创新财政投资评审模式的思考与建议

吴海建

（东北财经大学，辽宁 大连 116025）

财政性资金投资评审是政府财政管理工作的重要组成部分。随着我国公共财政制度的优化改革，使得财政性资金投资评审的内容和范围发生了很大的变化，特别是在财税体制改革的大形势下，财政部门要深入思考如何积极创新思路、创新机制，主动适应形势、找准定位，促使财政性资金投资评审工作更充分、更有效地发挥应有的作用。

1 财政性资金投资评审的职能作用及其特点

财政性资金投资评审是各级财政部门运用工程造价管理理念与专业技术手段，对财政性资金投资建设项目的概算、预（结）算、决算进行政策性、技术性和经济性评估和审查，科学合理地核定工程造价和预算支出的管理行为。作为规范财政性资金投资方式及渠道、加强财政预算支出管理的重要手段，财政性资金投资评审一直在各级财政部门优化财政支出结构，细化财政支出预算，强化建设项目资金财务管理发挥着不可替代的重要职能。

财政投资评审概念的正式提出，是财政公共化改革一项重要的具体内容。即1994年随着国有商业银行改革导致市场化程度的加深，日益商业银行化的中国建设银行不能够继续代行财政投资评审职能，在这种背景下，财政部收回原来委托建设银行代行的投资评审财政职能，改革了财政投资评审制度（张馨，2006）。随着财政投资改革和管理体制的逐步深化，财政性资金投资在不同的经济体制下有着不同的内容和要求，投资评审工作的概念与外延也与时俱进地赋予了新的内涵。财政部2001年印发的《财政投资评审管理暂行规定》明确提出，财政投资评审是财政投资管理活动的一个重要环节，也是财政履行职能的重要内容。当前，财政性资金投资评审已经发展为由财政部门或其内部专设财政评审机构，依据国家有关的投资计划和财政预算，有关的财务、会计、财政投资评审、经济合同和工程建设的法律、法规以及规章制度等与工程项目相关的规定，从工程经济和财政管理的角度出发，对财政性资金投资建设项目全过程进行技术性审核与评价的财政监督管理活动（唐好军，2011）。

2 财政性资金投资评审工作的现状和存在问题

近年来，各级财政投资评审机构紧扣财政中心工作，积极服务财政改革和发展，主动加强与部门预算管理、国库集中支付、政府采购等机构的协调配合，较好地发挥了财政性资金投资评审职能作用，有效促进了财政资金的管理水平和使用效益的提高。评审工作呈现出业务领域不断拓展、评审职能不断延伸的良好局面。业务范围由过去单一的基本建设项目财政投资评审，扩展到专项经费评审、预算执行绩效评价、专项资金核查、招标标底评审及大型建设项目移民补偿等领域，还有部分地区开展了项目的全过程跟踪评审。项目类型也扩展到国土交通、生态环境保护、文化教育基础设施、地质勘探测绘、棚户区改造、节能减排等涉及民生和产业结构调整的重大项目。

全国各级财政部门投资评审工作的有效开展，对加强财政投资监督管理，保障公共财政的有效供给，提高财政投资效益，构筑公共财政框架等方面发挥了重要的作用。一是投资评审工作得到了各级政府的高度重视和支持；二是真正把投资评审作为预算编制的一个环节，预算执行的监管手段来设计工作程序，制定预算编审工作制度，实现了评审机构和业务处室在资金管理和项目管理上职能相互补充，相辅相成，财政管理职能和投资评审专业优势得到充分运用和发挥；三是充分利用了社会中介的专业技术资源，并在委托中介评审的工作机制上形成了财政性资金投资评审机构和中介机构相互监督、相互制约，工作成效非常明显；四是建立了财政性资金投资评审管理信息系统平台，实现了项目跟着程序流转，资料跟着流程运转，使项目评审更加公开、透明、规范、公允，评审工作的效率和质量显著提高。

虽然财政投资评审工作有了长足的发展，较大的发挥了财政管理职能作用，但真正建立财政监督管理规范、有序的财政性资金投资评审机制还存在着许多深层次的矛盾和问题。

2.1 财政性资金投资评审与项目支出预算管理结合力度不够

部分省市虽然出台文件，明确项目支出预算实行“先评审后编制”的管理制度，指定财政部门所属的投资评审机构是负责本级项目支出预算评审的专门机构，严格规定其评审结论应做为项目预算安排的重要依据。但在编制部门项目支出预算过程中，财政投资评审机构没有真正介入，财政性资金投资评审以服务于预算编制和财政预算管理改革的主要职能未能真正体现。

2.2 财政投资评审工作过分注重事后审查

由于财政专项支出管理中缺乏专业技术手段，长期以来，财政投资的立项决策过程与预算编审过程是分离或相对分离的，项目单位在申报项目中高估、冒算现象比较普遍，造成财政资金低效运行，财政部门预算约束力较弱。

2.3 财政评审机构职能定位差异大

从目前全国范围看，大部分地区的财政性资金投资评审现有职能定位是不全面，不同程度存在投资评审职能严重缺失，弱化了财政性资金投资评审的组织管理，急需从制度层面加以理顺和规范。

随着公共财政体系建立，财税体制改革和发展对财政性资金投资评审的新需求，以及投资评审业务自身服务力、贡献力和影响力的加大，财政部原来提出的有关投资评审工作的概念或内涵界定逐步暴露出其很大的历史局限性（李和森，2009）。

当前，各级财政部门面临着财政收支矛盾突出问题，专项转移支付比重过大、资金使用效果不理想，预算编制不尽科学完整等等现象不同程度上存在，迫切需要进行财税体制改革，急需在划清政府和市场的边界、调整中央和地方的关系、强化预算和绩效管理、严格专项转移支付管理等方面做大量工作。笔者认为，要做好顶层设计，建立健全财政性资金投资评审的机制、流程，完善投资评审流程，将投资评审纳入预算管理环节，发挥财政性资金投资评审“节支增效”的工具作用，充分体现政策调控的方向性、结构性要求，遏制盲目扩张和重复建设，提高财政资金的使用效益。

3 如何建立财政性资金投资评审新模式的工作建议

如今，财政性资金投资评审作为实现财政管理职能的重要手段和技术支撑，是财政预算管理的一个重要环节，已成为共识。基于此，结合当前我国财税体制改革取向和公共财政预算管理重点，各级财政部门应突破思维定势，打破原有的制度框架约束，科学定位并强化财政评审管理职能，创新投资评审工作理念，构建逐步规范、科学、合理的财政评审机制。

3.1 新形势下财政性资金投资评审的职能和定位

鉴于财政性资金投资评审是一项经济性、技术性和专业性很强的工作，财政部门要科学界定财政性资金投资评审的内涵和性质，加快提升财政性资金投资评审在财政管理中的地位和作用，促进财政性资金投资评审可持续健康发展。这就要求投资评审工作必须紧跟财政改革步伐和财政中心工作，紧紧围绕部门预算改革、投融资体制改革，善于抓关键环节、抓主要矛盾，加快构建起与部门预算编审、建设项目政府采购、国库集中支付、固定资产移交和竣工财务决算审批、政府财政公共支出预算绩效考评相适应的财政性资金投资评审工作新机制，真正使财政性资金投资评审成为财政支出预算管理的必要环节，促进财政管理精细化、科学化水平的进一步提高。

3.2 构建科学规范的财政评审机制

为使财政评审职能充分发挥，各级财政部门要不断完善财政性资金投资评审规章制度体系建设，积极探索财政性资金投资评审工作机制，树立和坚持“不唯减、不唯增、只唯实”的科学评审观，推动财政性资金投资项目标准化体系与指标的建设，做好“评”、“审”兼顾，为财政各项改革和建立完善的公共财政框架服务。

（1）积极推进部门预算项目“先评审后编制”的评审机制。财政性资金投资评审作为财政预算管理的内在必要环节，是财政部门内部各预算管理业务处室的职能延伸和扩展，投资评审机构必须加强与业务处室的配合、协作，从技术和财经角度共同负责对项目立项、实施条件是否可行、预算支出是否科学合理，预算执行的绩效性等方面进行评审，确保财政投资决策的科学性和预算编制的准确性，减少建设项目盲目性，减少或杜绝财政性资金的损失和浪费，提高财政资金的使用效益。

（2）尽快建立财政投资建设项目支出预算评审工作机制。充分发挥财政性资金投资评审的管理职能，通过对投资建设项目的投资方向、投资原则和投资政策的财政评审，准确核定投资金额和预算额度，对于审定后预算额度，在没有不可抗力等极端因素的影响下，不予追加和调整，使《预算法》规定的财政部门参与项目安排的职能落到实处，增强财政部门在投资领域的发言权和决策权，切实扭转财政部门在资金安排上，仅能作为“出纳”的被动局面。

（3）建立政府采购项目投资评审机制。当前，“市场主体不规范，合同管理不规范”的现象不同程度存在，如果不进行财政性资金投资评审而任由项目单位履行招投标程序和合同签订，都可能给财政管理造成很大的被动，稍有不慎将会造成财政资金的极大浪费，甚至滋生腐败。建议按照《政府采购法》规定，通过建立项目政府采购投资评审机制，对纳入政府采购的建设项目，项目建设单位向财政部门报送项目支出预算，由财政部门进行投资评审后作为核定政府采购资金和招标的依据。

（4）为加强财政投资建设项目的资金管理，有效控制项目投资，财政部门加强对建设项目资金国库集中支付的投资评审是控制投资的一个重要手段。由于建设项目资金与其他财政资金相比，支付对象复杂而分散，技术型强，涉及总承包单位（分包单位）、各类材料设备供货商、设计、监理、论证咨询等等，为强化管理，迫切需要财政部门建立项目资金“先评审后拨款‘集中支付评审机制’”，即通过现场勘察项目，查看图纸、资料，对项目实施过程全程跟踪评审，及时对发现的问题，提出加强管理的意见和建议，确保国库每一笔资金的都能够按计划、按合同、按进度拨付，不发生问题。

3.3 积极探索财政评审、协审工作模式，逐步完善财政评审工作机制

财政评审工作量急剧增加，单纯的“孤军奋战”的评审模式已经无法很好完成项目评审工作。因此建立财政评审专家库、财政评审特聘机构入围以及多种评审模式，逐步建立集中评审、联合评审、标准评审以及方案评审等多种评审模式，提高评审效率，使评审结果更符合实际，而且更能满足支出预算的需要。一是加强财政评审专家库和特聘机构建设。专家库和特聘机构库采用面向社会的原则，凡符合规定条件的机构及人员，均可申请加入财政部门投资评审专家库，实行特聘机构及人员统一管理、统一考评。二是建立省市县三级评审机构联动机制。通过联动机制的创建能进一步促进市县做实、做细财政资金项目预算，根据财政评审项目性质、要求及综合考评情况，择优选用特聘机构及人员协助开展项目评审工作，确保财政资金的安全有效使用。

3.4 积极探索财政评审指标体系和信息化建设，逐步完善财政评审的法律支持机制。

财政性资金投资评审工作，涉及工程技术、造价评估、财务管理等领域，涉及的工程定额数据大、法规政策体系繁多，以及与之相关的招投标文件、签证标准、合同内容复杂，评审过程相对复杂和繁重，建议财政性资金投资评审信息化建设应紧密结合财政部门金财工程建设，研发评审管理软件的系统集成，实现评审经验共享、数据共用，建设统一共享的专家库平台，实现财政性资金投资评审业务的规范化和标准化。同时，建议有关方面，特别是财政部应当积极做好顶层设计，尽快制定、修订和完善与财政性资金投资评审相关的法律、法规和规章制度，使财政投资评审工作真正做到依法依规、规范权威，切实提高评审质量和效率。

［1］张馨.财政学［M］.北京：科学出版社，2006.

［2］卫晓国，王小阁.财政投资评审工作的强化措施研究［J］.现代商业，2011，27：145.

［3］唐好军.对财政投资评审工作的几点认识［J］.中国外资，2011，12：44.

［4］李和森.财政投资评审的重新定位［J］.山东社会科学，2009，4：63-68.

［5］胡建国，张鹏顺.加强财政投资评审机制创新的思考［J］.洛阳理工学院学报：社会科学版，2011，6：56-59.

［6］黄志刚.我国财政投资评审研究综述［J］.商场现代化，2009，34：14-15.