深化我国食品安全监管体制改革

国家行政学院经济学教研部 马小芳

一、我国食品安全监管体制改革历程及存在的问题

我国食品安全监管体制是适应人民群众日益增长的食品安全需要而建立和完善起来的。与国外发达国家相比，我国食品安全监管体制改革起步较晚，但成效显著。很多立法理念和标准已经与国际接轨，同时也充分考虑到了我国经济快速增长与食品生产水平较低这一基本矛盾。然而，我国食品安全监管现行体制与全面建成小康社会的总要求还有很大的差距，还存在许多问题，需要通过深化改革，全面提升食品安全监管水平。

(一)我国食品安全监管体制改革历程。

我国食品安全监管体制改革经过了卫生部统一监管体制，卫生部、农业部、质检总局、工商总局与食品药品监管局等行政部门分段监管体制，农业部和食品药品监管总局集中统一监管体制等三个发展阶段。

1.卫生部统一监管体制。1995年10月，八届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《食品卫生法》，确立由卫生部门统一对食品卫生进行监管的体制。依据这一体制，从事食品安全生产经营活动，应当向卫生行政部门申请办理食品卫生许可证，由卫生行政部门进行统一管理。卫生部门还负责食品卫生标准的制定和食品卫生事故的处理。在这一体制下，我国建成了覆盖全国的食品卫生监督网络，形成了一支20多万人的卫生监督执法队伍，对保障食品安全发挥了积极作用。然而，《食品卫生法》没有规范包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用，出现了法律监管盲区。卫生部统一监管体制无法涵盖食品从农田到餐桌的全过程，导致食品安全事故时有发生。

2.卫生部、农业部、质检总局、工商总局与食品药品监管局等行政部门分段监管体制。为了进一步加强食品安全工作，国务院于2004年7月颁布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，确定对食品安全实行分段监管的体制。即农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。这种分段监管的体制有利于各司其职，对改善食品安全状况发挥了积极作用。但是，这种体制在实践中也出现了一些问题，主要是:对食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息发布等不属于任何一个环节的事项，由哪个部门负责不够明确;食品安全监管部门之间缺乏协调;食品药品监督部门难以发挥综合协调职能等。上述问题客观上导致食品安全监管出现职能交叉、责任不清的状况。

2009年2月，十一届全国人大常委会第七次会议审议通过了《食品安全法》，维持分段监管的体制。针对前述食品安全监管体制中存在的问题，作出了如下调整:国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导;卫生部门与食品药品监管部门互换职能，食品药品监管部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，卫生部门负责对食品安全的综合协调和依法查处重大事故;对于前述不属于任何一个环节的事项，《食品安全法》也作出了规定，卫生部门负责食品安全风险监测和评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，以及组织重大食品安全事故的查处。

分段监管体制沿着食品产业供应链进行职能分工，每个环节都有相应的监管机构负责监管，每个监管部门在各自监管领域内都具有足够的专业能力和法律支持，从表面上看，职能分工是明确和有效的。但是，食品安全问题具有较强的连带效应，一个环节出现问题，其原因可能并不在于此环节，而在于其他环节。分段监管体制人为割裂了食品安全各环节之间的内在联系，因此，在涉及协同监管和落实监管责任方面存在着比较明显的制度缺陷。

3.农业部和食品药品监管总局集中统一监管体制。针对分段监管体制中存在的多头管理、分工交叉、职责不清等突出问题，中央决定组建统一的食品药品监管机构，将分散在各部门的食品药品监管职能和机构进行整合，实行集中统一监管。并由农业部门负责农产品质量安全监管，由卫生部门负责食品安全风险监测和评估、食品安全标准制定。新一届国务院成立后，立即启动食品药品监管机构改革和职能转变。2013年3月20日国务院第1次常务会议原则通过了食品药品监管总局的“三定”方案和《指导意见》。由此形成农业部和食品药品监管总局集中统一监管，以卫生和计划生育委员会为支撑，国家食品安全委员会综合协调的体制。

纵观我国食品安全监管体制改革的历程可以发现，改革的焦点主要集中于行政部门之间如何合理分配食品安全监管职责，改革的目标是形成集中统一的监管体制。但是，对于如何转变监管职能，如何创新监管方式，如何促进社会机构和公众参与等方面还缺乏顶层设计。尤其是，在战略层面如何整体优化设计我国食品安全监管体制，这方面的改革才刚刚起步。

(二)我国当前食品安全监管体制存在的问题。

我国当前农业部和食品药品监管总局集中统一监管体制，有利于理顺部门职责关系，强化和落实监管责任，实现全程无缝监管，形成整体合力，提高行政效能。但是，也存在着一些问题，主要是:

1.新组建的食品药品监管总局监管能力面临挑战。由分段监管向统一监管转变，必然会对统一监管部门的监管能力提出更高要求。如果监管人员、技术和设备保障不足，食品安全监管范围超出了监管部门的能力，就会导致“肥胖饥饿症”，无法满足食品安全监管的要求。新成立的食品药品监管总局面临着“整合”、“统一”、“加强”监管职能和机构的重任，如果不能实现监管力量和资源的有效配合，就会形成名义上加强、实际上削弱的局面。随着监管责任和压力的增加以及食品安全形势的变化，对食品监管方式也提出了新的要求，如果仍然沿袭传统的“人海战术”，成本代价会很大，而且效果不佳。所以，集中统一监管必须同时要求监管模式、监管手段和监管职能等方面作出相应调整。

2.新体制仍然存在农业部、质检总局等部门和食品药品监管总局分段监管特征。新体制在建立食品药品监管总局作为监管主体的同时，仍然保留农业部对农产品质量安全的监管责任。因此，在涉及食用农产品等领域的监管时，需要明确两者之间的监管边界，否则就会留下死角和盲区。由于食品安全涵盖从农田到餐桌的全过程，由农业部和食品药品监管总局分段监管，仍然可能会存在以往分段监管的弊端。另外，新体制还保留质检总局负责监管食品相关产品的生产加工，这种分段管理也有可能会造成新的监管重叠。

3.食品安全风险监测评估与标准制定工作由卫生和计划生育委员会负责，未达到应有的战略层级。新体制明确由卫生和计划生育委员会负责食品安全风险监测和评估、食品安全标准制定等工作，从而使得风险评估与标准制定职能与食品安全监管部门分开，实现了风险分析与风险管理的分离，避免了过去既是裁判员又是运动员的不合理局面。但由于风险评估与标准制定直接决定着我国食品安全监管的战略方向，需要以独立、客观和中立的原则进行，也需要风险分析部门与风险管理部门之间经常性的协调，因此需要提高风险和标准制定的战略层级，在更高层次开展风险评估和标准制定工作，以避免由于部际协调不畅和部门利益所导致的战略中断等问题。

4.食品安全委员会功能虚化，未能起到战略引领作用。我国《食品安全法》明确食品安全委员会履行食品安全监管工作协调和指导的责任。但是，在实践中，食品安全委员会功能虚化，未能有效发挥食品安全监管顶层设计的作用，而分段监管体制下的部门管理又只能各管一摊，这就在客观上造成了我国食品安全监管“头疼医头，脚疼医脚”，缺乏系统性的弊病。新体制虽然形成了食品药品监管总局为主体的集中统一监管体制，但是食品药品监管总局仍然无法替代食品安全委员会作用，未来需要发挥食品安全委员会的作用，明确其在食品安全监管中的战略引领职能。

5.国家层面食品安全控制的科学和技术体系有待完善。食品安全监管体制的有效运行需要有大量的科学证据作为支撑。我国目前的食品安全监管手段还比较落后，有的在还停留在凭经验判断的基础上，无法适应食品加工生产新技术的快速发展，急需加强国家层面食品安全控制的科学和技术体系保障，以应对新的病毒类型、新的化学物质等对于我国食品安全带来的风险。

二、国外发达国家食品安全监管体制的经验借鉴

(一)合作式监管:以美国为例。

美国是合作式监管的典型。美国政府对食品安全高度重视，由总统领导的食品安全委员会统一监管食品安全。美国的食品安全由6个国会直属部门中的12个下属机构和35个不同的法律规定共同监管，其中包括:健康和卫生部(DHHS)、农业部(USDA)、环境保护部(EPA)、财政部、海关和联邦贸易委员会(FTC)。健康和卫生部(DHHS)下属的食品和药品管理局(FDA)管理除肉、禽和加工蛋产品之外的所有食品以及动物药和饲料。

合作式监管的优势在于可以发挥各监管机构的专业能力，美国食品安全监管部门职能明确、监管环节相互衔接。在美国，一个部门只负责一个或几个产品的全部安全工作，并在总统食品安全管理委员会统一的指挥和协调下，实现对于食品安全工作的一体化管理。美国的这种一个部门就负责一个或几个产品的全部安全工作的特点，使从田野到餐桌无缝全程监管的责任主体得到明确，操作起来也更加容易和透明。从监管的环节看，美国的食品安全管理很注意强调从田野到餐桌整个过程的无缝隙有效控制监管，其环节包括了从生产收获，到加工、包装、运输和贮存，再到最后的销售等，监管内容包括了农药化肥、饲养饲料、包装材料、运输条件和食品标签等整个流程。通过这种全程监管，对可能给食品安全带来的潜在风险加以预先防范，不仅不会缺失重要环节，也在某种程度上为实现问题食品的追溯打下良好基础。弊端在于职能分散，难以形成监管合力。一是部门之间需要大量的协调。为此，美国出台了50个部际协议进行协调和沟通。二是部门常常陷入竞争格局之中。一方面争夺监管资源和管理权限;另一方面在发生食品安全问题时相互推诿扯皮。

尽管合作式监管中存在协调失灵，但这个系统依然是富有成效的，获得了公众的信赖。美国食品也堪称是世界上最安全的食品。其原因在于美国形成了一套比较完善的技术和制度体系。一是构建了完备的食品安全法律体系。美国食品安全法起始于1906年的《食品和药品法》和1907年的《肉类检验法》，至今共形成了30多部法律，涉及各类食品药品安全监管，明确了食品安全主体的法律责任，有助于形成良好的食品安全工作规范。二是形成了有效的食品安全风险分析框架。2001年，美国总统食品安全委员会提交了一份“食品安全战略计划”，要求美国农业部、健康和公众服务部、环境保护署等机构联合建立风险分析和评估机制，通过风险监测和评估提高食品安全预警能力，增强食品安全管理的针对性。三是建立了完善的食品安全可追溯制度。包括生产环节、包装加工环节及运输销售环节的追溯。通过建立追溯制度，将人为割裂的食品安全监管联系起来，提高了食品安全监管的有机衔接和协调。

对美国合作式监管的分析可以看出，尽管合作式监管存在协调成本高等问题，只要辅之于有效的技术和制度安排，就可取得比较好的监管效果。其中，法律制度为各类主体提供了形成规范;风险分析框架明确了食品安全监管的关键控制点，使得食品安全监管可以有的放矢;可追溯制度形成了完备的从农田到餐桌的信息链，为快速确定问题源，评估食品安全事故的影响范围奠定了基础。正是在上述技术和制度安排的支撑基础上，才形成了美国富有成效的食品安全监管体制。

(二)一体化监管:以英国和丹麦为例。

与美国的合作式监管不同，欧盟国家大多采取单一部门的一体化监管体制。例如，英国在2000年成立食品标准署，该部门是不隶属于任何内阁部门的非内阁部委，是独立的食品监督机构，负责食品安全总体事务和制定各种标准，代表英王履行职能，并透过卫生大臣向议会负责。丹麦于1996年将农业部和渔业部合并组成了农业部，并将卫生部的食品安全职能划入农业和渔业部，更名为食品、农业和渔业部，负责海洋或农田到餐桌全过程的食品安全监管。

一体化监管的优势在于可以提高食品安全监管的统一性和连续性，把更多的资源集中于食品安全风险规避和预警，避免对企业的重复检测，监管责任明确，运行效率更高。其弊端在于对监管机构的能力要求非常高。由于一体化监管下统一部门的监管范围比合作式监管下单一部门的范围要大得多，传统监管模式不能适应一体化监管的要求，因此一体化监管对食品安全风险管理的要求很高，它更多地采用预防原则，强调基于风险的食品安全战略管理，即在风险分析的基础上明确关键控制点，并将监管资源更多地转向关键监管领域，以优化监管资源，提高监管效率。

除对监管机构能力的要求之外，一体化监管还有赖于科学数据、实验、检验检测以及各类标准的支撑。在这方面，欧盟提供了大量的支持。2000年，欧盟发表了《食品安全白皮书》，提出了从农田到餐桌的监管理念，规定所有的法规和标准文本都经过欧盟理事会和欧洲议会的共同决策程序，欧盟食品和饲料法规所有条例直接适用，由此奠定了欧盟食品安全监管体系高度统一的基础。围绕这一框架，建立了四个机制:一是成立欧洲食品安全总局(EFSA)，作为独立食品和饲料安全风险评估和风险沟通机构;二是建立食品和饲料快速预警机制(RASFF)，以确定风险是否严重，产品是否需要召回等;三是建立欧盟实验室(EURLs)和国家实验室(NRLs)，为食品和饲料安全以及动物健康领域的安全控制提供技术支持;四是成立食品和兽医组织(FVC)，针对官方机构和人员进行审计，确保当地生产和进口产品符合欧盟质量安全及质量标准，符合动物健康和福利及植物健康方面的法律法规。通过上述机构的建立，为欧盟国家食品安全监管奠定了法律、技术、风险分析基础，同时通过审计和检查，确保各个国家食品安全符合食品安全标准。

通过上述分析可以看出，所谓一体化监管，并不是说监管机构要承担所有的监管职责，相反，监管机构要与风险评估、标准制定、检验检测、实验室以及审计和检查部门密切配合，才能达到预期效果。由于有相应机构的支持，所以在具体的监管实践中，一体化监管部门并不会将监管力量和资源分散使用，而是通过战略管理集中于关键控制领域，从而大大提高了监管效率。

从国外发达国家食品安全监管体制的比较中可以发现，合作式监管与一体化监管各有利弊，不能简单地认为监管机构越集中越好。事实上，美国的合作式监管和英国、丹麦的一体化监管都取得了很好的效果。启示在于，在深化我国食品安全监管体制改革的过程中，我们不能只将目光盯着机构的分拆与合并，更重要的是，要建立监管职能与支持和配套职能有机统一的食品安全战略框架，这方面的改革任重而道远。

三、我国食品安全监管体制改革的理想方案与改革路线图

我国食品安全监管体制改革的方向是明确的，即要建立集中统一的监管体制。国家食品药品监管总局的成立是我国食品安全监管工作中具有里程碑意义的大事，标志着我国已经具备了集中统一监管体制的基础。当前我国形成的以农业部和食品安全监管总局共同监管的监管体制既具有合作式监管的特点，也具有一体化监管的雏形。应该在吸收国外经验的基础上，基于我国国情和所处发展阶段的特点，提出食品安全监管体制改革的“中国道路”。

(一)我国食品安全监管体制改革的理想方案。

根据以上思路，结合我国政府机构特点以及当前我国食品安全监管架构现状，拟提出我国食品安全监管体制的理想方案如下:

1.夯实国家食品安全委员会职能。将国家食品安全委员会转变为国家食品安全战略决策机构，主要承担以下职能:一是承担国家食品安全风险监测和评估职能，建立涵盖植物、动物、饲料等各环节的风险分析体系，为提高食品安全监管针对性提供基础;二是承担国家食品安全标准和技术法律制定职能，针对食品安全风险，有针对性地制定和完善标准和法律体系，提高快速反应能力;三是承担食品安全国家实验室职能，针对食品安全工作的潜在的和新出现的病毒、病原体等开展国家层面的科研研究，提高食品安全预防能力;四是承担食品安全风险预警职能，根据食品安全风险评估结果，确定风险程度是否严重，采取相应的应对措施;五是承担对监管机构的检查和评估职能，确保食品安全生产和进口产品符合国家食品安全和质量标准，符合国家有关法律法规;六是食品安全风险交流职能，提高食品安全的公众参与，增强透明度，切实保护消费者利益。食品安全委员会应发挥“议会”职能，不宜作为一级行政机构，可以考虑采取理事会等方式，通过建立专业委员会来实施上述职能，以避免重设行政机构导致的职能重叠和僵化等问题。

2.合并农业部和食品药品监管总局关于食品安全监管的职能，提高监管机构能力和水平。将农业部和食品药品监管总局关于食品安全监管的职能合并，组建统一的食品安全监管机构，有利于形成从农田到餐桌的无缝隙监管体系，加强植物、动物、饲料等源头控制，更好地发挥食品安全监管职能层的作用，主要承担以下职能:一是承担食品安全监管的指挥控制职能，建立从农田到餐桌全过程无缝隙的信息化指挥平台，全面把握食品安全监管动态，适时加以调控和监督;二是承担食品安全重点布控和整治职能，针对可能存在的风险点，集中监管力量和资源进行重点预防和整治，提高监管的针对性和有效性;三是承担食品安全事故处理职能，通过食品安全追溯系统，明确问题来源，分析影响范围，将事故造成的影响控制在最小范围;四是承担食品安全检验检疫机构的资质认证职能，有效整合社会力量，建设区域性检验检疫机构;五是承担指导和监督业务层管理工作职能，强化食品安全执法队伍建设，规范行政执法行为，完善行政执法与刑事司法的衔接机制。

3.充实基层食品安全监管力量和资源。基层监管队伍是我国食品安全监管体制的基石，承担着食品安全检查、抽样、监测和分析等具体的职能，应在现有地方监管体系的基础上，进一步加以充实，使其切实发挥业务层食品安全把关者的作用，主要承担以下职能:一是根据食品安全标准和法律法规，对涉及食品安全生产单位进行全覆盖监管，针对重点风险领域提高抽检频率，将食品安全事故遏制在萌芽中;二是督促企业完善内部管理体系，强化第一责任人意识，让企业主动参与到食品安全监管工作中来;三是配合职能层开展重点食品安全风险整治;四是加强食品安全风险宣传，让消费者成为食品安全的最后把关人。

(二)我国食品安全监管体制改革的路线图。

我国食品安全监管体制改革不可能一蹴而就，必须稳扎稳打，一步一个脚印迈向理想方案。尤其是，理想方案涉及对当前机构的调整，更不可过于急躁。我国刚刚对食品安全监管体制进行了较大的改革，需要稳定队伍，打好基础，分步实施。根据当前我国食品安全监管机构情况和改革需要，建议分三步走:

1.近期到2015年:在不改变现有监管机构职能配置的情况下，着重加强监管机构能力建设，建立最严格的覆盖全过程的监管体系。由于我国新的食品安全监管体制刚刚形成，建议近期不进行大的机构调整，应着力建设食品安全可追溯系统，逐步形成最严格的覆盖全过程的监管体系。食品安全可追溯系统可以有效解决消费者投诉无门、企业责任难以落实、监管机构职责不清和职能交叉、既是裁判员又是运动员等问题，是落实十八届三中全会精神，深化我国食品安全监管体制改革、破解食品安全监管难题的最为有效和最为可行的途径。

目前，中国市场食品安全工作委员会(以下简称“食安工委”)已授权委托中食安食品科技服务有限公司(以下简称“中食安公司”)自主研发了一套世界领先的食品安全多维彩码追溯系统。该系统采用了目前国际上最先进的多维彩码技术，通过开放、透明的食品安全公共信息服务平台，形成一个全产业链食品安全管控的闭环，确保食品安全全过程有章可循。

食品安全多维彩码追溯系统的核心技术为多维彩码技术，该项技术的最大优势在于其非开源性、唯一性和不可复制性，彩色多维码的静态和动态数据的读取快速简单，远至50米也可读取，误码率几乎为零，防伪性能极高，加上其消码功能和多维彩码的唯一性，假冒伪劣商品几乎无处藏身。同时该系统还整合了全球领先的高光谱生化成像技术和食品检测系统解决方案，以控制食品原材料质量、全生产流程质量并及时发现和消除企业食品质量隐患。

从消费者角度:采用多维彩码技术后，消费者通过智能手机或其他先进的电子设备访问数据库内的特定信息，可实现信息透明化，能够立刻向消费者和成品供应商提示相关产品已经达到食品安全多维彩码追溯系统要求的食品追溯性和真实性，增强消费者对该产品安全性的信心。为消费者提供更为充分的知情权和投诉维权支持，消费者在购买产品之前，就能很容易的获得食品安全信息，这将会掀起一场消费革命。

从企业角度:该系统要求整个食品供应链各环节责任主体，从最初的食品生产商到最终的零售商输入批次信息。这些信息将被存入一个安全的计算机数据库，确保不会被未授权的第三方随意修改、删除或获取。这些信息将成为企业信用记录的重要来源。信用记录良好的企业将面临更多的市场机会，通过市场机制实现企业的优胜劣汰。这也将会形成市场倒逼机制，推动食品企业主动强化食品安全内控体系，加快实现企业转型升级，提高我国食品产业国际竞争力。

从政府角度:系统一旦进入全面测试和实施阶段，食品安全可追溯性将显著提高。通过识别假冒伪劣食品和食品供应链中的薄弱环节，可以为政府监管提供有效支持。该系统可接受来自消费者和其他来源的投诉，并就其有效性和严重性进行快速评估，锁定食品供应链中的问题，立即通知供应链的各个环节、消费者和政府有关部门，将食源性疾病暴发所带来的危害最小化。多维彩码系统能够明确告知食品从田间到餐桌的各个环节和关键节点是谁的责任并由哪个部门监管，形成推动食品安全监管者行政作为的倒逼机制，增强食品安全监管的透明度和公信力。

该系统在2013年10月29日于北京召开的“食品安全多维彩码追溯系统国际评估”会议上顺利通过了来自美国、日本、欧盟、澳大利亚和新西兰等国食品安全专家的评估和高度认可。与会专家全面审核了系统所要求的食品安全信息的可追溯性和完整性，最终达成了《食品安全多维彩码追溯系统有效性的支持决议》，标志着该系统已经完全取得成功，可以应用于国内食品安全追溯。

按计划，食品安全多维彩码追溯系统将于2014年第一季度投入试运营，首先用于进口灌装奶粉，然后扩展到奶制品和其他进口食品。中食安公司计划2016年前把国内所有食品的追溯信息上线，为国内食品安全提供重要的技术保障。未来食品安全多维彩码追溯系统还将作为一种全新的工具，协助中国口岸有关部门进行评估工作。电子数据库中的信息可用于判断食品产品是否可进入中国市场进行销售或进一步加工。

多维彩码技术的有效运行，有赖于国家持续稳定的政策支持和良好的部际协调沟通机制，同时还需要建立完善的标准制定、风险评估、检验检测等配套系统的支持。总体上来看，采用当前的多维彩码追溯系统是落实十八届三中全会“完善统一权威的食品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和食品标识制度，保障食品药品安全”的最为快捷、最为有效，最为经济的可行途径。

2.中期到2018年:推动农业部和食品安全监管总局关于食品安全监管职能的整合，组建成立完善的集中统一的食品安全监管机构。经过5年左右的时间，我国食品安全监管能力将会大幅提升，体现在:一是监管机构的监管技术不断完善，多维彩码可追溯系统建设初见成效，可以实现迅速定位、追踪和处置，监管效率大幅提高;二是风险监测评估、标准制定、法律体系建设等不断完善，对风险的控制能力不断增强;三是国家实验室筹建取得很大进展，我国食品安全的科学和数据基础更加扎实;四是基层监管队伍力量不断壮大，基本实现食品安全的全面覆盖。

在上述基础工作扎实推进和取得显著成效的基础上，可以着手开展进一步的机构整合工作，即将农业部和食品安全监管总局关于食品安全监管职能的整合，组建成立较为完善的集中统一的食品安全监管机构。新组建的机构将会进一步形成监管合力，推动形成更加有力、有效和有为的食品安全监管格局。

3.远期到2020年:按照前述方案建立与我国全面建成小康社会相适应的完善的食品安全监管体系。到2020年我国全面建成小康社会之时，形成前述由国家食品安全委员会、统一的食品安全监管部门、食品安全基层管理队伍所组成的完善的食品安全监管体系。

四、推进改革实施的保障措施

我国食品安全监管体制改革顺利实施的前提是要全社会达成推进改革的共识，获得各方面的支持，同时也要有壮士断腕的勇气，破除阻碍改革的利益藩篱。这就需要政府、企业、消费者和社会力量齐心协力，迎难而上，推动我国食品安全监管改革走向深入。

1.监管机构:转变职能、提高效率、主动配合。我国当前形成的监管体制是改革的重要依靠力量，也是未来深化改革的对象。各部门要统一思想，提高认识，从我国食品安全的大局出发，增强责任意识，主动投身于改革的浪潮之中。卫生和计生委在开展食品安全按风险监测和评估、标准制订等工作中，要注重从战略层面入手，立足于我国食品安全监管的全局，增强风险分析和标准制订的科学性、全面性和针对性。农业部和食品药品监管总局要着力转变职能，优化监管手段，提高监管效率。在多维彩码追溯系统建设工作中，要主动与第三方负责机构进行协调，做好已有追溯系统与新的系统的衔接，避免重复建设和资源浪费。要善于整合与利用社会机构的力量，把应该由社会机构去做的事情转移出去，把政府应该管的事情切实管好。

2.企业:强化责任、市场引导、诚信守信。企业是我国食品安全的第一责任人，要强化企业食品安全责任制，让企业主动参与到食品安全监管中去，鼓励建立良好生产规范(GMP)、危险分析与关键控制点(HACCP)等制度，通过企业控制系统，提高企业供应链各环节的安全。要注重通过市场倒逼机制推动企业主动提高食品安全质量，通过采用多维彩码追溯系统，企业食品安全信息将会更加透明，这在一定程度上会增加企业的成本，但是，追溯系统的采用也是企业食品安全信用的背书，在消费者“用脚投票”机制下，将会吸引更多企业采用追溯系统。要扩大系统建设的示范效应，大力推广应用新的系统。要在全社会上营造诚实守信的良好社会风气，使得食品安全不良行为在市场中失去立足之地。

3.消费者:广泛关注、勇于监督、积极参与。要加强食品安全工作的宣传和教育，充分利用新媒体等手段进行风险交流，引导消费者正确看待当前食品安全存在的问题，不传谣、不信谣，让消费者成为食品安全的最后一道守卫者。要定期发布食品安全信息指南，加强食品安全培训，引导消费者正确消费。要利用多维彩码等技术增强产品的透明度，保障消费者的知情权。要畅通信息沟通渠道，广开门路，便利消费者进行监督、投诉和提出建议，要认真研究和及时反馈消费者诉求，使消费者成为我国食品安全最忠实的监督员。要鼓励消费者积极参与到食品安全标准、法律法规等制度、政策的制定工作中来，形成人人关注食品安全的良好氛围。

4.社会机构:科学分析、独立判断、透明运作。要充分发挥社会机构科学、中立、公允、透明的特点，引导社会力量参与食品安全监管，推动形成社会共治格局。要整合社会研究力量，为食品安全监管提供大数据和科学研究证据，为筹建国家实验室提供研究力量基础。要加强检验检测机构的建设，充分发挥现有检验检测力量和资源，同时着力提高检验检测技术研发能力，提高检验检测水平。要发挥社会机构独立、公允的特点，引导社会机构参与食品安全监管工作的评估和审计，以增强政府公信力。要引导社会力量投入到基层监管中来，形成全民监管的强大力量。要通过政府购买等方式为社会力量参与食品安全监管提供资源，提高社会机构整体能力。要提高社会机构运作的透明度，自觉接受社会监督，增强社会机构发展的可持续能力。