新河镇参与式预算的制度改进措施

王自亮 陈卫锋

1.探索制度再设计渠道，降低各主体参与成本。参与式预算的制度运作本身也需要成本，为了实现参与式预算的效用最大化，就应该在保证其效用的同时，逐步降低参与成本。成本控制的意识应该贯穿于以下四个方面:第一，通过制定更加科学和细致的民主恳谈会运作规则，减少因为时空变换而造成的参与程序、规则和效果的变化，从而降低制度转换成本;第二，通过日常的对政府财政活动的常规监督机制再设计，逐步解决人大财经小组、人大代表、社会公民因为信息不对称以及缺少监督制度化途径而造成的监督不力和监督成本过高问题;第三，通过专家库的建立和运行，向普通公众和人大代表普及财政预算、预算审核相关专业知识，减少因为自身素质不高而造成的参与高成本;第四，在信息化背景下积极探索公民电子化参政途径，发挥网络优势积极开展网上民主恳谈会议，减少因为地域限制而出现的公民参与高成本。

2.优化人大代表制度，提高代表参与质量。相对于民主恳谈会议，人民代表大会是更为“制度内”的参与式预算核心载体，其功能的有效发挥不仅依赖于其机构安排和职能设置，更依赖于人大代表制度的良性运转。首先，应该改革人大代表产生制度。宪法规定镇级人大代表由选民直接选举产生，而在实际操作过程中，人大代表往往由地方党委提名决定，这种局面急需改变:一是要以自由、民主、公开为原则，允许公民自主地竞选人大代表;二是要变革人大代表结构，减少党政领导以及商业精英对人大代表名额的垄断特性，平衡不同区域、职位、人群、性别的比例，使人大代表真正代表公共利益。其次，应该赋予人大代表相应职能。一是可以在镇级人大中设立参与式预算专门委员会，由人大代表组织负责日常工作，从而与人大财经小组形成协同作用;二是应该建立人大代表考核体系，取消不称职的人大代表的代表资格。

3.完善预算初审制度，推进预算项目库建设。预算初审制度是财政预算民主恳谈和人大预算初审制度安排的统称。“参与式预算应当成为真正意义上的和有效的全体公民的参与过程，而不仅仅是一个简单的咨询过程”，因此必须通过完善预算初审制度，逐步解决因为机制问题而造成的参与式预算效用不高问题。基于目前新河镇实际情况，可以从两个方面入手。第一，延长预算初审时间。给予公民代表和人大代表充分的协商时间，使得各方充分掌握财政预算的项目安排、资金部署信息，从而在最基础层面提升参与质量。第二，推进预算项目库建设。明细项目遴选标准，将有关于民生建设的项目进行优先性排序，确保纳入参与式预算进程的预算项目的数量和质量。

4.修订《预算法》，提升政府财政管理水平。法律制度的更新是行政管理制度更新的根本性保障，为了推进参与式预算制度的进一步改进，修订《预算法》应从两个方面出发。第一，进一步限制行政机构的自由裁量权。行政机构的活动虽然受到立法机构的制约，但是其仍应具有一定的自由裁量权以处理具体事务。但是如果这种自由裁量权无所限制，就容易使立法机关和公民个体对行政部门的监督流于形式，因此，应在《预算法》中确定行政机关在预算执行过程中的对项目及其资金的增减应具有的自由裁量权限度。第二，进一步细化政府预算的项目及其资金安排。这是基于民主恳谈以及人大会议的预算初审时各代表对政府预算进行协商的技术基础。

5.探索实现参与式预算与“PPP”公共产品供给模式的对接。“PPP”(Public-Private-Partnership)模式是指公共部门和私人部门之间多样化的制度安排，即传统上由政府提供的公共活动或服务，部分或全部地由私人来安排。公私伙伴关系泛指政府与私人部门之间的任何协议。参与式预算与“PPP”模式的成功对接可以实现较低的财政投入而获得较高的公共产品产出。二者的对接路径可以如下:在政府制定预算过程中，将公共产品项目信息公布，由社会企业根据自身的企业特征评估出项目所需成本并报送政府财务部门，在民主恳谈会议和人大会议召开之前，财政部门将政府财政预算报告以及公共产品项目招标信息报告一并提交讨论。这样的制度设计的特点:一是丰富了参与式预算的“参与”内涵，社会生产部门以“项目投标”形式加入到参与过程。二是将公共产品项目招标权从行政机构移交更为中立的立法机构，可以在制度上减少权力“寻租”情况的发生。