我国蔬菜流通体制变迁背景、内容及方向

农业部农村经济研究中心 翟雪玲

蔬菜是人们日常生活摄取多种营养物所必需的消费品。一般具有时令性强、鲜活易腐的特点，不便于长途运输，要顺利实现从田间到餐桌，必须有一个高效率的流通体系来联结生产环节与消费环节。改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济体制，政府不仅对粮食、棉花等关系国计民生的主要农产品实行严格的统购统销政策，对蔬菜等鲜活农产品也进行严格的计划管理。改革开放后30多年来，我国对蔬菜流通体制不断进行改革与完善，有力地促进了蔬菜生产与消费增长，蔬菜流通效率、流通质量明显提高。

从蔬菜流通体制的改革和发展看，主要经历了以下几个阶段:

一、自由购销时期(1949～1955年)

新中国成立初期，由于城市人口规模小，蔬菜需求水平较低，大中城市的蔬菜供应主要是农民在交易市场把菜卖给商贩，商贩再卖给消费者，也有一部分由农民自销。小城镇的蔬菜流通则主要依赖集贸市场交易来实现。随着城市人口的增加，蔬菜供不应求的矛盾日益突出起来。一些大城市开始由国营商业、供销合作社经营蔬菜，逐渐改变了当时蔬菜基本由私营商人经营的状况。到1953年，北京、天津、上海和沈阳等几个大中城市的国营商业、供销合作社的蔬菜经营量占市场供应量的比重情况分别为20%、27%、32.7%和53.9%。1953年以后，体制改革使得计划成分有所增加，国营与合作社形式的蔬菜经营单位越来越多，并且占据了一定的市场份额，但这一时期市场的流通主体仍然是菜农与个体商贩，蔬菜价格基本上由市场形成。

二、统购包销时期(1956～1977年)

1956年，大中城市对蔬菜采取了国营蔬菜公司统购包销的政策，取消生产者的自产自销，不许生产者和消费者直接成交，关闭了城乡农贸市场，成立了中国蔬菜公司。

蔬菜的统购包销对稳定大中城市郊区蔬菜生产、保证供给、稳定价格产生了明显作用，但同时也带来了统购太死、包销太多、经营环节增多等问题，尤其割断了菜农与市场的直接联系，使得有些生产者重量不重质，品种减少，质量下降，居民消费不能保障。这一阶段国家垄断了蔬菜价格，采取了国家定价的形式，导致购销价格倒挂，国家财政补贴不断加大。这种价格政策虽然对生产者和消费者有一定好处，但对国家十分不利，负担太重。

针对统购包销存在的诸多体制弊端，国家在1960年以后开始进行局部调整，允许菜农自行销售计划外蔬菜，但国有蔬菜公司仍然是市场的主导力量。1963年，商业部提出对蔬菜经营划分为三类地区:一是大中城市和工矿林区，实行国有公司淡旺季都管，但零售价格上保粗菜不保细菜;二是20万人口以内的小城市，管淡季不管旺季;三是一般县城，淡旺季都不管。实行这种经营方针后，蔬菜供应状况明显好转，经营品种增加，全国蔬菜行业性经营亏损不断降低。但这只是针对统购包销弊端的局部微调，大部分蔬菜品种的价格仍由国家制定，计划体制没有大的变动。

1966年“文革”开始以后，各地对蔬菜经营也相继采取了由国营蔬菜公司统购包销的形式，集贸市场作为资本主义的尾巴被封禁，城市蔬菜零售网点也逐渐减少。据全国35个主要城市的统计，这10年间，零售网点一直徘徊在2200个左右。而同期蔬菜公司经营亏损连年增加，蔬菜价格完全实行计划价格制度，零售价格超常稳定，蔬菜流通组织、经营方式和流通渠道非常单一。

三、多渠道流通时期(1978～1983年)

1978年，中国共产党召开了十一届三中全会，决定首先在农村拉开中国改革的序幕。农村改革的中心是推行以家庭承包经营为主的责任制，调动农民的生产积极性，同时开始尊重商品经济规律，放开了农村集贸市场，并鼓励农民积极发展多种经营。1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中指出，社员自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易，是社会主义经济的附属和补充，不能当做所谓资本主义尾巴去批判。相反地，在保证巩固和发展集体经济的同时，应当鼓励和扶持农民经营家庭副业，增加个人收入，活跃农村经济。1979年，一些城市开始实行由蔬菜社队自产自销的经营形式，各地也开始恢复集市交易。1981年，中共中央、国务院转发了国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》的通知，将多种经营、综合发展作为中国繁荣农村经济的一项战略性措施。1981年5月，国务院还批转了农业部、商业部《关于加强大中城市和工矿区蔬菜生产及经营工作的报告》。在这些政策的带动下，各地开始逐步改革蔬菜的流通体制和经营形式。这一时期，国家对主要蔬菜品种实行计划价格、计划收购，实行“大管小活”和多渠道流通政策，对70% ～80%的粗菜实行计划收购、计划价格，对20% ～30%的精细菜放开经营，实行议价议销、随行就市的“双轨制”。

连续出台的几项改革政策有力促进了蔬菜等鲜活农产品的生产，但很快就出现了新问题。原来的农产品流通体制越来越适应不了快速发展的商品生产，生产出来的蔬菜等鲜活农产品卖不出去，造成大量的积压与浪费。中央政府和国家领导人对此给予高度重视，在1981年的《全国农村工作会议纪要》中就专门提到了“关于改善农村商品流通”的问题，指出，必须采取切实措施，改善农村商业，疏通流通渠道，加强市场管理，以保证农业生产迅速发展，为国家提供更多的产品，为农民增加更多的收入;必须多方设法疏通和开辟流通渠道。国营商业和供销社要充分利用现有经营机构，打破地区封锁，按照经济规律组织商品流通，大力开展产品推销工作等。原国务院副总理万里在1982年的农业书记会议和农村思想政治工作会议上明确指出:“农村实行联产承包制解决了生产与分配的问题，但没有解决流通的问题，农村的商品生产蓬勃发展起来了。可是流通环节却还没有能够适应这种发展，许多农副土特产品不能运销出来，造成产地积压，销地缺货，鲜活产品烂掉不少。这已成为一个突出的矛盾，成为一个迫切需要解决的问题。”

在这种农业生产大发展的背景下，中央决定放开除少数重要农产品外的大部分农产品，其中主要是鲜活农产品，打破国合商业的垄断经营，广泛开辟流通渠道，开始允许农民个人或合伙等其他经济形式进入农产品流通流域。在1983年《中共中央关于当前农村经济政策的若干问题的通知》中明确提出了农产品流通体制改革的方向，即坚持计划经济为主，市场经济为辅的方针，调整购销政策，改革国营商业体制，放手发展合作商业，适当发展个体商业，实现以国营商业为主导，多种商业形式并存的流通局面，要打破城乡分割和地区封锁，广辟流通渠道。通知还规定了具体的改革内容:对国计民生的少数重要农产品继续实行统购派购，对农民完成统派购任务后的产品(包括粮食，不包括棉花)和非统购派购产品，应当允许多渠道经营。国营商业要积极开展议购议销业务，参与市场调节。供销社和农村其他合作商业组织，可以灵活购销。农民私人也可以经营，可以进城，可以出县、出省。撤销农副产品外运由归口单位审批的规定。凡属收购任务以外的农副产品，购销价格可以有升有降。农村个体商业和各种服务业，经营灵活、方便群众，应当适当加以发展，并给予必要扶持。农民个人或合伙进行长途贩运，有利于扩大农副产品销售，有利于解决产地积压、销地缺货的矛盾，也应当允许。在这种背景下，蔬菜流通逐渐打破了国合垄断经营的局面，逐渐出现多种经营主体。

四、正式取消统购、派购制度，实行自由开放的市场流通时期(1984～1985年)

经过农产品流通体制的初步改革以及在比较利益的拉动下，鲜活农产品的生产和供给出现更快速度的增长。但刚刚开始改革的鲜活农产品流通体制、流通设施、流通格局还远远不能满足生产快速发展的客观要求。因为流通不畅，农民自己生产出来的鲜活农产品出现了更加严重的“卖难”问题。

面对鲜活农产品生产发展的新形势和新问题，1984年，中共中央、国务院及其有关部门纷纷出台了一系列农产品流通体制方面的改革政策，加快了改革步伐，加大了改革力度，扩大了改革范围。《中共中央关于1984年农村工作的通知》中规定，要继续调整农副产品购销政策;改善农副产品收购办法;要依靠国家、集体和个人的力量，采取多种办法集资，兴建商品流通所需的冷库、仓库、交通、通讯等基础设施;等等。

同年，国家体改委、商业部、农牧渔业部《关于进一步做好农村商品流通工作》的报告中也指出，要发展国营、集体、个体多种经济形式，多种经营方式，实行多渠道流通。要鼓励农民进入流通领域，吸引农民从事商品交换。对农民的经营活动，不能采取限制的办法，要因势利导，使之成为国营商业和供销合作社的一支重要补充力量;要继续减少统购、派购品种。将商业部系统管理的一二类农副产品由21种减为12种。派购由18种减为9种，生猪、蔬菜(只管大中城市和主要工矿区)是其中2种。在农业生产连年增长和部分农产品市场已经逐步开放的基础上，中共中央、国务院决定彻底改革实行了30多年的农副产品统购、派购制度。1985年1月，中共中央、国务院发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，该文件指出:生猪、水产品和大中城市、工矿区的蔬菜，也要逐步取消派购，自由上市，自由交易，随行就市，按质论价。放开的时间和步骤由各地决定。随后国务院又发布了一系列文件，对放开生猪、水产品和蔬菜做了具体详细的规定。其中，强调放开蔬菜价格更要慎重，一般不要同猪肉价格一起放。就全国来说，放开菜价要按照先南方、后北方，先小城市、后大城市，先细菜、后大宗菜的顺序，逐步放开。

总的来说，经过1984年、1985年的改革，我国蔬菜流通完全放开，蔬菜价格由市场决定，出现了多种生产经营主体，市场活力进一步激发。

五、积极培育市场流通主体时期(1986～1992年)

鲜活农产品流通体制改革尽管取得了很大的成绩，但毕竟中国恢复商品经济的时间太短，无论是政府还是生产者对市场规律都不能很好地把握，地方政府的指导与生产者自己的选择都有很明显的趋同性，鲜活农产品市场价格波动频繁，“买难、卖难”现象经常发生，给国家、生产者和消费者都造成了巨大损失。

为了解决小生产与大市场之间的矛盾，中共中央、国务院决定对鲜活农产品的生产与流通一起抓。一方面加强鲜活农产品生产供应体系的建设，另一方面大力发展农产品批发市场。在《中共中央、国务院关于1986年农村工作的部署》中明确规定，大城市要把蔬菜和副食品的生产、供应放在重要位置。要继续抓好近邻蔬菜生产，逐步开辟远郊蔬菜基地和外埠专项蔬菜基地，做到近郊为主，远郊为辅，外埠调剂，保证供给。要积极建立各种形式的蔬菜和副食品批发市场，为大批量农产品进城创造条件。在中共中央政治局1987年1月22日通过的《把农村改革引向深入》的文件中进一步指出，肉、蛋、奶、菜等鲜活易腐商品，市场风险较大，尚未放开的品种和地区应当积极准备放开。京、津、沪几个大城市，为了保持市场供给和价格的相对稳定，可以采取逐步放开的办法;同时抓紧农副产品批发市场建设，发挥国营商业的主导作用，实行多渠道经营，分担生产风险，在批发市场带动下，开拓远郊和外埠蔬菜基地和其他副食品供应基地。

为了切实加强鲜活农产品的生产供应体系与市场流通设施建设，1988年5月9日，农业部向国务院提交了《关于发展副食品生产保障城市供应(简称“菜篮子工程”)的建议》，经国务院的批准，农业部会同其他部委开始了“菜篮子工程”的建设，并在1990年专门成立了“菜篮子工程”领导小组办公室。除了加强建设鲜活农产品生产供应体系外，“菜篮子工程”建设的重要内容之一就是改革农副产品流通体制，主要内容是:在各大中城市建立副食品批发市场，实现多渠道经营;发展期货交易;建立市场研究分析机构，发布市场信息，公布市场预测报告，增加市场透明度;建立市场风险基金，保护生产者利益;以立法的形式制止地方封锁。1990年以后，国家连续下发了几个文件，包括1990年8月24日的《关于进一步做好城市副食品工作的通知》、《中共中央、国务院关于1991年农业和农村工作的通知》、1991年10月28日的《关于进一步搞活农产品流通的通知》等，进一步对“菜篮子”工程及蔬菜市场流通做出规定。这一时期政府先后出台了批发市场管理办法、新鲜蔬菜批发市场建设五年规划、国家定点鲜活蔬菜批发市场制度等条例，促进了批发市场流通制度和体系的确立。市场流通体系初步建成，鲜活农产品流通效率大大提高。

六、提升流通质量阶段(1993年以来)

经过多次改革，我国蔬菜流通已经初步形成了主要依靠市场形成价格、引导产销的新型流通体系。农民及多种形式的合作经济组织积极参与流通，形成了多种经营主体、多条流通渠道平等竞争、共同发展的良好局面。然而，由于我国蔬菜生产和消费还处于一个快速变化的时期，蔬菜购销市场的发育还不完善，主要表现在流通设施落后、流通中损失量大且流通费用高;在跨区域运输过程中，仍然存在乱查乱罚、地方保护等影响蔬菜顺畅流通的不利因素。蔬菜卖难现象频发，市场波动较大，消费者和生产者利益受损严重等。

“绿色通道”就是在这一背景下出台的。“绿色通道”的全称是鲜活农产品公路运输“绿色通道”，是1995年国务院纠风办、交通部、公安部为落实国务院提出的“菜篮子工程”，保障城市蔬菜供给而提出并组织建设的。三部门先后开通了山东寿光至北京、海南至北京、海南至上海、山东寿光至哈尔滨四条蔬菜运输“绿色通道”，总里程达到1.1万公里，贯穿全国18个省(区、市)。从2002年开始，各地交通部门在当地人民政府的统一领导下，也相继出台政策，建立了具有区域特点的鲜活农产品公路运输“绿色通道”。2005年2月25日，交通部、公安部、农业部、商务部、国家发改委、财政部、国务院纠风办七部委就全国“绿色通道”建设联合举行新闻发布会，宣布将在全国联合开展高效率鲜活农产品流通“绿色通道”建设，并联合发布了《全国高效率鲜活农产品流通“绿色通道”建设实施方案》，提出到2005年年底，在全国建立布局为“五纵二横”的“绿色通道”网络。这7条线路分别为:银川至昆明、呼和浩特至南宁、北京至海口(含长沙—南宁连接线)、哈尔滨至海口(含天津至北京连接线)、上海至海口(含鹰潭至常山连接线)等5条纵向线路，连云港至乌鲁木齐(含西宁至兰州连接线)、上海至拉萨等2条横向线路，累计长度2.7万公里。在“绿色通道”内运输鲜活农产品的车辆予以降低或免收通行费的优惠。2006年1月15日，由5条纵向通道和2条横向通道构成的鲜活农产品流通“绿色通道”网络全部开通。这一网络贯穿全国31个省、自治区、直辖市，全面实现了省际互通，直接连通了全国29个省会城市，71个地市级城市，覆盖了全国所有具备一定规模的重要鲜活农产品生产基地和销售市场，为鲜活农产品跨区域长途运输提供了快速便捷的主通道。

“绿色通道”开通后，整车运输新鲜蔬菜、新鲜水果、鲜活水产品、活畜禽和新鲜肉、蛋、奶等鲜活农产品的合法运输车辆可以享受到多项优惠政策。一是可以享受沿线省级人民政府为鲜活农产品运输制定的通行费优惠政策。二是可以优先通行沿线收费站设置的“绿色通道”专用道口。三是在不违反《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《中华人民共和国收费公路管理条例》等法律法规的情况下享受“三不”政策，即不扣车、不卸载和不罚款。对有超限超载等违法行为的车辆，交通行政执法人员要严格按规定及时予以解决，不得长时间滞留车辆。农产品“绿色通道”的开通，提高了蔬菜的运输效率，降低了蔬菜运销成本，有效增进了农民与市场的对接，增加了农民收入，使农村经济进一步活跃。

经过多年的改革发展，我国蔬菜市场已基本形成了一个完整的、互动的、高效的市场体系，初步形成了以集贸市场为基础，以批发市场为中心，以农民经纪人、运销商贩、中介组织、加工企业为主体，以产品集散、现货交易为基本流通模式，以原产品和初级加工产品为营销客体的基本流通格局。从未来的发展方向看，按照建设“统一、开放、竞争、有序”现代市场体系的要求，适应城乡居民收入增长和消费水平提高的需要及当前“大流通、大消费”的流通格局，提供品种丰富、卫生安全、优质营养的蔬菜要求，要进一步加强蔬菜市场基础设施改造升级，建设产地、销地蔬菜批发市场建设，稳步发展现代流通业态，培育、壮大蔬菜市场主体和流通组织，规范市场运作，降低流通成本，逐步构建体系完整、功能配套、规范有序、顺畅便捷、安全高效的蔬菜流通市场体系。

［1］孙侠、张闯:《我国农产品流通的成本构成与利益分配——基于大连蔬菜流通的案例研究》，载于《农业经济问题》2008年第2期。

［2］黄祖辉、刘东英:《我国生鲜蔬菜物流体系研究——制度、组织与交易效率》，浙江大学出版社2007年版。

［3］扈立家、李天来:《我国蔬菜流通体制改革问题研究》，载于《长江蔬菜》2007年第5期。

［4］方志权、顾海英:《中日蔬菜生产、流通、贸易比较研究》，上海财经大学出版社2004年版。

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［6］宋洪远:《十五时期农业和农村政策回顾与评价》，中国农业大学出版社2006年版。