“十二五”中期我国区域协调发展的成效、问题与对策*

福建师范大学经济学院 陈伟雄

“十二五”中期我国区域协调发展的成效、问题与对策*

福建师范大学经济学院 陈伟雄

加快促进区域协调发展是实现科学发展、可持续发展的重要内容和基本要求。“十二五”规划实施以来，我国区域协调发展取得了明显成效，区域总体差距趋于缓和，基本公共服务均等化水平有所提高，区域发展新增长极涌现，城镇化步伐加快推进。但是当前我国城乡区域发展差距仍然较大，资源环境与经济发展的协调程度还不高，促进区域协调发展的体制机制尚不健全。为进一步促进区域协调发展，应继续深入实施区域发展总体战略，全面贯彻落实主体功能区战略，加大对落后地区和问题地区的扶持力度，统筹城乡区域协调发展，促进区域合作和优势互补，实现区域发展良性互动。

区域协调；发展成效；政策建议

长期以来，区域发展问题是国内外普遍关注的重大经济社会问题。统筹区域经济，促进区域协调发展，缩小区域间的发展差距，是我国经济社会发展的一条重要原则。“十二五”规划提出要“更加注重全面协调可持续发展”、“促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化”、“实施区域发展总体战略和主体功能区战略……逐步实现不同区域基本公共服务均等化”，这些政策举措充分体现了区域协调发展在国民经济社会发展中的重要战略地位。“十二五”规划实施以来，区域协调发展取得了显著成效，区域总体差异趋于缩小，城乡差距有所缓和，基本公共服务均等化水平进一步提升，区域发展新增长极不断涌现，城镇化水平稳步提高，为加快转变经济发展方式、推动实现全面协调可持续发展奠定了良好的基础。

一、“十二五”中期我国区域协调发展的成效分析

(一)中西部地区继续保持较快增长速度，区域差距扩大的趋势有所缓和。

总体来看，“十二五”规划实施以来，中国区域经济继续呈现稳定增长的态势，中西部地区的发展速度领先于东部地区，区域间绝对差距仍然较大，但相对差距有所缩小。2010～2012年我国31省市区的人均GDP都有较大幅度的提升，人均GDP的绝对差距仍然较大，2012年人均GDP标准差为19 739.5，明显高于2010年的 17 144.4，东部、中部、西部和东北四大区域2012年的人均GDP标准差为12 491.9，也高于2010年 10 986.9 的水平。*数据来源：2011～2013年中国统计年鉴，经计算整理所得，下同。但从反映区域发展相对差异的变异系数来看，2010～2012年31省市区人均GDP的变异系数由0.514下降至0.455，东部、中部、西部和东北四大区域的变异系数由0.345下降至0.298，四大区域的人均GDP比差由2010年的2.06:1.08:1:1.53调整为2012年的1.84:1.03:1:1.47，说明区域间经济发展的相对差距区域缩小，区域发展的协调性进一步增强。进一步分析人均GDP增长率的变化，2010～2012年中西部地区的增长率普遍高于东部地区。2012年东部、中部、西部和东北地区的人均GDP增长率分别为5.40%、8.24%、9.89%和8.08%，中部、西部和东北地区增速分别比东部地区高出2.84个、4.49个和2.68个百分点。

(二)区域财政收支水平相对差距缩小，基本公共服务均等化程度有所提高。

“十二五”规划实施以来，中国各个地区的财政收入和财政支出继续稳步增长，人均地方财政收入和人均地方财政支出也有了较大幅度的提高。各省市区的人均地方财政收支的绝对差距仍然较大，但相对差距呈缩小趋势。2010～2012年，省域人均地方财政收入的变异系数由0.828下降至0.708，人均地方财政支出的变异系数先上升后下降，2012年为0.521；四大区域的人均地方财政收入的变异系数由0.422下降至0.351，人均地方财政支出的变异系数由0.180下降至0.162。此外，中部、西部和东北地区的人均地方财政收入和人均地方财政支出增长率都超过了东部地区。区域间人均财政收入和财政支出相对差距的缩小，为加快推进基本公共服务均等化提供了有力支撑。

以公共医疗卫生事业为例，2010年省域每千人口卫生技术人员的标准差为2.134，变异系数为0.440，2012年分别下降为1.119和0.221；2010年每千人口医疗卫生机构床位的标准差为1.167，变异系数为0.305，2012年分别下降为0.616和0.145。这在一定程度上说明了省域医疗卫生事业发展的绝对差距和相对差距都呈现出缩小的趋势。再以教育事业为例，2010年北京的人均教育经费支出最高为2695.9元，河南最低为811.6元，两者之间相比为3.32倍；2012年北京的人均教育经费支出仍然最高为3563.5元，河北最低为1159.2元，两者之间相比为3.07倍；省域人均教育经费支出的变异系数由2010年的0.355下降至2012年的0.340。尽管人均教育经费支出的绝对差距仍然很大，但差距扩大的趋势有所扭转，为进一步推进公共服务均等化奠定了基础。

(三)区域发展总体战略和主体功能区战略深入实施，区域发展新增长极不断涌现，区域发展新格局加快形成。

“十二五”规划实施以来，我国区域发展继续贯彻落实“区域协调发展总体战略和主体功能区战略”，构建起全国区域协调发展“总领加支撑”的基本框架。2011年，《海峡西岸经济区发展规划》、《成渝经济区区域规划》、《河北沿海地区发展规划》等区域性规划正式获得国务院批复，《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》正式出台，青海三江源国家生态保护综合试验区决定建立，覆盖东、中、西部的区域发展规划继续得到稳步推进和实施。2012年，西部大开发扎实推进，国务院正式批复同意《西部大开发“十二五”规划》，并且批复了云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡、天山北坡经济区、宁夏内陆开放型经济试验区、呼包银经济区规划等文件；东北地区等老工业基地振兴步伐加快，国务院出台了东北振兴“十二五”规划、东北地区面向东北亚区域开放规划纲要，批准设立中国图们江区域(珲春)国际合作示范区；促进中部地区崛起和支持东部地区率先发展也取得新进展，批复了中原经济区规划和丹江口库区及上游地区发展规划，批准设立黄河金三角承接产业转移示范区，出台了广州南沙新区发展规划，组织编制苏南现代化建设示范区、首都经济圈、浙江嘉善科学发展示范点等规划方案。*杨荫凯：《2012年我国区域发展十件大事综述》，载于《中国经贸导刊》2013年第4期。此外，为深入实施区域协调发展总体战略，政府加大了对集中连片特困地区、重点生态功能区和资源枯竭型城市(地区)三类问题地区的支持力度。在区域发展总体战略深入实施的同时，主体功能区战略扎实推进，一系列省级主体功能区规划陆续出台。2011年，《全国主体功能区规划》正式发布，明确将规划确定为是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，并将国土空间按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，这是对我国国土空间的“顶层设计”。2012年4月，黑龙江省政府印发了《黑龙江省主体功能区规划》，成为全国第一部正式发布的省级主体功能区规划。一年多来，已有北京、上海、广东、河北、甘肃、湖南、广西、天津、福建等20多个省市区的省级主体功能区规划陆续出台，主体功能区规划体系基本形成。

(四)城镇化战略加快推进，城乡一体化发展水平进一步提升。

“十二五”规划实施以来，我国城镇化战略深入实施，城镇化水平进一步提高，中央关于实施“新型城镇化”的战略意图更加清晰、战略重点更为明确。2011年我国城镇化率达到51.3%，城镇人口规模首次超过农村。党的十八大报告提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调。新型城镇化和区域协调发展是全面建成小康社会的关键，以新型城镇化引领区域协调发展是我国现代化进程的必由之路。*周毅、罗英：《以新型城镇化引领区域协调发展》，载于《光明日报》，2013年1月6日。2010～2012年，我国城镇化率由49.9%上升至52.6%，城乡居民家庭人均收入比差由3.228下降至3.103，城镇化水平显著提高，城乡居民收入差距趋于缩小。从各省市区的城镇化率及城乡居民家庭人均收入比差来看，2010～2012年各省市区的城镇化率都有一定程度的提高，且城镇化率的绝对差距和相对差距都呈缩小趋势，城镇化率的标准差由14.763下降至14.205，变异系数由0.290下降至0.266，说明城镇化发展水平更加趋于均衡；从城乡居民家庭人均收入比差来看，2010～2012年各省市区的这一指标均呈现下降的趋势，标准差由0.540下降至0.510，变异系数由0.179下降至0.177，在各省市区城乡收入差距缩小的同时，区域间的差距也趋于缩小。

二、“十二五”中期我国区域协调发展存在的主要问题

“十二五”中期我国区域协调发展虽然取得了积极成效，但还必须强调，当前区域发展仍存在诸多问题，加快促进区域协调发展依然任重道远。

(一)城乡区域发展差距仍然较大。

尽管中国区域差距扩大的趋势有所缓和，但城乡区域发展的差距仍然较大，尤其是西部省市区。虽然2012年中国各省市区的城乡居民家庭人均收入比差出现了下降，但城乡居民家庭人均收入比差仍然普遍高于2.5，特别是西部省市区这一比差都普遍高于3，城乡区域发展还存在着较大差距。2012年城乡居民家庭人均收入比差最大的省份为贵州，达到3.9345；其次为云南，比差为3.8908；甘肃、陕西、广西、青海、宁夏、西藏、重庆等西部省市区的城乡居民家庭人均收入比差均高于3。由于城乡区域发展的不平衡问题，农村基础设施建设还较为滞后，基本公共服务还比较薄弱，住房、教育、医疗卫生等民生问题与群众的要求还有较大差距，尤其是部分经济欠发达地区由于资金投入不足，缺乏吸引人才的政策和相关配套措施，导致教育、医疗等方面的基础设施和专门人才还比较匮乏，极大制约了落后地区人民生活水平的提高。

(二)资源环境与经济发展的协调性有待加强。

“十二五”规划实施以来，我国更加强调要加快转变经济发展方式，提出把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，统筹城乡发展，促进区域良性互动、协调发展。当前，我国区域经济发展与资源环境之间的矛盾虽然有所缓解，但区域经济发展的资源环境压力依然较大，部分地区仍然存在不惜牺牲环境代价去换得经济增长的做法，如片面追求GDP增长，在生态脆弱区进行过度开发，在能源资源短缺的地区发展高耗能产业，严重破坏了生态环境，增加了经济发展的成本。省域之间经济与资源环境的协调发展程度差异较大，2010～2012年31省市区的万元GDP综合能耗指标的变异系数由0.417扩大到0.463。此外，我国长期依靠投资驱动经济增长的模式也还未得到根本转变，尽管2010～2012年我国资本形成总额对GDP增长的贡献率由52.9%下降至47.1%，拉动经济增长由5.5个百分点下降至3.6个百分点，但国民经济增长仍然过分依赖投资，而大量的投资局限在外延式规模扩张上，在消耗大量能量的同时也对资源和环境造成了影响。

(三)促进区域协调发展的体制机制尚不健全。

当前，制约我国区域协调发展的根本问题还在于区域协调体制机制不健全。具体表现在：

第一，市场机制不健全。市场机制的作用在于使要素价格和要素收益均等化，我国的市场经济体制还不完善，市场化程度的区域差距较大：东部地区经过率先发展，市场主体发育较为完善，市场化程度较高，资源要素流动相对顺畅，具备较强的经济活力和创造力；中西部地区的市场化程度较低，市场主体发育不完善，资源配置和要素流动缺乏效率。资源价格偏低，资源税费制度未能充分补偿资源的代内、代际价值以及生态价值，既造成对资源的过度需求和浪费，又误导一些地区盲目发展高耗能、资源性产品。

第二，财税体制不完善。地方政府尤其是基层政府的财权与事权不够清晰，基层政府财力薄弱，造成欠发达地区政府难以提供基本的公共服务。对经济基础薄弱和生态环境脆弱的地区，专项转移支付名目繁多，但一般性转移支付规模偏小，不能满足和适应缩小基本公共服务差距的要求。2012年我国中央对地方发挥基本公共服务均等化功能的一般性转移支付为21 430亿元，占转移支付总额的53.3%，专项转移支付18 804亿元，占转移支付总额的46.7%。尽管一般性转移支付的比重超过专项转移支付的比重，但专项转移支付的比重仍然较高，基本公共服务财政保障力度仍需进一步加大。

第三，区域协调互动与合作机制尚不健全。区域管理体制不健全，区域协调发展政策缺乏全国性的区域协调机构，涉及区域协调发展的政策名目繁多，政出多门，政策效果不明显，机构职能交叉重叠，资金多头分散，缺乏统一协调的管理机制和稳定的资金渠道，难以形成协调发展的合力。实施区域管理和区域规划缺乏必要的法律保障，区域规划的内容在实际管理中无法落到实处。区域间的利益矛盾协调机制也还不健全，生态补偿机制还处在初步探索阶段，在补偿规划、补偿标准、受益对象、补偿管理及实施操作等方面还存在诸多难点。区域合作机制尚需进一步健全，当前的区域合作组织大多属于非制度化的、松散型的协调协商组织形式，缺乏规范化、制度化和必要的上级指导。

三、加快促进我国区域协调发展的政策建议

统筹区域协调发展是一个涉及经济、政治、社会、文化、生态等各方面的重大战略部署，是一项长远的、复杂的系统工程，在新时期，面对国内外新的发展形势和环境，为了进一步促进区域协调发展，必须充分发挥市场机制与政府调控的双重作用，处理好政府与市场之间的关系，既要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，又要充分运用政府的政策工具来进行宏观调控，建立健全促进区域协调发展的体制机制，强化制度保障，实现区域协调发展、共同发展、全面发展。

(一)继续深入实施区域发展总体战略。

继续坚持区域发展总体战略不动摇，深入实施西部大开发、中部地区崛起、东北老工业基地振兴和东部地区率先发展战略。加快落实西部大开发的特殊支持政策，出台实施促进中部崛起的政策文件，统筹协调老工业基地改造和资源枯竭型地区转型升级，积极促进东部地区加快转变发展方式，提升自主创新能力。加快建立健全市场机制，创造统一、公平、竞争、有序的开放市场环境。制定配套完善的政策促进区域协调发展，保持中西部地区和东北地区增长速度超过东部地区的良好势头，在追求经济增长的同时，更加强调在民生改善、社会和谐进步、生态文明建设等方面的全面提升，努力缩小区域发展的总体差距。

(二)全面贯彻落实主体功能区战略。

在全国主体功能区规划体系基本形成的基础上，全面贯彻落实全国及各省市区主体功能区战略，制定与主体功能区相适应的投资、产业、土地、农业、人口、环境等方面的配套政策，完善主体功能区政策体系。着力构建与按照主体功能区类型推进区域协调发展相适应的管理体制，加强对全国不同主体功能区区域协调发展的分类指导。根据《全国国土规划纲要(2011～2030年)》，优化国土空间开发格局，加快推进形成城市化、工业化和农业现代化同步发展的国土集聚、集中开发总体格局，实施差别化的国土空间开发利用和保护政策。切实按照陆海统筹的原则，妥善安排陆海资源开发、产业布局与环境保护，大力发展海洋经济，全面拓展国民经济发展空间。

(三)以实现基本公共服务均等化为目标，加大对落后地区和问题地区的扶持力度。

进一步加大对老少边穷地区的财政转移支付和政策扶持力度，重点提高欠发达地区义务教育和基本医疗卫生服务水平，建立有利于劳动力流动的人口管理和基本社会保障制度，对提供流动人口基本公共服务的流入地给予补偿，为各地区创造良好的投资环境和发展条件。大力促进教育公平，统筹城乡义务教育资源均衡配置，对中西部地区采取特殊的政策和财政支持，坚持教育资源向农村倾斜，推进义务教育均衡发展，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际之间的教育资源差距，推动中西部地区人才队伍建设。加大财政转移支付的监管力度，通过规定一般性转移支付的特定资金来源，提高一般性转移支付的比重，规范省以下一般性转移支付制度，鼓励地方政府将一般性财政转移支付主要用于改善民生。以推进基本公共服务均等化为抓手，加快建设服务型政府，强化基本公共服务均等化理念，提升服务意识和水平。

(四)充分发挥区域比较优势，促进区域合作和优势互补，实现东中西良性互动。

加快建立健全区域合作与互动协调机制，包括区域合作互助机制、区域扶持机制、技术合作开发机制等，为充分利用各区域独特优势，同心协力共谋发展提供保障。东部沿海地区着力提高自主创新能力，实施创新驱动经济结构调整和产业转型发展战略，提升企业国际竞争力，加快实施“走出去”战略，以龙头企业为依托，进一步扩大对外直接投资规模，不断拓展对外投资领域，加大境外并购重组力度。同时，在东部地区生产成本不断提高的背景下，应加快开拓中西部市场，挖掘国内市场潜力，实现东部沿海地区的发展模式从出口导向型向国内、国际两个市场并重转变，以东带西，促进区域经济协调发展。中西部地区应加快培育优势特色产业，增强自我发展能力。加快发展特色农业，依托中西部地区特色农副产品资源，建成一批规模化、产业化、现代化示范基地，培育一批带动力强的农副产品深加工龙头企业。加快发展优势工业，强化中西部地区机械制造、钢铁、能源、石油加工等基础产业的升级改造，积极发展航天航空、装备制造、电子信息、国防科技、新能源等技术密集型产业，合理引导产业空间布局，促进形成若干特色优势产业集聚区。

(五)加快推进城镇化建设，统筹城乡区域协调发展。

加快推进新型城镇化建设，既是经济结构调整的战略重点，也是促进城乡区域统筹协调发展的重要手段，应该强调以新型城镇化引领区域均衡、持续发展。推进新型城镇化建设要坚持高起点规划，要按照区域环境承载力和绿色集约原则确定城镇化发展的蓝图，坚持走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展，城乡互促共进的城乡一体化道路。健全城乡发展一体化体制机制，统筹城乡基础设施建设、产业发展，加快推进新农村建设，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快建立健全户籍管理制度，分类引导人口城镇化，鼓励人口的跨地区合理流动，鼓励农村人口进入中小城市和小城镇定居，促进人才资源优化合理配置，推进城镇化的健康发展，加快实现城乡区域协调发展、统筹发展。

[1]范恒山、孙久文、陈宣庆：《中国区域协调发展研究》，商务印书馆2012年版。

[2]魏后凯、高春亮：《中国区域协调发展态势与政策调整思路》，载于《河南社会科学》2012年第1期。

[3]向延平：《区域协调发展的国际经验及启示》，载于《宏观经济管理》2013年第4期。

[4]杜鹰：《区域协调发展的基本思路与重点任务》，载于《求是》2012年第4期。

福建省社科规划项目(2014C028)；福建省教育厅项目(JBS14067)；福建师范大学青年成才基金项目(VH-054)。

F127

：A

：2095-3151(2014)58-0021-06