“轻案快办”司法机制改革的价值与实现路径——基于江西省南昌市西湖区试点调研

揭 萍，吴瑞青

（1.江西警察学院，江西 南昌 330100；2.南昌市西湖区政法委，江西 南昌 330000）

2014 年，被学者冀望为“中国司法体制改革的启动年”，各地以实际动作落实中央的战略部署，在具体路径上进行积极探索， 推进各项具体机制改革的试点。 针对长期以来轻微刑事案件多、办案人员少、办案时间太长、 老百姓有怨言等矛盾，2014 年2 月，南昌市委政法委按江西省委政法委的决定， 以东湖区、西湖区、南昌县、新建县作为试点县区进行快速办理轻微刑事案件机制（以下简称“轻案快办”机制）改革。 最高人民法院、 最高人民检察院、 公安部于2014 年4 月联合下发《关于依法快速办理轻微刑事案件若干问题的意见》（征求意见稿）（以下简称 《意见》征求意见稿），包括南昌市在内的全国多个省市相继出台地方性的快速办理轻微刑事案件暂行规定，“轻案快办”机制在全国逐步推进势在必行。 笔者通过对南昌市西湖区近半年来“轻案快办”试点情况的调研，结合实践中存在的问题对“轻案快办”机制改革的实现路径进行探讨。

一、“轻案快办”机制概念的界定

我国“轻案快办”这一概念最早是在《最高人民检察院关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》（2006 年12 月28 日最高人民检察院第十届检察委员会第六十八次会议通过） 中提出的。 在刑事诉讼中，检察机关处于中间环节，最高检制定的《快速办理轻微刑事案件意见》规定的内容，主要以检察机关的职能为基点快速办理轻微刑事案件， 同时适当向前后延伸， 即根据案件的具体情况， 可以向侦查机关、审判机关提出快速办理的建议。[1]可见，“轻案快办”机制最早仅仅是检察机关推行，主要体现在“轻案快批捕”和“轻案快起诉”两个方面，对侦查机关和审判机关“轻案快办”如何具体开展并未涉及。 《最高人民检察院关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》只是检察机关一家发布的规范性文件，规定的内容主要以检察职能为基点，而在实践中，公安机关、法院存在不同意见，沟通协调比较困难，较大程度地制约了“轻案快办”机制的实施。 该意见于2012 年被《最高人民检察院关于废止1997 年7 月1 日至2012年6 月30 日期间制发的部分司法解释性质文件的决定》废止。

刑事司法制度涉及侦查、批捕、起诉、审判、执行等各个环节，要依法快速办理轻微刑事案件，确实需要公、检、法、司等部门协调认识、统一推进。 最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2014 年4 月下发的《意见》（征求意见稿）对侦查、审查批捕、提起公诉、审判等多个诉讼环节的“轻案快办”要求都作出了规定。 因此，目前我国各地在试点推进的“轻案快办”机制是指对符合快速办理条件的轻微刑事案件，公安机关立案后快速开展侦查、采取强制措施、提出起诉意见；人民检察院受理公安机关提请逮捕、移送起诉的案件后， 快速作出是否批准逮捕和提出公诉的决定； 人民法院收到人民检察院移送的案卷材料后，快速立案和审判。 “轻案快办”机制是由“轻案快侦”、“轻案快批捕”、“轻案快诉”和“轻案快审”等多个环节构成的刑事诉讼工作机制。

二、“轻案快办”机制的价值思考

在刑事案件持续增多、司法资源有限、案多人少矛盾突出的现实背景下，在依法办案、保证质量的前提下快速办理轻微刑事案件， 无论是从保障司法公正、和谐社会的法治宏观层面还是从节约司法资源、提高整个刑事诉讼效率的刑事司法微观层面， 都有重要价值。 “惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益”。[2]69

（一）“轻案快办”有利于促进司法公正，保障人权

司法实践中，如果刑事案件不分繁简分流，所有案件不分轻重都按部就班办理， 用足法定期限再转入下一个环节，虽然不违反程序，但轻微刑事案件的犯罪嫌疑人审前羁押时间过长的现象必然存在。 以至于出现判前羁押时间决定刑种、 刑期的不正常现象，法院在审判时常常会“押多长判多长”，造成司法不公，严重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。南昌市西湖区实施“轻案快办”机制试点中，控制对轻微刑事案件犯罪嫌疑人的逮捕强制措施运用，从侦查到审结的办案时间大幅缩短。 一起轻微刑事案件的办理时间原来可能需要三个月， 现在可缩短至一个月左右。[3]法官审判时排除判前羁押时间这一案外因素的干扰，在刑种、刑期、执行上客观判断，保证司法公正；“轻案快办” 机制能有效减少审前羁押期限与实际判决刑期的“倒挂”现象，有利于充分保障犯罪嫌疑人的人权。 实现公正司法、进一步保障人权是推进法治中国建设和深化司法体制改革的基本目标。

（二）“轻案快办” 有利于贯彻刑事司法政策，体现“宽严相济”

长期以来，由于判前羁押期限过长，导致我国存在管制、拘役刑较少适用的问题。 适用“轻案快办”机制， 判前羁押时间大大缩短为适用拘役刑创造了条件，2014 年1 月23 日， 广州中级法院召开新闻发布会，相关领导介绍《广州市实行轻微刑事案件快速办理机制暨发挥拘役刑教育矫治作用的工作意见》，通过落实轻刑快审机制和拘役刑教育矫治作用改革试点工作的同步推进，保持对违法犯罪的打击力度。[4]在2013 年劳动教养制度废止的背景下，拘役刑的适用被司法实践期待成为治安处罚与有期徒刑之间的衔接，“轻案快办” 机制改革有利于使我国的拘役刑回归常态化的司法地位。 南昌市西湖区人民法院自2014 年3 月1 日至6 月30 日共适用 “轻案快办”机制共审理轻微刑事案件79 件，其中被告人判决包括拘役刑的案件共47 件，占62%。

《刑法修正案（八）》首次将社区矫正写入刑法，缓刑、管制、假释，以及因为保外就医等原因被暂予监外执行的犯罪分子均可适用社区矫正；2012 年1月10 日由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《社区矫正实施办法》。 “轻案快办”中由于犯罪人罪行轻微，常适用较为轻缓的刑罚，社区矫正制度的适用也就必然成为轻微刑事案件刑罚执行的方向性选择。[5]2014 年5 月，海口市就制定实施 《海口市司法局落实轻微刑事案件快速办理机制和加强社区矫正工作的实施办法》，[6]探索轻微刑事案件快速审理中符合非监禁刑的社区矫正和监督管理工作新模式。 至2014 年6 月，南昌市西湖区人民法院“轻案快办”机制改革试点案件中，判决适用社区矫正的被告共5 人。

宽严相济的刑事政策是我国司法体制改革的重要指导方针。 通过拘役刑和社区矫正的适用，带动轻微刑事案件刑罚的整体轻缓化， 更好地实现惩罚与教育的刑罚双重功能， 从而进一步落实了宽严相济的刑事政策。

（三）“轻案快办” 有利于提高刑事司法效率，节约司法资源

我国目前正处于社会转型时期， 近年来刑事案件数量呈持续增长趋势，而在刑事案件中，轻微刑事案件占有较大的比例。 据南昌市政法委统计，近三年来， 南昌市各基层法院每年审理各类刑事案件3500件左右， 判三年以下轻微刑事案件占总数的60%-70%。以南昌市西湖区为例，2013 年西湖区法院共审理刑事案件745 件， 判三年以下有期徒刑的轻微刑事案件483 件，占所有刑事案件的64.8%，适用审判简易程序的刑事案件共430 件， 占所有刑事案件的57.7%。快速办理大部分的轻微刑事案件有利于提高刑事司法整体效率、节约司法资源。 “轻案快办”是在法定的程序下通过实行案件轻重繁简分流、 轻案专人专办、压缩内部工作流程、简化制作办案文书等机制来实现侦查、审查批捕、决定起诉、审判的快速化。

（四）“轻案快办” 有利于更好地实现刑罚功能，预防犯罪

“犯罪与刑罚之间的时间隔得越短， 在人们心中， 犯罪与刑罚这两个概念的联系就越突出， 越持续。 因而，人们就很自然地把犯罪看作起因，把刑罚看作不可缺少的必然结果”。[2]70轻微刑事案件的快速办理，一方面通过法律应用对罪犯判处刑罚，向人们表明国家对相应不法行为的否定， 树立公众对该行为的正确认识，增强社会公民的法律意识；另一方面通过对实施轻微犯罪行为罪犯迅速科处刑罚， 在心理上给他一个教训， 教育他适应社会生活的基本规则，将来远离犯罪行为，更好地实现刑罚的功能，达到一般预防和特殊预防的双重作用。

三、“轻案快办” 机制改革试点实践中存在的问题与解决路径

（一）法律依据的合法性

目前南昌市“轻案快办”试点工作是以南昌市中级人民法院、南昌市人民检察院、南昌市公安局、南昌市司法局2014 年4 月14 日联合颁布并实施的《关于快速办理轻微刑事案件的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）为主要依据。 南昌市的《暂行规定》或是其他省市关于“轻案快办”机制改革的“规定”、“意见”都是部门性工作机制层面的规范性文件，是不具有法律效力的。 今后正式下发的“两高一部”的《意见》（征求意见稿）形式是在我国法律的框架内，属于司法解释范畴， 能够建立公检法快速办理轻微刑事案件机制的统一规范，对刑事诉讼过程中侦、捕、诉、审的“轻案快办”都有法律约束力，将是我国“轻案快办”机制合法性的基本法律依据，也是我国司法体制改革的里程碑。

但“两高一部”的《意见》（征求意见稿）毕竟是司法解释，是“部门立法”，某种程度上是不尊重立法机构权威的。 通过司法解释的形式作为立法的一个先行试验，在条件成熟、立法技术达到要求时对“轻案快办”机制正式立法是必然趋势。2013 年实施的修订后《刑事诉讼法》第209 条关于适用简易程序的规定扩大了审判简易程序的适用范围， 增强了对简易程序适用的监督， 可见立法本意旨在提高司法效率同时又保证办案质量。 但简易程序仅局限于审判阶段适用，只是“轻案快审”的法律依据，而“轻案快办”机制的适用范围更广，涉及侦查、批捕、起诉、审判各个环节。 要真正实现“轻案快办”的司法制度改革，笔者认为应当将“轻案快办”机制纳入到刑事诉讼法的调整范畴，独立增设类似于特别程序的简易程序，适用轻微刑事案件从侦查至审判全过程， 明确适用的范围，各阶段的期限、审批权限，程序的启动与终止等，在立法层面进行规制，从而使“轻案快办”有法可依。

（二）“轻案”的范围和条件

目前，对于“轻案快办”机制的适用范围各级各部门的规定并不统一。 “轻案快办”首先要界定“轻微刑事案件”的范畴。 我国司法实践中常将“微罪”、“轻罪”、“轻微犯罪”、“轻微刑事案件”等称谓混淆使用。我国司法实践中一直有轻罪、重罪的提法，但刑法上并无明文规定轻罪、重罪的概念和范畴。 笔者认为，“轻案”的概念应当与“轻罪”具有一定关联性，但是不同概念。 “轻案”是从犯罪性质和危害程度来判断，“轻罪”是从罪行法定刑来判断。

“两院一部”的《意见》（征求意见稿）里明确的“轻案快办”适用范围是“可能判处三年有期徒刑以下刑罚的交通肇事、危险驾驶、故意伤害、过失致人重伤、非法拘禁、盗窃、诈骗、有意损坏财物、寻衅滋事等九类案件”。 南昌市各试点刚开始按照 《意见》（征求意见稿） 规定的九类案件适用 “轻案快办”机制，但经过一段时间实践发现适用范围太小，仍有大量的轻微涉毒、 信用卡犯罪等刑事案件不能及时办理，难以实现“轻案快办”推行的初衷，经公、检、法协商，将适用范围扩充到十七类案件。 南昌市西湖区法院自2014 年3 月1 日至6 月30 日共适用 “轻案快办”机制审结案件79 件，占案件总数的28.2%，占可适用简易程序审理案件总数的45.4%， 案件类型集中为盗窃、故意伤害、危险驾驶、容留他人吸毒、信用卡诈骗、交通肇事、开设赌场等。 其中信用卡诈骗犯罪刑法规定适用五年以下有期徒刑， 但侦查人员对事实清楚，涉案犯罪嫌疑人主观恶意不强，可能判决三年以下有期徒刑的此类案件适用 “轻案快办”机制，取得良好的办案效果。

笔者认为，在我国刑法没有规定轻罪、重罪的概念和范畴的情况下，适用"轻案快办"机制的基本范围是" 依法可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件"，无须作案件类型的限定，可将一些特殊类型案件列入不适用"轻案快办"的情形；其中"依法可能判处三年以下有期徒刑" 是指此类案件刑法的法定适用最高刑，而不是犯罪嫌疑人的可能判决刑。 这样才能给司法人员提供一个统一且容易掌握的标准，防止司法的随意化。

在适用条件上，“轻案快办” 适用案件的条件和不适用情形首先应当与《刑事诉讼法》第208 条规定的简易程序适用条件一致，以实现侦查、批捕、起诉的“快”与最后的审判简易程序的并轨；其次，“轻案快办”并不等于“轻刑快办”，并不是所有“依法可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件” 都可以适用快速办理机制的。 在基本适用范围内和能适用简易程序的基础上，同时具备案情简单，罪名单一；事实清楚，责任认定明确；证据确实充分等条件，尤其是全案犯罪嫌疑人、被告人承认自己所犯罪行，对适用法律无异议是能够适用“轻案快办”机制的关键条件，否则难以实现侦查、起诉阶段的“快速”办理。

（三）“快”的程度

“轻案快办”机制的重点在一个“快”字，依法快速办理，提高司法效率，节约诉讼资源。 但对司法效率的追求是以依法为前提的， 一味求快而达不到办案需求，违背司法规律，忽视办案的合法性。 南昌市西湖区2014 年3 月“轻案快办” 试点工作开始时，“快速”的基本要求是案件从立案到审判必须在三十天内走完全部程序。 随后出台的南昌市《暂行规定》里要求实行“3+7+3+7+10”模式，即公安机关刑事拘留3 天，逮捕后侦查时间为7 天；检察机关逮捕审查时间为3 天，审查起诉时间为7 天；法院审判时间为10 天。 经过一个多月实践后，南昌市西湖区将“轻案快办”机制将办案时间期限延长至四十天，将逮捕后侦查时间延长至10 天， 审查起诉的时间延长到12天，法院审判时间延长至12 天，实行“3+10+3+12+12”的模式，但仍有部分案件无法在规定的四十天内快速审结， 问题主要集中在侦查阶段和社区矫正社会调查上。

对异地作案、跨地区作案的适用“轻案快办”的案件， 公安机关在侦查阶段对犯罪嫌疑人违法犯罪前科材料的搜集、异地调查取证和涉案财物的查处、技术鉴定和财物估价等工作是需要一定时间的。 如南昌市西湖区6 月份快速办理的轻微刑事案件中，18 名犯罪嫌疑人当中的9 名属于外地流窜作案的，对犯罪事实的侦破并没有花费公安机关太多时间，但调取身份和调查前科材料却需要很多时间。 由于警力限制和工作机制， 各项侦查工作不能同时进行或是需要其他单位的配合，影响快速办理。

按照南昌市《暂行规定》第16 条的规定“需要开展非监禁刑审前社会调查的， 司法行政机关应当在收到人民检察院通知之日起五天内将调查结果书面回复人民检察院”。 南昌市西湖区司法行政机关反映五天的审前社会调查时间太短， 很难完成必要的工作。 一是调查必须深入被告人的家庭，所在单位、学校、居委会，详细了解相关情况，形成调查与评估报告，工作量很大；二是在司法实践中，很多案件犯罪嫌疑人、被告人是异地的，司法行政机关工作人员要在五天内完成对路途遥远、 交通不便地区的犯罪嫌疑人、被告人审前社会调查是不现实的；通过发函的方式请求当地司法部门予以协助调查， 也存在调查函不能及时回复的现象。 审前调查作为执行社区矫正的一项前置程序， 直接影响到审判机关的判决或裁定结果， 对实现刑罚的功能具有极其重要的保障作用。 因此，并不能盲目地追求“快”而放松调查内容和质量的要求。

为了配合“轻案快办”机制，有的地方将审前社会调查工作提前至侦查阶段由公安机关委托司法行政机关进行，[8]笔者认为这种做法并不可取。 根据《社区矫正实施办法》 第4 条规定：“人民法院在作出管制、缓刑、假释、暂予监外执行的判决、裁定和决定前， 人民检察院在提出对被告人适用社区矫正的量刑建议前，公安机关、监狱对罪犯在决定暂予监外执行前，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估”。 可见公安机关成为社区矫正调查主体不是在审判前， 而是在审判后的刑罚执行过程中； 审前社会调查工作过早地由公安机关委托司法行政机关进行，即不符合法律规定，也可能会造成司法行政机关资源的浪费。

“两院一部”的《意见》（征求意见稿）中规定，公安机关侦查阶段用时控制在30 至40 天； 检察机关审查逮捕和审查起诉工作用时控制在25 天；法院审判阶段用时控制20 天，整个“轻案快办”流程最长控制在三个月之内。 限定一个合理的最长办案期限，侦查、起诉、审判各阶段建立合法又科学的机制，办案人员逐步形成“轻案快办”的理念，笔者认为这是才是理性的效率追求。

（四）启动、中止程序

目前按照各地的规定，“轻案快办”机制在侦查、起诉、审判阶段均可启动和中止。 南昌市《暂行规定》里在侦查、起诉、审判三个环节都规定了进入机制，一个案件即使在前一阶段因各种原因未能进入快速办理机制的，不影响后一阶段快速办理机制的适用；在办理过程中，公安机关、人民检察院、人民法院都有自行中止快速办理机制权， 只需在中止后告知前司法机关。 截止到七月份，南昌市西湖区共由公安机关启动“轻案快办”机制的案件36 起，审结30 起，中止6 起；由人民检察院和人民法院启动“轻案快办”机制的案件51 起，审结49 起，中止2 起。

各阶段启动和中止“轻案快办”机制的程序可简单，但一定要规范。 首先，要明确启动、中止的决定权限。 在公安机关，“轻案快办”程序的启动、中止是由办案民警、办案单位负责人还是法制部门决定？ 笔者认为， 鉴于公安机关有权办理轻微刑事案件的部门很多，“快办” 可以由各部门办案民警提出启动或中止的建议，由法制部门审批决定；其次，公、检、法各部门应建立“轻案快办”的“启动建议制度”。 对于在本部门未启动快速办理程序的案件， 若发现移送下一诉讼环节时已经符合“快办”条件，则书面建议下一诉讼流程的机关启动， 这样有利于各部门之间的衔接；第三，需进一步完善各阶段中止情形的规定。除了各阶段在适用过程中发现有不符合快速办理条件的，应当中止适用快速办理机制，转为普通案件办理一般情况外，引起中止“轻案快办”机制的还有一些特殊情形。 根据南昌市西湖区调研情况，常见的中止“轻案快办”的情形有以下几种：一是被告人委托辩护律师延长时间；二是犯罪嫌疑人经传唤不到案；三是案件退回补充侦查；四是当事人上诉。

（五）公安机关的困惑

由于《刑事诉讼法》规定的审判简易程序和2006年《最高人民检察院关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》下发后的多年实践，“轻案快办”机制在检法两院经过不断的调整和完善， 基本已形成刑事案件繁简分流、“轻案”专人专办的现状，在审查起诉、审判阶段的程序简化也有较为具体的规定， 对检法两院办案效率的提高也是得到肯定的。 但 “轻案快办”对公安机关却是个新生事物，在试点实践中暴露出要在较短时间确保轻微刑事案件依法、准确、高效办理的困难。

首先，刑事案件轻重繁简分流、轻微刑事案件专人专办的要求在公安机关不容易做到， 这是由公安机关的工作性质和组织形式决定的。 一般轻微刑事案件发生后，受害人或群众拨打110 报警，然后110指挥中心会指令案件管辖区的派出所或刑警中队受理； 或是受害人直接到案件发生地附近的派出所或刑警中队报案。 在公安机关，刑侦、经侦、治安、派出所、 交管等部门按职能都有对不同类型刑事案件的管辖权，刑警中队、派出所必须按规定将没有管辖权的案件移交给相关部门； 刑警中队和派出所的民警轮班，接报案民警并不一定是办案民警。 这些原因都导致刑事案件很难在短时间内统一的繁简分流；各刑警中队和派出所的警力有限，指定专人专办“轻案快办”的案件也难实现。

其次，“轻案快办” 在侦查阶段公安机关可以简化哪些程序、简化到何种程度，缺少具体的规定，大多数侦查员仍按照常规的办案程序在“快速”办理轻微刑事案件， 致使较大的工作量被压缩到较短的办案期限中。 在调研中，南昌市西湖区多个派出所民警认为“轻案快办”机制增加了他们工作量，以往两个民警平均一个月办一到两起刑事案件， 现在要办五到十起刑事案件。 公安机关当前“人少案多”的矛盾在轻微刑事案件快速办理的情况下更加突出， 基层公安民警工作强度较大，抵触情绪明显，不愿积极主动适用该机制。

目前，针对公安机关推行“轻案快办”机制的困难， 各级各部门也在寻求解决途径。 “两院一部”的《意见》（征求意见稿） 中就对公安机关的证据要求、异地查证和财物处置、 涉案财物估价等方面作了相应的规定，在不考虑其法律有效性的前提下，这些规定对公安机关简化办案程序、 加快办案速度会有一定帮助；有的“轻案快办”试点改革的公安机关尝试组建专业化的办案队集中办理轻微刑事案件， 实行批量受案、批量提审、批量送案的做法。 在法律制度上进行完善， 对公安机关内部组织体系和办案体制进行调整以实现公安机关“轻案快侦”，与检、法协调一致推进“轻案快办”机制改革。

[1] “在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策为构建和谐社会提供有力的司法保障” 最高人民检察院新闻发言人童建明答本报记者问[J].检察日报， 2007.

[2] 贝卡里亚.论犯罪与刑罚[M].黄风，译.北京：中国法制出版社，2005.

[3] 办案时间原则不上超过30 天，快侦快诉快审节约资源促和谐[J].江西新法制报，2014.

[4] 中国新闻网，http://www.chinanews.com.

[5] 陈在上.社区矫正：轻微刑事案件刑罚执行的方向性选择[J].北京人民警察学院学报，2012，（6）.

[6] 中国海口政府门户网站，http://www.haikou.gov.cn.

[7] 江西政法网，http://www.jxzfw.gov.cn.

[8] 海口市司法局落实轻微刑事案件快速办理机制和加强社区矫正工作的实施办法[EB/OL]. 中国海口政府门户网站，http://www.haikou.gov.cn.