”，“它选择将一部分权力下放给苏格兰议会，却并不因此削弱它自身的权威”（19）。《法案》承认这一点，并在第28条第7款规定：“联合王国议会有权为苏格兰地区立法。”（20）虽然如此，联合王国议会“一般不在下放的事务上为苏格兰立法，除非征得其同意。”（21）这被称为“西维尔惯例”（Sewel Convention）。一方面，西维尔惯例表明苏格兰议会接受并遵从议会主权原则；另一方面，该惯例在确保联合王国的中央政府对地方进行有效管治的同时，也兼顾了地方议会灵活的自治权。从央地关系角度审视，这种宪制安排既妥善处理了中央权威与地方自治之间的张力，又维护了议会主权的英宪传统。

四、1998年《苏格兰法案》的影响

《法案》使政府管制更贴近苏格兰民众，让民主程序更加地方化。更为重要的是它影响了1998年《人权法案》的实施，使《人权法案》在苏格兰地区的实施提前了一年，产生了法律适用上的难题；同时，它使法院的司法审查范围延展至苏格兰议会制定的法律，并影响了法院处理人权类案件时的司法解释方法。

首先，两个法案实施的时间差造成了人权案件法律适用的难题（22）。《法案》于1999年实施，而《人权法案》直至2000年10月才实施。《法案》要求苏格兰议会制定的法律不得违反《人权法案》，而要实施《苏格兰法案》就必须遵守当时尚未生效的《人权法案》。所以苏格兰提早实施了《人权法案》。在这一年的时间差中，苏格兰出现了大量人权类诉讼，无法得到很好的解决。

其次，《法案》的权力下放使苏格兰议会制定的法律统辖于司法审查之下（23）。一方面，《人权法案》要求联合王国所有的“公权力机关”（Public Authorities）都不得违反人权，人权保护标准应该统一；另一方面，《人权法案》明确了苏格兰议会及苏格兰政府为其第6条规定的“公权力机关”。由于苏格兰议会制定的法律为“次级立法”（subordinate legislation）（24），而《人权法案》第4条规定的“法院的不一致宣告”只针对“主要立法”（primary legislation），所以当苏格兰议会制定的法律违反《人权法案》时，法院可直接宣布其无效而不必作出不一致的宣告。

第三，针对人权类案件，法院不仅不必对苏格兰议会立法作不一致的宣告，也不必作“尽可能一致”的解释努力。如果法院有权径直判断苏格兰议会的“次级立法”无效（25），那么与其他地区相比，法院在处理苏格兰人权案件时在司法技艺上必然有所差别（26）。而审级的划分进一步加剧了这种差别，由于《法案》赋予了苏格兰法院民事案件的终审权和刑事案件的一审权，少部分刑事案件得以进入英国最高法院终审，而最高法院的司法推理与苏格兰法院很可能不同。审判程序加剧了司法推理上的差异，这成为苏格兰人权类案件的一大特点。

五、结语

《法案》为联合王国保留了部分事项，将相当一部分的中央权力下放至苏格兰议会行使。虽然联合王国议会仍有权为苏格兰立法，但受西维尔惯例的约束，联合王国议会不行使这种权力。《法案》的宪制安排既维护了作为英宪传统的议会主权原则，又拉近了民众与地方政府之间的距离，提高了管制效率，实现了央地之间多层次的民主。经过十余年的发展，《法案》规定的“下放权力”正向“独立”激烈地转型。2014年9月18日，苏格兰将迎来全民公决决定苏格兰是否独立。然而，苏格兰独立之后的许多问题尚不明确。例如苏格兰是否需要重新申请加入欧盟，苏格兰的货币政策，苏格兰与英格兰的国土边界划定，以及苏格兰独立对工党在联合王国议会中席位的冲击等（27）。

有人认为《法案》仅是从1707年联合王国的统一走向苏格兰独立的过渡性文件（28），这份过渡性文件的功用在于缓和独立的可能。若从这个角度评价，那么该《法案》是一部失败的法律文件。然而，若从央地关系的角度来理解，则《法案》可以被视为中央与地方之间就国家权力分配展开的一场对话（29），这场对话的影响是全面而深刻的。首先，它承认议会主权原则，同时也保障地方议会的立法权限，妥善地解决了地方立法权的来源问题，不但成为威尔士地区参照的样板，也成为多民族国家解决央地关系的有益参考。其次，它发展了《人权法案》施加于法院的司法解释义务，揭示了人权案件司法推理中的“不均衡”特点，赋予法院司法审查的权能以保障法律的统一。英国的不成文宪法留下了不断塑造未来的可能，而《法案》正是这样一部开放且影响深远的宪法性法律文件。

注释

（1）Walker,“Beyond the Unitary Conception of the United Kingdom Constitution?”［2000］PL 384;also see Iain McLean’sbook,“What’sWrongwiththeBritish Constitution?”（2010）.

（2）Brigid Hadfield,Devolution:A National Conversation,Jeffrey Jowell and Dawn Oliver edited:The Changing Constitution（7th Edition），（2012），Oxford University Press,214.

（3）1998年《贝尔法斯特协议》中第3883条。

（4）O’Neil,‘Great Britain:from Dicey to devolution’（2000）53 Parl Aff 69,78;Also see Robert Hazell,The State and the Nations，（2000），P.269.

（5）Supra note1,214,222.

（6）Scottish Law Commission,Memorandum.

（7）MacCormick v Lord Advocate 1953 SC 396（Court of Session）.

（8）A.V.Dicey,Thoughts on the Scottish Union,252.

（9）Ibid,253.

（10）Democracy and Devolution:Proposals for Scotland and Wales，Cmnd 5732.

（11）Supra note 1,216.

（12）Martin v.HM Advocate［2010］UKSC 10,2010 SC（UKSC）40,at［44］.

（13）Thoburn v Sunderland City Council［2003］QB 151（Div Ct）.

（14）《法案》第29条。

（15）Barry K.Winertrobe,Scottish Devolution:Aspirations and Reality in Multi-layer Governance,in Jeffrey Jowell and Dawn Oliver edited,The Changing Constitution（5th Edition）,Oxford University,2000,at 178.

（16）Supra note1,232.

（17）Imperial Tobacco Ltd v The Lord Advocate［2012］UKSC 61.

（18）Stephen J.Dimelow,The Interpretation of“Constitutional”Statutes,L.Q.R.2013,129（Oct）,498-503.

（19）White Paper,Scotland’s Parliament,Cm 3658/1997.

（20）Scotland Act 1998,Section 28（7）.

（21）Supra note 16,at 184.

（22）如Stars v Buxton 2000 JC 2008案.

（23）C.M.G.Himsworth,Devolution and its Jurisdictional Asymmetries,（2007）the Modern Law Review,54.

（24）1998年《人权法案》，第21条。

（25）Lord Justice Clerk Ross,Kaur v Lord Advocate,1980 SC 319.

（26）Supra note 3.

（27）N.W.Barber,‘After the Vote’U.K.Const.L.Blog（14th January 2014）（available at http://ukconstitutionallaw.org）.

（28）Supra note 3,219.

（29）Ibid.

［1］Colin Turpin，Adam Tomkins.British Government and the Constitution［M］.7th Edition.Cambridge：Cambridge UniversityPress，2011.

Central-local Government Relations in Scotland Act 1998 and Its Implications

ZHU Zheng
（School of Law,China University of Polotical Science and Law,Beijing 100088,China）

Scotland Act 1998 devolves a large portion of Westminster’s powers to the local parliaments,which has reconstructed central-local government relations and has played profound implications upon the implements of Human Rights Act 1998.Scotland Act 1998 is to be analyzed through the background,contents,implications and conclusion.Also,the possible legal issues would be addressed because Human Rights Act 1998 took effects.Under the Sewel convention,the relationship between central and Scottish authority is enlightening for other countries in dealing with similar issues.

Scotland Act;central and local government relations;devolution;judicial interpretation

D922.68

A

1673-1808（2014）04-0061-04

（编辑 申嫣平）

2014-03-23

国家留学基金委资助。项目编号：201307070023。

朱铮（1984-），男，湖南长沙人，中国政法大学法学院，博士，研究方向：人权理论、宪法学理论。