加强个人所得税调节的政策建议

曹桂全 任国强

1.转变税收政策。以强化个税再分配功能为目标，调整税收政策。现代国家财政具有资源配置、再分配和稳定宏观经济三项职能，但是我国政府再分配功能远没有资源配置、稳定宏观经济那样得到重视。个税作为一种税收工具，也往往执行促进经济发展的税收政策，而再分配功能没有很好地发挥。加强个税调节，必须在指导思想上转变税收政策，从以促进经济发展的吸引投资、引进人才为目标转移到以发挥再分配职能、加大收入调节为目标的方向上来。指导思想、政策方向是纲，没有指导思想、政策方向的转变，就很难有效实现加大个税分配调节的目标。

2.抓住重点，下定决心，推进税制改革。根据个税在新的社会经济形势下暴露出的突出问题为重点，推进税制改革。一是推进分类和综合相结合的税制模式，对工资薪金所得收入、财产性收入、劳务收入实行综合税制，加总课征，并实行按年申报纳税。二是改革免征额制度，改变当前按照平均家庭基本消费支出需要确定统一费用扣除标准的免征额模式，在确定每个居民的免征额标准的基础上，按照纳税人家庭实际人口确定免征额数量，公平税负。三是对养老收入(包括职工养老金和机关事业单位的离退休费)在提高免征额(或者设立一个老年人税收豁免额)以考虑老年人实际消费支出需要的条件下，按照综合税制的适用税率课征，扩大税基。应该强调的是，西方发达国家并不是对转移性收入一概免税的，免税收入的存在违背了他们信奉的黑格—西蒙斯标准，违背了公平税负的原则。

需要看到，税制改革涉及不同人群利益的大事，必然会受到一部分利益遭受损失人群的抵制，税制改革也会增加税务机关征管工作的复杂性。但是，社会经济发展总体需要的尤其是迫切需要的，就要积极改革，不合理的利益不消除，不合理的制度不消除，就无法推进改革。

3.引入EITC，创新税制制度。为克服通过提高免征额来减轻低收入者负担存在的问题，我们建议进行制度创新，引入EITC制度。劳动所得税收抵免制度(Earned Income Tax Credit;EITC)对失业人员、低保人员等低收入人员的劳动收入(工资性收入或者经营性收入)实行。比方假定抵免率为10%，那么劳动收入为10 000元，可以获得1000元的税收抵免。假定劳动收入依据税法应纳税额300元，那么这300元可以免税，并用掉1000元税收抵免中的300元，剩余的700元税收抵免，政府以收入转移的形式支付给该居民。这种制度的好处在于不仅降低低收入者税负，还能促进低收入者就业的激励。当劳动收入提高到15 000元时，税收抵免额就增加到1500元，假定个人所得税为450元，则不仅该税收被豁免，而且还可以得到1050元的政府救济。这样，EITC就兼具劳动激励、税收优惠、社会救济的多重功效。

4.加强征管，提高征收率。加强征管，重点是高收入人群、非工资薪金收入的征管，提高征收率。继续实行个人纳税申报制度，建立个人收入监控信息系统，对故意偷税、逃税违法行为予以严格法律制裁，建立良好的税收环境。

5.改革税收征管体制。强化再分配调节功能，就需要弱化个税在吸引投资、引进人才方面的作用，也就相应需要将个税征管权力集中在中央政府，由国税机关征收，以保证以实现再分配功能为目标的税收政策有效实施，保证加强征管措施的落实。从理论上说，具有收入分配调节功能的税种应当为中央税，由中央政府税务机关征收;从国外分税制的经验看，中央分享的税收基本也是中央税务机关征收的。当前，我国个税由地方税务机关征收应当看做是过渡性的，宜早作安排，尽快将征管权交由国税机关。

6.努力提高城乡居民收入。加强个人所得税调节是一个动态的过程，需要在经济发展、居民收入提高的过程中实现。转变税收政策、改革税制、加强征管能够在一定程度上提高税收累进性、净税率和增强再分配效应，但重点是优化个税调节的制度基础，而提高再分配效应还需要依靠提高居民收入。在转变税收政策、改革和创新税制、加强征管的基础上，随着经济增长和居民收入水平的提高，个人所得税必将成为占税收收入更高比重的主体税种，也将具有更强的再分配效应。