新《消防法》发展问题研究

姜 海

（吉林市公安消防支队船营大队，吉林 吉林 132000）

2008年10月底，十一届人大常委第五次会议对《消防法》再次予以修正。修订后的《消防法》自2009年5月开始在全国实施。比对修订后的《消防法》和1998年颁布的《消防法》，有诸多明显的改进，但是经过近几年工作中的检验、理论界的研究以及现实情况的发展，我们也可以发现新《消防法》仍然存在着很多不足，需要进一步完善和发展。

一、新《消防法》的进步

（一）“消防安全责任制”的确定

2008年完成修订的《消防法》对于消防安全责任予以明确性的、原则性的规定。在总则中明确规定消防工作最为基本的方针是：预防为主、防消结合，消防工作的执行要遵循政府统一领导，单位具体负责，组织严格监管，公民积极参与。［1］具体的消防安全工作要实行责任制，消防开展要做到网络化、社会化。消防安全关系到每个人的生命权和财产权，各级政府、部门、企事业单位以及每个人都应该是消防安全的主体，消防安全，是每个社会成员的责任。修订后的《消防法》不但对政府部门担负的消防责任予以强化，而且对单位担负消防安全这一主体性的角色进行了明确，并且突出了消防安全管理人这一新的责任管理制度。能否预防火灾，起决定作用的是单位，而不是政府，也不是公安消防部门。新法对于公民这一主体承担的消防安全责任也进行了明确的规定。每个公民都有义务做好周边的消防安全管理，对违法行为进行很好的监督，对违反消防安全的行为和事项予以检举。可以说消防安全需要多方主体的紧密配合，需要每个责任方各司其职，这样才能够更好地保证社会、集体和个人的相关权益，才能提升社会整体的消防水平和消防应急能力。任何一个方面出现问题，都会对整体产生影响，只有共同努力，才能更好地维护公共安全，促进社会和谐、稳定的发展。

（二）明确、细化并且增加具体的消防违法行为

比对新、旧《消防法》，一个明显的改进就是对于具体的消防违法行为予以了明确化，进行了细分，新增15种不同类型的违法行为，这15种行为主要包括：消防设计明确不合规后，仍继续施工；建筑设计不符合消防设计的具体标准；危险品的储存、生产和加工场所与居住区混同，没有保持应有的安全距离；非法携带易燃易爆危险品进入公共场所或者乘坐公共交通工具的情况；消防产品使用不合格；消防产品不具备有效的证明文件，等等。上述行为部分为工作机制变动后的新发状况，部分为伴随社会变革出现的新状况，也有一些是消防实践工作的总结。对于上述行为，新《消防法》予以对应的处罚性规定。分析旧《消防法》对于消防机构之监管职责的规定，可以发现其分布比较分散，不够明确，而且非常不完整。在新《消防法》中，不但监督检查被单独列为一章，而且对于政府部门、消防监管机构等责任方的具体监管职责进行了集中的规定。在行政处罚的具体类别上，新《消防法》还新增了吊销营业执照、责令停业等处罚方法，对于违法行为比较严重的，尤其是对于公共安全有较大危害性的，还新增了拘留的行政处罚规定。对于旧《消防法》设定的处罚前置条件——限期整改，新《消防法》则予以了取消，因为诸多消防实践活动一再证实限期整改中多次发生了重大火灾。除此之外，比对新、旧《消防法》，新《消防法》对于罚款的具体幅度也予以详细化和明确化。

（三）借助消防产品公告管理对中介承担的消防责任进行了明确化

消防管理的一个重点、一个关键点，也是一个难点，就是消防产品的管理，对于消防品，我国从出厂、产品认证以及后期的公告三个层面进行监管。消防产品事关安全，消防产品的质量影响其在安全事故中有效性的发挥，一旦消防产品出现问题，不仅对火灾起不到遏制作用，还会延误最佳的救援时间，使公民的生命和财产遭受严重损失。对此，新《消防法》要求有关部门按各自职责加强对消防产品质量的检查，并要求消防产品必须符合相应标准，依法实行强制性认证的消防产品只有取得认证后才可生产、销售和使用。另外，旧《消防法》并没有规定消防中介在消防责任事故中应当承担的责任，但是在消防实践活动中，消防中介承担着消防产品的检测和监测工作，其结果对于消防工作的开展有很大影响，旧《消防法》在这一块留下了盲点和空白。因此，新《消防法》对于消防中介机构的从业资质、行业标准进行了明确的约束，并且规定消防中介应当对自身提供的服务负责，如果出具虚假文件的，应承担相应责任。［2］

（四）农村消防需要得到强化，派出所应该参与消防管理

新《消防法》将旧《消防法》中明确提出的“城市规划”修订为“城乡规划”，在这里，只有一字之差，却突出了消防工作对于农村的重视。分析我国历年的火灾事故，60%以上发生在农村，可以说农村消防是工作的重点，是调整的方向。为此，新《消防法》对农村的消防管理做出了专门规定。按照新《消防法》，农收季节这一火灾的多发时段，各地政府机关应该加强消防宣传，制定预防措施，密集消防检查。村委会作为政府管理的基层组织，应当担负更多的责任，对消防安全予以很好的防治，做好消防预防，加强消防检查，建立消防志愿队，做好群众消防自救。公安消防机关在我国最低的层级设置是在县级行政单位以上，其下属的派出所则覆盖了偏远的农村和山区，考虑这一实际状况，新《消防法》对于派出所承担的消防职责予以强化和明确。按照新《消防法》，派出所负责日常的监督、检查、宣传、教育等。

（五）对单位的消防责任予以强化

对于单位来讲，其负责人也就是消防安全责任人。开展消防管理，重点是建立健全管理制度，在制度的指引、控制下，开展消防安全管理。按照新《消防法》，消防隐患没有得到彻底消除以前，单位不能开业，如果是局部存在消防隐患，而且对于其他生产环节不会产生影响，危险部位就应该停产、停运。

此外，为明确单位的消防责任，提高单位消防管理的自觉性，新《消防法》对于单位的消防管理也予以了细节性的加强，比如增加消防应急预案管理制度，对消防设施定期进行检测、检查，保证消防设施的有效性和完整性；做好记录存档，每年至少开展一次；单位还要做好消防演练。对于重点需要开展消防管理的单位，则应该明确专门的管理人，针对消防安全问题，做好管理，并且对职工做好岗前的消防培训。

（六）引入公众责任险，解决火灾赔偿这一长期困扰消防安全的难题

诸多消防安全事故的教训告诉我们消防火灾管理需要做好事故后的赔偿工作，如果赔偿不到位，有可能造成社会的不稳定，在这样的背景下，对于火灾公众险这一险种的社会呼声越来越高。虽然《消防法》在修订的过程中有人曾经提出这个问题，但是当时的立法机关考虑，火灾公众险在实质上应该是一种商业性的保险，对此，国家应该加强引导，予以鼓励，但是不适合强制投保。因此，新《消防法》对其的具体规定是：国家鼓励企业、事业单位和有关组织投保火灾公众责任险，国家也鼓励保险公司创设新的险种解决火灾赔偿的难题。对于发展火灾公众责任险为强制险种，这需要进一步研讨。

二、新《消防法》存在的缺陷和不足

（一）消防领域缺乏技术创新，消防公益活动操作性不强

按照新《消防法》，国家对消防科研活动、消防技术创新坚决支持和明确鼓励，国家推广使用先进的科学技术装备，国家也鼓励社会组织开展消防公益活动，但是对于具体的鼓励路径、支持措施、运作方法等，则没有明确的、细节性的规定，故而不具有很高的实际操作性。

（二）难以落实到位的火灾公众责任险

对于经营生产、运输以及销售易诱发火灾事故产品的企业单位，虽然国家鼓励其购买火灾公众责任险，但是因为并非强制性的险种，所以这一点几近空白，相关规定也等同于白纸。原因在于企业单位的所有人或者管理人不具备很高的火灾风险意识，没有自觉投保的习惯，而且将购买新的险种视作一种不必要的成本，在心底他们是抵触购买这一保险的，也就没有很高的购买动力和购买积极性。我国的保险公司在赔付的过程中，多出现推诿扯皮、不愿赔付等状况，这也使相关单位的负责人不愿意购买者这一险种。分析消防安全的实际情况，对于规模较大且火灾风险较高的单位，应该购买，故而建议国家强制该类企业单位购买该险种，做好对保险公司的监管和赔付敦促。

（三）派出所的地位没有得到明确

虽然新《消防法》对于派出所在消防监管中的具体责任和工作予以规定，但是对于派出所在消防管理中的行政处罚权、刑事司法权以及刑事调查权等，仍没有具体规定。公安派出所的消防职权仅包括两部分：一是对部分场所而不是辖区内所有场所的日常消防监督检查权；二是开展消防宣传教育的职权。第二项职权应该说不是“职权”，只能说是职责，缺少“权力”的概念。［3］

（四）消防备案抽查存在漏洞

备案抽查作为一种管理制度，有诸多漏洞和空子存在。首先是备不备案。和备案相比，很明显不备案对于企业更为有利，按照新《消防法》，如果不备案，只对单位处以5 000元以下的罚款；但是如果备案，而且经抽查发现不合格，那么就存在被停产的风险，还会被处以3万元到30万元的罚款。其次，不备案被查处的几率非常小。当前我国的消防警力有限，对于不备案的现象，被发现的几率是非常小的。再次，对不备案的行为没有完整的处罚设置。当前法律仅仅规定了罚款，没有要求一定要备案，如果仍旧不备案，那么依据“一事不再罚”这一最为基本的行政原则，公安消防则难以再进行处理。

三、新《消防法》未来的发展趋势

（一）及时修订并且完善《消防法》

在修订的过程中，要和具体的消防实践相结合，在认真调研的前提下，从全局的层面出发，修订相关条款，完善法律规定，提高《消防法》的预见性和可行性。

（二）构建和《消防法》相配套的细则

包括司法解释，降低司法模糊的空间，提高法律的可行性和操作度。对诸多条款，从源头、执行、权限、体系等诸多角度进行统一化的规划，保持法律之间的一致性和可行性，提高消防法的实践操作度。依据《消防法》，对于法律空白和法律漏洞进一步地完善，各地可以结合自己的具体情况，制定切合自身的行政规章、地方法规，进一步提升《消防法》的操作度和可行度。

总之，构建完善的《消防法》，是一个过程，这个过程非朝夕之功，不仅应该完善相关的监督管理，而且应该让消防本身成为社会进步和社会管理的一个最为基本的方面，提升全社会预防和管控火灾的能力，降低因为火灾事故给社会造成的损失和给人民造成的损害。

［1］邱斌.探析新《消防法》的进步与不足［J］.安徽电子信息技术职业学院学报，2012，（1）.

［2］王树炜.试析新《消防法》的实体变化与不足［J］.湖北警官学院学报，2012，（5）.

［3］张苏文.论《消防法》的不足与完善［J］.法制与社会，2013，（10）.