政府信息公开的法治困境与因应

杨 竹

（中共长春市委党校，吉林 长春 130012）

一、引言

信息时代，政府所掌握的海量信息进行有效、真实、及时的公开，已经成为社会大众的广泛利益诉求。在信息交流如此频繁的当下，政府信息的垄断与独占是不可想象的，亦是无法让社会成员接受的。经济的飞速发展催生社会大众民主与法治意识的不断孕育与提升，作为政府信息掌握主体的公权行使者也从原有单一的管理者向服务者不断转变，政府的职能发生了巨大的变化，民主的、法治的、服务的、开放的政府，必然要求“大众”的信息为社会大众所用，这是民主与法治的必然要求，也是政府职能转变的必然要求。

政府信息的公开在当下之中国，并非没有制度的保障，亦不缺乏实践的积累，然而应该客观地看到，政府信息公开的实践是存在诸多问题的，亦有诸多不尽如人意的地方。因此，在实践基础上，反思与审视政府信息公开的现状具有必要性，这也是制度发展与完善的一个路径。

二、政府信息公开的现状

在《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）实施以前，我们耳熟能详的的“阳光政府”、“政务公开”已经孕育着信息公开的法治基因。在国家制度建构缺失的大环境下，地方政府进行了诸多尝试，这为国家层面制度的建构提供了宝贵的经验。2008年《信息公开条例》实施，这是政府信息公开具有里程碑意义的规范建构，其重大意义不言而喻。但在规范的实施过程中，出现了这样那样的问题，包括政府信息公开范围的合理界定、不予公开理由的说明、申请人权利的救济等。概括地考察，政府信息公开的现实困境主要有如下几方面：

（一）制度层面：以《信息公开条例》为核心的规范存在诸多缺失

在实践基础上凝结了法治精髓的《信息公开条例》，形式上言简意赅，38条确实涵盖了政府信息公开法治的内核。但是将规范的规定与法治实践结合起来，对规范的展开过程却充满着困惑与不解。

1.政府信息公开的范围不清晰，主要概念界定模糊。对社会成员关注的信息的内涵界定，如何界定关涉社会大众利益信息的范围，在规范的制定中并没有给出明确的答案，这也必然造成实践中信息公开主体与信息公开申请人之间公开与不公开的矛盾有时是十分尖锐的。

2.信息公开主体不公开或拒绝公开的理由说明缺乏充分性与说服力。从制度层面来看，《信息公开条例》与《保密法》在什么是拒绝公开的信息以及可分割提供的信息界定上是并不一致的。一旦信息公开主体发现申请人所申请的信息关涉自身利益，公开该信息会对己造成不利时，就会以信息关涉国家秘密等理由拒绝公开该信息，这是当下政府信息公开不畅的一个主要表现。

3.政府信息公开造成申请人利益损害时，赔偿乃至责任追究制度不够完备。当信息公开主体不能及时、有效、真实地公开信息，并造成申请人实际利益损害时，如何保障申请人的权益，实现申请人权利的救济，从现有规范上确实难以找到制度的抓手。责任追究机制的缺失，必然造成信息公开主体在公开信息的主动性、真实性、及时性上难以保证，申请人与社会大众的知情权亦很难实现保障。

（二）操作层面：信息公开主体公开行为的规范性缺失

除了以上制度层面的缺失，在动态的政府信息公开运作过程中，亦存在诸多问题，使得政府信息公开的及时性、有效性、真实性受到实质损害。

1.信息公开的协调一致性缺失。这种协调一致性的缺失不仅表现在作为信息公开主体的公权力上下级体系内部，亦表现在不同政府信息公开主体横向的动态联系之中。实质内容共同的政府信息，有的公权主体公开，有的却不予公开；有的下级机关公开，有的则需要请示上级或者由上级政府机构来公开。这种上下级纵向以及不同信息公开主体横向公开信息的不协调，其结果必然是制度权威的丧失，社会大众知情权受损，社会大众对政府权威与公正性产生怀疑。

2.信息公开的灵活及时性缺失。信息公开主体应该及时公开相关政府信息，这里的及时前提是依规范主动公开，抑或依申请人申请公开，而问题的核心是如何来界定“及时”。与此同时，对于社会成员（公民、法人或其他组织）广泛关注的，与公权行使有关，关涉社会成员利益与福祉的政府信息，能否在没有制度允许的情况下本着对社会成员利益关爱的精神予以灵活的公开，尚缺乏有效的操作指引。这种局面一方面源自制度的缺失，另一方面源自政府信息公开主体的态度。在既没有制度保障又缺乏积极负责态度的情况下，政府信息公开的法治实践必将是令人失望的。

3.信息公开有形式主义的趋势。在政府信息公开的方式上，政府机关主要是采取网站、报纸、广播、电视等方式，随着信息与网络的发展，网络已经成为信息公开主体公开信息的主要方式。这种网络政府信息公开的方式在一些部门、一些地方出现了“形式化”趋势。一方面信息公开流于形式，另一方面对社会成员的广泛关注又不予回应或者是不认真及时回应，甚至出现了网站长时间不予更新的“僵尸网站”。及时公开的内容要么简单概括，要么语焉不详，要么错误百出。政府信息公开的形式主义趋势必将深深有损法治政府与服务型政府的建构。公权主体总是倾向于消极应对社会大众对政府信息公开的诉求，往往将重要的、关键的信息封闭起来，而将一些过时的、无关紧要的信息公布于众，这使得我国政府信息的公开在很多地方陷入了严重的形式主义之中。［1］

三、政府信息公开的困境动因阐析

政府信息公开从制度到运作存在诸多问题，其背后深层次的原因主要来自制度本身和信息公开主体本身两方面。

首先，政府信息公开制度建构的不完善是造成政府信息公开所遇诸多困境的深层制度原因。依法治国需要有科学、完备的制度依托，政府信息公开的实践亦是如此。虽然已经颁布实施了《信息公开条例》，但是《信息公开条例》本身以及其与《保密法》等相关规范间的协调尚待调试。政府信息公开的实践充分证明，对于法治的实践而言，制度与规范的抓手是必不可少的。

其次，政府的“私利观”作祟。政府作为公权行使的主体，较之于公权行使相对人，其在人力、物力、财力等诸多方面处于优势地位。政府掌握着大量的关涉社会成员福祉与利益的公共信息，这些信息不仅与社会大众利益息息相关，亦与公权行使的正当、有效关系密切。公权行使主体为了保持在行政相对人面前的强势地位，不由自主地有维持“信息不对称”的倾向，因为信息的不对称恰是其“权”与“威”的重要来源与保障。出于对自身利益维护的考虑，政府在信息公开上表现为很强的“被动性”与“惰性”。

再次，公权主体“官本位”权力观的影响。中国千百年来封建制度的余孽之一，便是公权主体根深蒂固的“官本位”权力观。对于公权力，公权主体有着与生俱来的优越感与垄断倾向。对于社会大众的参与、监督是排斥的。“一个民选政府如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么它只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者可能二者兼而有之。”［2］民主与法治的进步使公权行使过程的开放性与参与性成为必然趋势，社会成员民主和法治意识的觉醒使政府公开行政信息成为必然。公权行使主体根深蒂固的“官本位”权力观，使政府信息公开的过程并未完全沿着法治的预设路径前行，这是造成政府信息公开过程中出现不公开、拒绝公开、不真实公开等问题的深层观念原因。

四、政府信息公开的法治因应

从信息作为一种产权来看，现代行政公开制度实际上是对公共信息产权一种新的制度安排。建立现代行政公开制度，必然造成对官僚利益的剥夺，实质是对现有的公共信息产权结构的重新调整。［3］信息时代政府信息公开再一次昭示，在建构法治政府、法治中国的进程中，政府信息的规范、有效公开具有重大的现实与制度意义。通过对政府信息公开实践的观察，立足于政府信息公开的主体，从制度与实践两个角度，我们确实有诸多要完善的工作。

首先，进一步完善以《信息公开条例》为核心的政府信息公开的规范体系。这种国家层面的制度完善主要应立足于如下几个方面：其一，信息公开规范位阶的提升。《信息公开条例》仅仅是行政法规，当与《保密法》这样的法律规范发生冲突时，自然出于弱势地位。因此，信息公开规范位阶的提升，能够在制度层面保证政府信息公开规范的权威性。其二，进一步完善《信息公开条例》的个别概念、法律术语的界定。立法者在立法时总想穷尽包罗万象的法律关系，但客观世界是复杂的，当成文法一经颁布实施，从严格的法律学角度看，就已经落后于社会现实了。因此，对于法律规范出台后的完善是客观的选择，亦是必要的。我们可以在辅之实施细则的基础上，结合社会成员的广发关注，对《信息公开条例》的重点、核心概念进行解释，比如合理界定“社会大众广泛关注的信息”等。其三，要在制度层面完善知情权的救济方式与渠道。“无救济就无权利”，权利的救济方式对于权利的保障作用是不言而喻的。社会大众的知情权作为广义人权的当然内容，需要切实有效的制度机制予以保障。仅就《信息公开条例》而言，主要是行政复议与行政诉讼。充分发挥法院的司法审查功能，为行政公共信息公开的法治化提供强有力的司法保障。［4］从保护相对人合法权益的角度考量，作为司法程序的行政诉讼是从形式上最为权威、公正的保障知情权救济的方式。这也关涉《信息公开条例》与《行政诉讼法》的相互协调，因为在《信息公开条例》中，我们实难找到可以充分依据的规范抓手。正如法治实践充分证明的那样，权利的救济渠道一旦淤塞，规定再好的权利亦不过是“雾里看花”。

其次，要建立有效的责任追究制度。政府信息公开的责任追究，仅从《信息公开条例》来看是有所涵盖的，但语焉不详，我们在实践中也没有看到因为政府信息公开不力而受到相关责任追究的公务人员。这恐怕并不是政府信息公开做得完美，没有纰漏，而是从另外一个角度说明，政府信息公开的责任追击机制并未真正起到作用。这一方面受制于《信息公开条例》本身，另一方面亦受制于整体政府信息公开责任追究机制的单薄。当《信息公开条例》刚颁布实施时，曾有地方采取政府信息公开的考核一票否决制。在现有的制度与规范体系内，我们可以尝试将政府信息公开的责任追究与《公务员法》等规范结合起来，在党纪、政纪内建构政府信息公开责任追究的框架。当改革进入深水区，很多制度与机制的出现其实是“倒逼机制”，有严格的具有威慑力的责任追究机制在，倒逼信息公开主体规范公开信息亦不失为一个“没有办法的办法”。这也关涉公权主体观念的转变，从敬畏法律而不得不公开信息，向发自内心自觉公开信息转变。

再次，政府信息公开的方式应不断完善。政府以及部门的网站，纸质媒体，抑或新闻发言人制度，都应不断地完善。网站要及时更新，信息的发布专门化、专业化，对于社会大众的广泛关注，特别是网络舆情要做好积极、及时的回应。这不仅是保障知情权实现的需要，亦是遏制谣言、维护社会稳定、维护党与政府形象的需要。

五、结语

政府信息公开的规范与法治化是一个国家民主与法治发展的彰显，亦是保障人权的必然要求。对于政府信息公开实践困境的解困，不仅需要制度规范的完善、公权主体观念的转变，亦需社会大众的积极参与和监督。相信政府信息公开法治化进程的阔步前行，对于当下我们建构法治政府、法治中国都将大有裨益。

［1］万虹.我国政务信息公开的障碍分析及其路径选择［J］.湖北大学学报（哲学社会科学版），2006，（5）.

［2］徐大同.西方政治思想史［M］.天津：天津教育出版社，2000.

［3］石红心.治理、信息与行政公开［J］.中外法学，2003，（1）.

［4］章志远.行政公共信息公开的理论及其实践［J］.河南省政法管理干部学院学报，2005，（3）.