转型期我国慈善事业发展的困境及路径选择*

刘 杰 袁 泉

迄今为止，经济学、政治学、心理学以及社会学等主要的学科采用多种不同的理论方法解释慈善事业的兴起与发展，且形成了若干重要的研究脉络，大体可以概括为行为和结构两个方面。前者关注个人的慈善行为和慈善的组织运行；后者侧重于慈善的相关制度、法规以及慈善文化对于慈善事业的影响。从研究脉络上看，慈善行为角度的研究从早期经济学捐助效应的理论模型向社会关系模型开始转变，即认为情景对于慈善行为的发生有着重要的影响；结构角度的研究则由于更关注宏观的制度变量，往往蕴含着批判性的指向，即认为国家是制约当前慈善发展的主要因素。但总体来说，这些研究多是从其他研究领域和问题出发，“属于围观性质，缺乏对于研究对象内部实践的理解，隔靴搔痒，难以产生指导实践的力量；且理论资源处于舶来状态，没有很好地与本土政治经济环境匹配”①，因此尚未形成成熟的有针对性的研究范式。转型期我国慈善事业的发展面临诸多困境和难题，揭示和解释这种实践的困境和难题，有助于促进慈善事业的健康发展。

当前我国慈善事业的转型及契机

我国的慈善事业源远流长，互助互济、扶贫济困的传统观念与现代慈善理念不谋而合，干预荒政、行善布施等举措正是我国传统社会慈善实践的雏形。但在1949年新中国成立后，在全能主义国家的理念下，国家停办了一切慈善事业，将之纳入社会事业进行统一计划管理，源于个人之间善意的慈善“被扣上伪善的帽子”，慈善二字“甚至都被逐出了社会的口头和书面语言”，在长达几十年的时间里，慈善在中国“成了负面文化价值的代表”②。直至改革开放，“在解放生产力的同时解放了我国人——赋予每一个鲜活的个体生命以人格尊严和独立选择生活方式的平等权利，赋予人性以美好和自我完善的含义，这才导致了我国慈善事业的伟大复兴”③。这一复兴不仅表现在慈善组织数量的激增和规模的扩大，慈善话语、慈善文化以及慈善活动在经历了多年的销声匿迹后开始迅速重建，慈善事业在各个领域的影响力得以扩张，大量慈善资源汇聚形成，在灾害救助、贫困治理、医疗教育等方面发挥了重要作用。进入21世纪以来，我国慈善事业发展面临诸多契机，促进了我国慈善事业发展的转型。

一是政府层面对慈善事业从管控到强力推动的转变。2004年，党的十六届四中全会决议明确提出要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，这是政府第一次在政策文件中将慈善事业定位为“社会保障体系的重要组成部分”。2005年的政府工作报告首次出现了“支持慈善事业”的提法，“这是1949年新中国成立以来，政府工作报告第一次有了类似的提法”④。以此为契机，民政部先后出台了《我国慈善事业发展指导纲要(2006～2010)》和《我国慈善事业发展指导纲要(2011～2015)》，新纲要明确提出“加快发展慈善事业，对于新形势下调节利益分配、缓解社会矛盾、促进社会公平、增进社会和谐，对于提高公民社会责任意识、营造良好社会风气、促进社会主义精神文明建设、增强民族凝聚力，具有重要作用”。这是在国家层面对慈善事业功能的肯定，亦是国家对于慈善事业发展的重视。

二是慈善立法的逐步完善。针对慈善事业的立法始于2005年的《基金会管理条例》，条例中明确规定了非公募基金会登记注册的办法，为个人、民营企业自愿兴办基金会敞开了大门，促进了我国慈善事业的飞速发展。条例颁布后，一批注册资金在5000万元以上的非公募基金会，如南都公益基金会、友成企业家扶贫基金会等开始进入中国慈善事业，初步型塑了我国慈善事业的社会结构，我国的慈善事业开始走上回归民间之路。2007年，新的《企业所得税法》经全国人大通过并开始实行，明确规定“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除”。这一规定极大地提高了民营企业家参与慈善事业的热情和积极性，我国的民间慈善事业获得了快速发展的动力。2011年，为推动慈善事业的持续健康发展，经过多次研究论证的《慈善事业法(草案)》被纳入国家立法规划。这是慈善事业发展史上具有划时代意义的标志性成果，进一步推动了我国慈善事业的规范化、法制化发展。

三是慈善组织的兴起与慈善公共议题的增多。进入21世纪以来，我国的慈善组织数量持续增多。地方各级政府慈善会系统下的慈善组织已经超过2000家，由政府推动的慈善项目层见叠出。毋庸讳言，慈善事业的复兴是国家推动的结果，也是我国社会领域的重建与兴起的表现。一方面，民间慈善力量开始变得举足轻重，在社会公共领域扮演重要角色。2008年的汶川地震中，大量民间组织积极参与震后重建，彰显了我国民间慈善事业的力量，充分见证了我国慈善事业的民间化转型和壮大。同时，2008年抗震救灾最终演变成一种全民参与的、规模浩大的社会行动，形成全民慈善、全民公益的新时代，“开启了中国慈善史的新纪元”⑤。另一方面，与慈善有关的公共议题亦层出不穷。“青基会事件”、“壹基金事件”以及近年来引起轩然大波的“郭美美事件”等负面报道使得慈善作为公共议题不断进入大众视野，这一系列慈善事件也成为慈善事业转型的发酵剂。各类慈善事件的爆发不仅表征了既有慈善事业运行的种种弊端，也反映了转型期国家与社会之间的矛盾。

转型期我国慈善事业发展的困境分析

转型期的我国慈善事业较之传统而言，发生了显著变化。在观念形态上，我国传统意义上的慈善观认为慈善是一种同情与施舍，而转型期的慈善观则逐渐转变为慈善事业是一种社会必须提供的“公共产品”；在行动主体上，以基金会为典型代表的专业化慈善组织已逐渐替代传统意义上的单个个体或团体，成为转型期我国慈善事业发展的主要行动主体；在组织层面上，“公民”性质的志愿服务成为当前我国慈善事业发展的特色所在，逐渐取代传统意义上的乡村绅士和行会等，施受双方关系也由传统的人身依附转换为平等关系；在活动领域方面，当前我国的慈善事业逐步转向对教育、科研、环保、法律等公共生活的关注。⑥但总体而言，转型期我国的慈善事业发展依然面临着诸多困境，主要表现在以下几个方面：

首先，当前我国的慈善事业深度嵌入“权力—利益”结构。与西方非营利部门不同的是，我国的慈善事业在发展的过程中呈现明显的“行政化”色彩，政府在慈善事业的发展过程中扮演关键性角色，发挥主导性作用，大部分慈善组织或是由政府部门转换而来，或是由政府部门(主要是各级民政部门)直接创办。这些官办慈善组织的领导直接由政府任命，对应相关行政级别，享受相应待遇，在人事管理、资金筹集、组织运作等层面带有浓厚的“行政化”烙印⑦。近年来，随着我国慈善事业发展的转型，大量非公募基金会的建立促使我国慈善组织的结构由纯粹的官办性质转为官办、半官办和民办三类共存的局面，我国当代慈善的基本定位也由“政府主导下的社会保障体系的一种必要的补充”，演变成政府社会保障的“有机组成部分”或“重要组成部分”。⑧但是，当前我国慈善组织的公信力“更多来自于政府和领导者的公信力”，各种基金会或其他类型的慈善组织与政府有着千丝万缕的特殊关系，在组织机构设置、项目化运营等层面具有浓厚的行政化色彩，虽然这些慈善组织“去行政化”的努力也一直在进行，但效果并不理想。⑨同时，作为当前我国慈善事业的参与主体，企业慈善在我国慈善事业的发展过程中占据重要地位。我们不可否认宗教情结、道德因素及社会责任感对企业参与慈善活动的精神推力，但是“光靠纯公益利他性动机来解释企业慈善，显然不具有足够的说服力”，我们必须考虑企业参与慈善事业的利益诉求。有研究认为企业进行的“慈善捐赠”在满足公司利他主义冲动的同时也为其经济利益服务，包括降低赋税水平、提升社会形象以及增强内部凝聚。⑩笔者通过调研获知，除了公益利他性动机以外，企业参与慈善事业主要还有其他三个方面的动机：一是降低赋税水平，二是获取相当的政治资源和政治光环，如人大代表、政协委员等，三是与当地政府搞好关系，以期获得更多的政府项目。因此，从上述分析来看，我国当前的慈善事业受“权力—利益”结构的深度制约，这一困境在2011年得以全面发酵，“郭美美事件”、“中非希望工程事件”以及中华慈善总会的“发票门”等导致我国的慈善机构遭受严重的公信力危机。这些公信力危机有两个共同特点：一是受质疑机构均为政府背景很强的慈善组织，二是受质疑事件均有与商业合作的背景。

其次，当前我国慈善市场的同质性过高。在东西方历史上，慈善活动的内涵经历了一系列的演变，传统的救济贫病到现代的支持科学艺术都成为慈善支持的重要内容。转型期，我国慈善事业有了快速恢复和发展，尤其是2008年之后，更是出现了“井喷”式增长。然而，在慈善资源总量迅速增长的过程中，慈善事业在结构方面存在同质性过高的问题。一般认为，慈善组织既没有政府强大的社会管理和动员能力，也没有企业在经济方面的优势和财力，但由于其承载多元的社会发展理念，提供多样的社会服务，因而成为解决社会问题及提供公共服务不可缺少的一种形式。具体来说，这种同质性主要表现在慈善资源来源、慈善项目模式以及受助对象范围三个方面。“与西方国家以个人捐赠为主不同，我国的企业及其他组织的慈善捐赠占据社会捐赠总额的比例最大。”在这样的慈善资源背后，一方面是慈善活动的社会参与不足，另一方面，较为单一的慈善捐赠来源也会导致善款的使用方面表现出一定的同质性。如果我们用市场来做类比，则会发现在慈善领域，不同的捐赠主体会表现出不一样的捐赠偏好。而面对社会多元的慈善需求，慈善捐赠偏好的同质性过高则会造成慈善资源配置的效率低下，而且也容易忽视那些边缘及弱势群体的慈善需求。

对比中美两国基金会资金所投入领域的差异，就不难看出我国慈善发展的同质性。以2009年为例，当年美国基金会资金支出排名前五位的领域分别是：教育(23.3%)、健康(22.6%)、公共服务(13.1%)、公共事务和社会福利以及艺术和文化(10.5%)、环境和动物保护(7.1%)。而同年中国捐赠资源的主要流向分别是教育(41.07%)、救灾与重建(25.52%)、弱势群体(12.13%)、健康领域(9.18%)、环境(2.31%)。如果再考虑到当年是汶川灾后重建的第一年，国内慈善资金的流向就显得更为集中了。在2013年9月举办的第二届中国公益慈善项目交流展示会上，从对接成功项目分布的情况也不难看出这种同质性。在主办方所设立的12领域中，灾害救助占对接成功总额的55.62%、青少年教育占17.27%、社区发展占15.04%，而这三项合计就占到了项目总额的87.93%。当然，慈善资源的这种流向往往更多是社会实际需求的一种客观反映，然而如果我们从慈善资源使用效率的角度来考量，这种慈善发展的同质性就值得反思了。一方面，在一些公共服务领域慈善组织相对于政府并不具有优势，慈善资源的大量投入，反倒会造成一种“溢出效应”，对社会整体福祉的增加有限；另一方面，慈善发展过高的同质性，实际上抹杀了慈善组织以及慈善事业最富活力和生命力的特征。

第三，慈善供给与需求不匹配。将爱心与善款送达最需要的人手中，是慈善事业追求的一个重要目标。然而，在现代社会，慈善资源的配置往往难以达到这样的理想状态。由于深刻嵌入到“权力—利益”结构之中，目前中国慈善事业发展的不匹配就更为突出。一些领域和地区常常出现雪中送炭不足，而锦上添花有余的情形。究其原因，一方面在于慈善的捐赠主体以及相应的社会阶层缺少对于社会弱势群体真实需要的体察，另一方面，当慈善捐赠夹杂太多其他目的时，慈善资源的有效配置就难以成为捐赠者选择捐赠对象的首要目的。2013年9月在深圳召开的第二届中国公益慈善项目交流展示会在一定程度上反映了这种困境。慈展会的举办本意旨在解决信息不对称的问题，进而促成公益领域的项目对接。在这样的平台和机制下，我们更能发现目前这种供给与需求的不匹配。此次展会，主办方共审核通过1001个参展项目，需要资金30.48亿元。截止到展会闭幕，实际对接项目342个，占参展项目的比例为34.17%，对接成功的项目平均筹款在500万元左右。而未能对接项目为675个，平均需要募款200万元左右，总计13.4亿元。而据笔者的粗略统计，在全部参展项目中，有近800个项目需要募款在100万元以下，大约500个项目需款在20万元以下。不难看出，在资助的规模方面，整个慈展会还是倾向于资助大型项目。没有申请成功的项目“绝大多数是公益性民非和社团，达661个；地域分布最多的是西南地区，达238个；从服务领域来看，公益支持、青少年教育、老年残障类公益项目位列前三，分别是170个、185个、109个”。

笔者在参展走访过程中也确实了解到许多需款不多的项目并没有成功对接。然而，在笔者看来许多小的贴近基层的项目却更切合当地实际的慈善需求，也具有更高的善款使用效率。这些小的慈善公益项目，一年的经费往往仅需几十万元，但却能满足当地社区更为真实的需要。相反，如果慈善资源的投入与受助的真实需求不能很好匹配，这样的慈善活动不仅难以真正帮助到受助者，甚至还会对受助对象造成一定的伤害。以对留守儿童的帮助为例，在有着长期支教经验的长沙梦创公益文化发展中心看来，“现在社会各界对农村孩子，尤其是农村留守儿童给予了极大的关注和支持，但是大家在给予他们帮助的同时，并没有认真了解他们的感受和需要，都是按照自己的主观想象去做出行动。这期间很多做法不但没帮到他们，反而还对他们的成长造成严重的伤害。”

转型期我国慈善事业发展的路径选择

不可否认，在社会各界的努力下，近年来我国的慈善事业得以逐渐转型并获得长足发展，但在诸多弊端和困境的制约下，慈善事业的发展正处于瓶颈期。笔者认为，欲打破这一瓶颈推动我国慈善事业的繁荣发展，可从以下三个方面入手：

一是在重新定位的基础上优化慈善事业发展的引导和管理。深陷“权力—利益”结构是转型期我国慈善事业发展的最大障碍所在，在此背景下，当前我国慈善事业的发展处于依附性发展状态。慈善事业独立性的缺失导致慈善爱心成为权力和获取政治经济利益的工具。“郭美美事件”之所以引起了全民关注，并成为我国慈善事业转型的重要推力，其中一个重要原因就在于人们意识到权力和慈善不应该扯在一起，两者一旦紧密关联将不可避免产生腐败，导致慈善事业走向异化，严重制约或损害慈善的真义。改变这一困境的根本途径在于对慈善事业的重新定位。学术界关于如何定位我国的慈善组织展开了广泛的争辩，形成了诸多不同的看法，笔者赞同“民办官助”的定位思想。日本学者佐藤庆幸认为，“社会系统”由公的、私的、共的或志愿部门以及社区部门这四个次级系统间的相互关系所构成。从这一分类出发，慈善组织应归属于“共的或志愿部门”，也就是一般意义上的“第三部门”。笔者曾经撰文指出，中国社会一直处于以“公”(官府)为主、“共”(民间社团组织)为辅的社会形态，政府一直居于社会的主导地位，控制着绝对的资源和权力。在某种程度上，“共”一直被“公”操纵，“共的部门”要想在中国获得发展，必须为“公”服务，时刻为“公”表忠心。西方意义上的定位于“与国家对立，并部分独立于国家”的第三部门发展思路并不适合中国国情。因此，在当下情境下发展我国的慈善事业必须将这一意义上的第三部门定位进行“创造性转化”。所谓“创造性转化”，就是“要把一些中国文化传统中的符号与价值系统加以改造，使经过创造地转化的符号和价值系统，变成有利于变迁的种子，同时在变迁过程中，继续保持文化的认同”。“民办官助”的慈善组织定位正是在坚持慈善组织独立性原则的基础上融入了中国本土情境元素。“慈善是民间资源，本质上只能是民间行为，理应由民间自觉自愿地去做、去发展，而不宜由政府去运作与实施。……民办慈善发展的路径应当是民营化(非政府化)、法制化、系统化、专业化、普及化。政府要确立慈善与公益同步发展的战略目标，让社会发展的成果由全体公民共享。”

在对慈善事业重新定位的基础上，改变和优化对慈善事业的管理和引导成为必然，其中政府在慈善事业发展中的角色和功能便值得深入探讨。从现代慈善事业发展的要求来看，政府的角色应着重体现在“助”，弱化对慈善事业的“行政”职能，消除对慈善事业的指令性管理，将功能转化为政策推动、服务提供、信息汇总、平台搭建和社会联络等层面，对慈善机构的管理也应该侧重于引导、监督、审计和评估等几个方面。慈善组织也要采取积极举措在团队建设、善款筹措、资源开发、项目运作等层面积极克服当前对政府的依赖性，走出依附性发展状态。

二要在构建宽容慈善文化的基础上提升慈善事业的公信力。公信力是现代慈善事业存在与发展的基础，这种公信力体现着社会公众对捐赠人、基金会和受助组织的主观评价、心理反应和价值判断，是慈善事业公信力的直观体现。“郭美美事件”、“发票门事件”等的发生，表明当前我国慈善事业从捐赠人、基金会，再到受助人或受助组织在转型期都不同程度地存在问题。这也是当前我国慈善事业陷入困境的现实原因所在，而慈善机构在活动中公开与透明的严重不足则是造成公信力不足的根本原因所在。因此，如何提升慈善事业的公信力是我国慈善事业发展的关键所在，监督机制的完善，第三方评估机制的建立，慈善机构的行业自律等是学术界经常呼吁的举措，但笔者认为至为关键的则在于有效政策的制定和执行。在当前慈善事业公信力不足的情形下，我们与其消极地评论慈善，不如积极地推动慈善，公信力的恢复和建立不是一朝一夕的事情，需在具体的慈善实践中稳步推进。慈善文化在慈善事业发展过程中具有重要意义，但我们当前存在一种消极的慈善文化，对社会上出现的捐赠行为总是持苛刻的怀疑态度，对慈善事业中出现的问题无限度放大，缺乏对慈善事业的宽容和呵护。因此，我们有必要建立一种积极宽容的慈善文化，在慈善事业中的捐赠者与受助者以及社会大众等不同主体之间培育相互促进的良好关系，推动我国慈善事业的良性健康发展。

三要推动社区慈善，发展以需求为导向的贴近社会公众的慈善事业。概括而言，当前我国慈善事业存在同质性过高、脱离实际需求的原因在于现行慈善事业的运行模式存在缺陷。不管是何种类型的慈善机构，都没有与社会公众建立起有效的沟通渠道，慈善氛围不足，慈善活动宣传力度不够，慈善项目对救助对象的覆盖率欠缺，社会公众无法深刻感受慈善文化，缺乏对慈善活动的真实体验。因此，建构以需求为导向的贴近社会公众的社区慈善事业是解决我国慈善事业当前困境的重要途径。首先，社区慈善能实现需求与资源的有效对接。以社区为地域单位开展的慈善活动能详细了解社区居民的实际情况，充分掌握社区的急困民情，保证慈善救助对象信息的真实性，能及时发现社区居民突发性的救助需求，调动慈善资源进行有效、及时救助。更重要的是，贴近社会公众的社区慈善“容易克服机构性援助缺乏人情味和专业程式化所带来的概括式对待和例行性行为的负面效应，从而提供贴近人们生活的、更为人性化的关怀”。其次，社区慈善的发展能有效推动慈善事业的普及化。当前，我国社会公众对慈善事业的认识存在诸多误区，慈善意识有待加强，社区慈善事业的发展有利于建立社会公众参与慈善事业的活动平台，建立与社会公众之间的有效沟通和互动机制，推动慈善事业的普及化，实现“全民慈善”。当前，我国政府已意识到发展社区慈善的重要性，2006年4月国务院下发的《关于加强和改进社区服务工作的意见》明确指出要“大力发展社区慈善组织”，我们要借此东风，大力推进社区慈善事业，同时对发展社区慈善事业过程中存在的“行政化”和“形式化”倾向保持清晰的认识和足够的警惕。以此为契机，我国慈善事业的转型和发展将逐步走向健康、良性循环之路。[本文受到北京郑杭生社会发展基金会学子项目“国有企业权威模式变迁研究”(项目号：ZHFD09)、湖北省社会发展与社会政策研究中心资助]

①朱建刚：《中国公益研究十年：知识生产的停滞与转型》，载朱建刚主编《中国公益发展报告(2011)》，社会科学文献出版社2012年版，第241页。

②③⑤杨团：《导论：中国慈善事业的伟大复兴》，载杨团、葛道顺主编《中国慈善发展报告(2009)》，社会科学文献出版社2009年版，第1、1、6页。

④王振耀、童潇：《现代公益和现代慈善的兴起及培育》，《甘肃社会科学》2013年第1期。

⑥⑩吴书松、刘汶蓉、李骏：《企业参与慈善公益》，载卢汉龙主编《慈善:关爱与和谐》，上海社会科学出版社2004年版，第75、77～78页。

⑦贾西津：《民间组织与政府的关系》，载王名主编《中国民间组织30年——走向公民社会》，社会科学文献出版社2008年版，第217页。

⑧周秋光：《中国慈善发展的历史与现实》,《史学月刊》2013年第3期。