卫星城理论的产生、演变及对我国新型城镇化的启示

国家行政学院经济学部 李万峰

城市的出现，是人类经济发展到一定阶段的产物，是人类走向成熟和文明的标志，也是人类群居生活的高级形式。在古代，城市是“城”与“市”的组合词。“城”主要是为了防卫，并且用城墙等围起来的地域，“市”则是指进行交易的场所，“日中为市”。现代城市是人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常作为一个地区的政治、经济、文化交流中心。城市在本质上是人类的交易中心和聚集中心。随着城市化水平的不断提高，大量人口和产业不断向城市聚集，城市的空间结构形态也发生了巨大变化，出现了多样化的城市空间形态，其中，卫星城就是城市空间形态的重要表现形式。

一、卫星城的产生

经典的城市发展理论认为，城市化过程是一个人口和产业等要素聚集和扩散的过程，但这个过程并不是一个均衡发展的过程。不同规模的城市对要素的吸引能力并不相同，形成了大中小城市并存的城市等级规模体系。在城市等级规模体系中，大城市一直是世界城市化战略的主题，也是城市发展规模等级体系演变的中心。1920～1990年间，全世界100万以上人口的城市，占城市总人口的比重由18.8%上升到40.6%。目前已形成了以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为中心的北美五大湖城市群、以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为中心的英国城市群、以巴黎为中心的欧洲西北部城市群、以上海为中心的中国长江三角洲城市群、以香港和广州为中心的中国珠江三角洲城市群。

从经济学的角度来看，大城市的经济发展史更长、经济结构更完善、市场发育更成熟、技术层次更高，因此具有强大的集聚效应、扩散效应和辐射效应，能够成为一个地区甚至一个国家的政治、经济和文化中心，成为经济发展和社会进步的主要支撑力量。

但大城市也存在缺陷和问题，特别是大城市中心城区规模过大之后，暴露出种种弊端，例如人口过度膨胀、环境超载、交通拥堵、基础设施不足、住房压力大、防灾避难能力脆弱、安全隐患潜伏、贫民窟等问题交织存在，影响了城市发展的质量和居民的幸福感。

城市的集中和分散是一个矛盾体。过度集中带来的一系列问题，需要用分散和疏解的机制加以协调。使那些联系成本高的商业、金融、信息和以柔性化生产体系为主的中小企业在城市内部集中，而联系成本较低的以大规模、标准化为特征的制式生产体系为主的大型工业企业向大城市周边那些交通便利、地租和劳动力更为廉价的区位集聚，人口也相应地发展转移，于是大城市的郊区化逐步开始了。发达国家大城市发展的实践表明，20世纪初开始的郊区化过程催生了卫星城，使卫星城逐渐成为构成大都市圈(带)体系的重要一环。

二、卫星城的基本概念

(一)卫星城的概念。

1.国外卫星城的研究。卫星城(Satellite Town)的思想最早是始于1898年英国著名城市学者和规划师E．霍华德(Ebenezer Howard)提出的花园城市理论。1915年美国学者G．泰勒(Graham Taylor)在《卫星城镇》一书中，第一次正式使用“卫星城”这一概念。他提出应在大城市郊区建立类似宇宙中卫星般的小城市，把工厂从大城市人口稠密地区迁到那里去，以解决大城市因人口过密而带来的弊病。1924年在阿姆斯特丹召开的国际会议，通过了关于建立卫星城市的倡议。1946年英国的《新城市法》，规定在中心城市周围建中小城镇。20世纪20年代恩温(Raymond Unwin)在制定伦敦地区的规划时认为，应在伦敦周围建立一系列的卫星城，并将伦敦过度密集的人口和就业岗位疏解到附近的卫星城中去。1964年，阿伯克龙比(Patrick Abercrombie)教授受英国政府委托，制订了大伦敦规划，规划在伦敦周围建设一系列卫星城，卫星城离市中心距离约40～50公里，每个卫星城规划人口6万～8万人。

2.国内卫星城的研究。20世纪50年代后期，我国学者开始对卫星城的理论进行研究。20世纪80年代前期和90年代初期的上海、北京在城市总体规划中明确地提出要重点建设一些卫星城镇。进入21世纪以来，黄文忠(2003)、李嘉岩(2003)、刘健(2004)等学者对卫星城的概念等问题进行了研究。黄文忠提出，“卫星城就是地处大都市周边、同大都市的中心城区有一定距离、具有一定数量人口规模、并且同大都市中心城区有着密切联系的新兴城镇”。刘健认为，“所谓卫星城是指在大城市外围建立起来的，既有就业岗位，又有较完善的住宅和公共设施的城镇，目的在于控制大城市，但在行政管理、经济、文化以及生活等方面，同它所依托的‘母城’有较密切的联系;在空间上，卫星城同样具有相对独立性，与‘母城’保持一定距离，且多有农田或绿带隔离，但两者之间有便捷的交通联系”。李嘉岩将卫星城定义为大城市体系中的一个层次，是依附于大城市、与大城市联系紧密、处在大城市周边而又与大城市相对独立的中小城市。

3.卫星城概念的新界定。我们认为:所谓卫星城，一般是指在大城市周边，距母城具有一定距离，承担一部分城市功能，同母城市具有一定联系又相对独立的新兴城镇。卫星城具有以下特点:(1)卫星城是大都市(母城)发展的产物，与“母城”之间存在天然的依存关系;(2)卫星城在布局上多位于大都市区的边缘地带，与中心城区具有一定距离，通过交通网络相连接;(3)卫星城规划的主要目标是分担“母城”的一部分功能，对人口、产业的扩散具有一定的吸引力;(4)卫星城同“母城”的关系是一个不断变化的过程，卫星城同“母城”关系的密切程度也在不断变化，独立发展、依附发展或融入母城是卫星城发展的三种主要结果。

(二)卫星城的演变轨迹。

从20世纪初英国创建卫星城以来，卫星城的性质和功能也在不断变化，从早期依附性的“卧城”逐渐向功能更为完善的“产城融合”的新城转变，其演变轨迹大致可以分为以下几个阶段:

1.单一人口疏解功能的“卧城”。卧城卫星城的初级形式，始建于第一次世界大战后法国巴黎和英国伦敦距城10～20公里的郊区，是根据当时兴起的卫星城理论，为分散大城市人口而建设的。卧城的特点是与母城间距离较近，一般为20～30公里左右，且位于通往母城的主要交通干线上，主要在大城市周围承担居住职能，也被形象地称为“卧城”，容纳的人口一般为2万～6万。1903年，英国在伦敦郊区建设了莱奇沃斯城(Letchworth)，后来又建起了威尔温田园城(Welwyn Garden City)。由于“卧城”规模小，职能有限，对母城依附性强，同时增加了与市中心间的交通压力，故难以真正起到分散与控制大城市人口规模的作用。

2.拥有部分产业支撑的半独立“辅城”。针对“卧城”的缺陷，芬兰建筑师埃列尔·沙里宁(Eliel Saarinen)于1917年提出建设半独立的“辅城”，解决一部分居民就业。与“卧城”相比，“辅城”建设了一定数量的工厂、企业和服务设施，吸纳了一部分居民就地工作，同时另一部分居民还可以进城上班。20世纪50年代由埃列尔·沙里宁在芬兰赫尔辛基市设计的威林比卫星城就是“辅城”的典型代表。

3.产城融合的独立“新城”。“辅城”解决了卫星城部分居民的生活和就业问题，但由于产业结构单一、规模偏小、就业吸纳能力不足，无法从根本上解决大城市过度膨胀带来的问题。第二次世界大战之后，出现了功能完整，独立性强，依靠自身的力量发展的第三代卫星城——“新城”。新城发展坚持“产城融合”的发展路径，将产业发展和城市功能的完善结合起来，不再过度依赖“母城”提供生活服务和解决就业问题，大大减少了“母城”与卫星城之间通勤压力，逐渐成长为城市经济增长新的中心或者副中心，为城市发展拓展了新的空间。“新城”人口规模大致在25万～40万之间。目前新城已经发展到第四代，除接受主城扩散的功能外，同时也具有自己的行政、经济、社会中心，功能呈现多样性和独立性特征，增强了城镇的吸引力。我国的香港地区，70年代以来有计划地发展了沙田、荃湾、屯门等9个具有相当规模的新市镇，至1996年已居住260万人，占全港地区人口的40%。

(三)卫星城市的特征。

1.卫星城是区域城镇体系的组成部分。城镇体系(Urban System)，也称为城市体系或城市系统，是指在一个相对完整的区域或国家以中心城市为核心，由一系列不同等级规模、不同职能分工、相互密切联系的城镇组成的系统。从类别上看，城镇体系主要有三类:一是以某一大城市或特大城市为核心，周围伴有若干不同等级的中小城市及卫星城镇的大城市地区。二是由若干规模相仿的大中城市及其周围的城镇所组成的多中心的城市集群。三是以各级行政中心为依托，大中小各类城镇相互联系所形成的城市体系。

2.卫星城需要良好的区位和环境条件。从城市的空间结构上看，卫星城(新城)与母城属于“中心—外围”结构，卫星城与母城之间要有一定的空间距离，而且距离适中，以防止城市连片发展。

3.卫星城与母城之间拥有便捷的交通网络。尽管现代卫星城的独立性越来越强，但同母城的血脉联系并没有隔断，便捷的交通联系是支撑卫星城和母城协同发展的关键环节。

4.具有一定的人口规模和聚集度。聚集和规模经济是城市经济的基本特点。一定程度的产业聚集和人口聚集是城市存在的基本前提。一方面，城市基础设施建设需要大批投入，人口达到一定规模才有规模效益。一般认为，城市的人口只有达到20万人以上，才能实现规模效益。

(四)卫星城的功能。

卫星城之所以成长与发展，主要是因为它具有和“母城”相关联的若干功能，能够完善“母城”的城市功能，优化城市空间结构，加强城乡联系与互动。

1.职能分担功能。卫星城的产生，主要是为了分担“母城”的部分城市功能，如居住功能、产业聚集等。

2.结构优化功能。人力成本、租金成本和管理成本等不断上升，一些需要占据较大空间的制造业无法承担日益上升的成本，难以有效控制环境污染对母城的影响，因此被迫逐渐向郊区的卫星城迁移，例如在伦敦，100人以上的工厂约有70%迁移到了卫星城。

3.城乡联系功能。卫星城的发展，有利于建立新的“磁力中心”，形成新的产业和人口聚集中心，有利于优化郊区和农村的产业结构，带动农民就业，实现收入增长，促进农村城镇化进程。

三、卫星城理论的渊源和演进

(一)田园理论:卫星城理论的思想渊源。

田园城市理论(Garden Cities)，也称为花园城市或田园都市，是埃比尼泽·霍华德提出的一种将人类社区包围于田地或花园的区域之中，平衡住宅、工业和农业区域的比例的一种城市规划理念。①李德华:《城市规划原理》，中国建筑工业出版社2010年版。

1898年，英国的埃比尼泽·霍华德在其著作《明天——通往真正改革的和平之路》一书中提出，工业化条件下存在着城市与适宜的居住条件之间的矛盾及大城市与自然隔离的矛盾，提出了一个兼有城市和乡村优点的理想城市模式，他称之为“田园城市(Garden City)”，把城市的高效率、高度活跃的城市生活和乡村环境清新、美丽如画的田园风光结合起来，摆脱当时城市发展的困境。

从广义上讲，霍华德的田园城市理论并不单纯是一种形式上的或是图面上的城市规划，实质上是一种对社会的改革，即对构成社会并对社会发展起着关键作用的城市风貌、城市有机体的总体规划。不仅包括了城市的总体布局与周围城市的关系，同时很大一部分是针对影响城市发展的各有机体方面的规划及安排。从而解决不断畸形发展的大城市带来的种种问题，阻止大城市无节制地发展。该理论具有极大的超前性，甚至超越了很多现代城市规划的思想，规划界将其称之为“现代城市规划的开端”，也被公认为是卫星城理论发展的前身，它的发展思路成为卫星城理论的精髓。

(二)有机疏散理论:卫星城理论的深化。

“有机疏散理论(Theory of Organic Decentralization)，是芬兰学者埃列尔·沙里宁(Eliel Saarinen)在20世纪初期针对大城市过分膨胀所带来的各种弊病，提出的城市规划中疏导大城市的理念，是城市分散发展理论的一种。

有机疏散论认为没有理由把重工业布置在城市中心，轻工业也应该疏散出去。当然，许多事业和城市行政管理部门必须设置在城市的中心位置。个人的日常生活应以步行为主，并应充分发挥现代交通手段的作用。日常活动尽可能集中在一定的范围内，使活动需要的交通量减到最低程度，并且不必都使用机械化交通工具。往返于偶然活动的场所，虽路程较长亦属无妨，因为在日常活动范围外绿地中设有通畅的交通干道，可以使用较高的车速迅速往返。②约翰·M·利维著，张景秋等译:《现代城市规划》，中国人民大学出版社2003年版。

“有机疏散”理论具有明显的个性特征。这一理论的研究目的与卫星城理论相似，都是为了解决大城市过分膨胀的弊病。该理论中提出的有机疏散，为卫星城发展中将人口、产业等从中心城转移、疏散到卫星城提供了理论基础。

(三)新城运动:卫星城理论的变革与实践。

19世纪初，伦敦是世界上最大的城市，已将近有100万人口。1854年，伦敦成立了改善工人住房委员会，1899年霍华德发起成立了花园城市联合会，并在伦敦郊区建设了两座新城——1902年的莱奇沃斯(Letchworth)和1919年的威尔温(Welwyn)。

1.新城运动的起源。新城运动(New Town Movement)的理论源于霍华德的花园城市，和卫星城一样也是为了解决大城市问题，发展中小城市。为了实现他的预想，1902年霍华德开始在离伦敦30英里的Letchworth建立它的第一座花园城市，1920年又在Welwyn开始建立第二座花园城市。

2.新城运动的过程。(1)成立城镇和国家规划部。1943年，一个为适应第二次世界大战后期形势而建立的新的城镇规划机构——城镇和国家规划部成立了，Lord Reith被任命为第一任部长。(2)确定新城建设优先发展的战略。政府对新城建设非常重视，除将新城建设确定为优先发展的战略项目以外，还在1946年通过了新城法案(New Towns Act)，这是新议会通过的最早的城市建设法规之一。

3.新城运动的评述。新城理论是针对卫星城发展成熟阶段提出的，新城作为第三代卫星城，在各个方面都比较独立，对中心城区的依赖性减小，自身的聚集能力增强。一般认为它的居住与就业岗位之间相互协调，具有与大城市相近似的文化福利设施配套，可以满足新城居民的就地工作和生活需要，从而形成一个职能健全的独立城市。

从第一代的“卧城”到第三代的卫星新城，卫星城的发展规模经历了由小到大、功能由单一到综合、结构由简单到复杂的变化，其目的也从最初的疏散人口演变为实现城市重新布局和优化产业结构，促进区域均衡发展。

(四)新都市主义:第四代卫星城理论。

“新都市主义(New Urbanism)”是一种新的城市建设的设计运动。1993年10月在美国弗吉尼亚州北部亚历山大市召开的第一届“新都市主义代表大会(the Congress for the New Urbanism，CNU)”标志着“新都市主义”思想的诞生。

新都市主义所倡导的区域新城镇建设理论极力主张限制城市边界，认为应该人为地限制大城市发展规模，建设紧凑型城市，但其手段就是在距城市中心区不远的外围地区建设功能更全的、居民更有归属感的、更有吸引力的、富有地方特色和文化气息的新兴小城镇来吸引中心区的过多人口，替代由于无序蔓延而缺乏凝聚力的郊区化模式。

四、卫星城是新型城镇化的战略选择

卫星城理论及其实践活动不仅有着重要的学术价值，而且对于我国未来新型城镇化的发展有着重要的现实意义。

(一)有利于化解“母城”的压力，促进大城市实现可持续的发展。

在推进我国大城市发展的进程中，我们要借鉴国际大都市发展的经验，在快速发展的大城市的周边地区，通过选择优势区位，规划、建设、发展和培育卫星城，这不仅可以有效地疏解“母城”的人口和产业，遏止目前大城市无奈的中心区摊大饼式的发展，使“母城”的“拥挤”程度得以改善，生态空间趋于有序化，而且卫星城镇的规划和建设也使得大城市的边缘地带空间结构和环境建设趋向有序化，使其由城市的“灰色”地带转变为经济欣欣向荣、环境天人相融的城市新兴地带，给大城市核心区可持续发展提供一个生态良好的屏障区域，保障中心城区的新鲜空气的补充与洁净水源的供给，使得中心城区和边缘地带实现交互辉映、共生共荣，最终保障大城市的扩张合理有序进行。

(二)能够完善大城市体系，促进城市群的健康发育。

在现阶段，大城市的规划、建设和发展，不仅仅只是中心市区，也应包括构建以大城市为核心的整个区域城市体系。而卫星城正是因大城市发展而产生的，并最终成为大城市体系中一个重要的环节，成为构建整个区域城市体系的纽带。因此，科学地规划和建设卫星城可以使区域大城市体系的整体性和有序性不断提高，结构趋于完整，功能进一步得到提高，从而建构人口、资源、资金、商品流动和技术、信息及产业扩散的完整而畅通的通道，强化区域城市群的合作与分工，提升城市群的活力，这是我国区域城市群健康有序发展的总趋势。

(三)有利于区域空间结构的整合和重组，促进区域经济合作新机理的形成。

大力推进现代卫星城市的规划和建设，可以对我国传统的经济空间结构与区域合作机制产生极大的冲击作用，从而在我国不改变现有行政体制的同时，催生和构建市场经济条件下新型经济空间结构和区域互惠互利与共生共荣的区域经济发展新机制，化解行政管理体制与区域经济发展体制的矛盾，使资源在更大范围内实现优化配置。

(四)有利于促进产业结构的优化与升级，极大地提升国家和区域的国际竞争力。

进一步强化我国大城市卫星城的规划与建设，一方面可以不断推进大城市核心区，即“母城”的可持续调适过程，加速制造业的外迁，为金融、信息、贸易等现代服务业发展拓展空间，使城市的综合功能得到相应的提升;另一方面，城市在国内外市场上所具有的自身创造财富和推动地区、国家或世界创造更多社会财富的能力也不断增强;城市的大制造业外迁于卫星城市，使相关的公司和单位聚集形成新的生产地域综合体(产业集群)，形成各类开发区或产业园区，同时园区先进齐备的基础设施和完善的制度建设，使卫星城镇成为我国制造业与世界制造业紧密联系和合作的窗口与门户，这种门户效应必将为带动传统制造业的结构优化和升级，以及为发展新兴制造业不断创造契机，从而大大地拓展了我国制造业发展的国际空问，提升了我国的国际竞争力。

(五)可以强化城乡联系，促进城乡一体化发展。

借鉴发达国家的经验，卫星城的规划和建设一方面可以分担“母城”过于饱和的集聚功能，比如将集中在大城市中心市区的一些政府机关的部分厅、局转移到卫星城市，形成另一个政治上的小中心;吸引一些重点大学的分校来卫星城办学，形成文化上的小中心;鼓励大工业企业，尤其是知名企业在卫星城建立新的生产基地和集聚成新的生产地域综合体或各类企业集群，形成经济上的小中心。这样最终会在大城市周边地带形成一个个井然有序的区域性小中心。另一方面进入卫星城镇较低的门槛、先进的基础设施和快速发展前景，以及优势区位带来的各种发展机遇，不仅可以分流或吸纳相当数量的农村剩余劳动力，形成销往城市的大宗农产品交易中心，而且也为农村居民提供了一个有利于他们自身发展的场所。这样，现代城市性的因子和传统农村性的因子通过城乡联系的通道在卫星城这个特有的承上启下场所发生碰撞、冲突、渗透和交融，冲破了城乡的对立和隔阂的束缚，强化了城乡的联系，使区域结构由二元结构逐渐演化为三元结构，最终实现城乡的和谐一体发展。

五、小结

城镇化的发展是一个历史的、动态的过程，是不能一蹴而就的，而就其发展过程中产生的问题也应该勇敢正视。建设小城镇，发展卫星城为“如何解决大城市病”的破题和我国新型城镇化发展提供了崭新视角和宝贵思路。以卫星城为纽带和桥梁，以大城市为龙头，以中小城市为依托，必将助力我国走上城乡统筹、产城互动、生态宜居、和谐发展的新型城镇化道路。

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