公安派出所量化绩效考核调查分析

李继红 黄 超

目前，公安派出所普遍实施了量化考核管理模式。相对于无考核管理方式而言，量化考核显示出强大的优越性，激发了基层民警的工作热情。然而，多年的量化考核实践也显示出量化考核的一些弊端。笔者通过问卷调查，了解了基层民警对量化考核的态度，并以此为依据探讨派出所民警考核的方式方法。

一、量化绩效考核普适性反思

量化绩效考核是用量化的数据、指标反映员工工作业绩的一种表现形式。它用定量计算的方法，采用一定的数学模型或数学方法，对考核项目用数字描述。与定性方式相比，量化考核的优越性在于评价结果更细致和更明确。作为目标管理的一种方式，起源于企业，广泛应用于各行各业，成为现代管理的通用方法。余艳等人对某医院量化绩效考核的成效进行了调查，结果显示，考核实施一年后，员工的工作主动性、医疗安全性、工作效率等29个方面的工作业绩均有了显著提升。①余艳、崔焱、刘玉环：《平衡计分卡在护士绩效考核中的应用效果》，《 解放军护理杂志》2013年第20期。陈金钊对某银行量化绩效考核进行了调查，考核实施8个月就使全年的效益明显提高，实现全年财务收入942万元，完成年度计划750万元的125.6%，综合经营指标考核在全市分行中进入前三强。①陈金钊：《内控制度量化考核效果好——对昭平县支行推行内控制度考核量化记分情况的调查》，《广西农村金融研究》2002年第3期。

量化考核具有客观性显著，业绩易于比较和针对性强的优点。它以数字说话，“数字面前人人平等”，排除了人的主观因素，增强了员工之间的可比性，尤其是易于发放奖金。然而，量化考核的滥用也会带来问题。杨平认为，量化考核制度不适合教师的劳动特点，制约了教师工作潜能的发挥，弱化了考核对教师的激励作用，容易引起行政权力和学术权力之间的冲突。②杨平：《大学教师量化考核的弊端》，《高教论坛》2011年第9期。朱国华认为，科学研究本质上应该是好奇心驱使追求真理的冲动，而用量化的方式来管理科研，实际上是利益驱动催化科学成果的生产，它违背科学本身热爱智慧的精神。③朱国华：《对科研量化考核的一个理论思考》，《云梦学刊》2007年第4期。曾昭皓认为，量化考核蕴含了工具理性与价值理性二者的分裂，不利于高校辅导员队伍的稳定与发展。只有价值理性的追求与人文关怀的回归，才能保持工具理性与价值理性的合理张力，弥合辅导员量化考核与人文关怀之间的裂隙，促进辅导员的职业化发展。④曾昭皓：《对辅导员量化考核问题的合理性反思与探讨》，《高校辅导员学刊》2009年第1期。

可见，量化考核已从盲目的推行，发展到理性的回归；从注重量化的形式，发展到注重考核内容与方式有效关联性层面。实际上，量化考核属于物本管理。吴甘霖在《心本管理——管理学的第三次革命》中将现代管理分为物本管理、人本管理和心本管理三个阶段，认为中国的管理已走过了物本管理的硬管理时代，正经历人本管理的柔性管理时代，并向着心本管理迈进。管理的最终目的是通过调配资源，最大限度地激发个人的潜能，而个人潜能充分发挥的基础是内心的自愿。尤其像公安工作，它以群众工作为基础，通过长期、艰苦、细致的群众工作，形成警民一家的氛围，从而有效地预防犯罪、控制犯罪，发现案情线索，打击犯罪，维护社会的公平正义和正常秩序。公安工作具有艰苦性、复杂性和危险性等特点。派出所的考核更应注重柔性，减少刚性成分，提高自愿因素，真正调动民警的积极性和主动性。然而，派出所考核现状不能令人满意，考核方式需要深入调研、仔细研究。

二、派出所量化绩效考核调查

2013年4月至11月间，笔者以调查问卷的方式，对派出所现行量化考核的认可度和方式等方面进行了匿名调查。调查对象为派出所长培训班学员以及公安本科函授班的基层民警学员。派出所长培训班发放问卷264份，回收答卷261份，其中有效答卷253份，回收率98.9%，有效率95.8%；本科函授班发放问卷247份，回收答卷229份，有效答卷212份，回收率92.7%，有效率85.8%。派出所长培训班的学员是按照江苏省各市派出所的数量按比例由市公安局选送，在江苏警官学院进行培训，他们都是现职派出所正副所长或指导员；本科函授班学员是通过自愿报名，经专升本成人高考合格，被江苏警官学员录取的学员，主要来源于江苏省各地派出所一线民警。总体而言，两类学员作答态度认真，对问卷内容经过认真思考，答卷具有可信度。

对于问题一“是否需要对民警进行考核”，所长班学员认为“需要考核”的占98.8%，“不需要考核”的占0%，“放弃回答”的占1.19%；而函授班学员对上述3种答案的回答比率分别是：36.3%，56.6%和7.10%。两者差异巨大，反映出管理者与被管理者心态的差异。

对于问题二“如果进行考核，您认为考核的最佳方式”，所长班学员认为“量化方式考核”的占13.0%，“非量化方式考核”的占16.1%，“定性与定量相结合方式考核”的占70.0%，“放弃回答”的占0.87%；而函授班学员对上述4种答案的回答比率分别是：8.02%，25.0%，61.3%和5.68%。

对于问题三“如果进行考核，您认为考核指标细致程度”，所长班学员认为“粗些好”的占74.3%，“细些好”的占24.1%，“都可以”的占1.6%；而函授班学员对上述3种答案的回答比率分别是：71.7%，23.1%和5.21%。

对于问题四“如果进行考核，您认为哪些指标应设定基数，并进行定量考核”的多项选择中，所长班学员选择的答案排在前3位的是“出警数”86.8%，“入户走访数”71.6%，“群体性事件控制数”70.2%；而函授班学员所选答案排在前3位的是“出警数”65.9%，“纠纷调解结案数”53.1%，“查出吸毒人员数”47.6%。

对于问题五“如果进行考核，您认为哪些指标不应设定基数，但应进行定量考核”的多项选择中，所长班学员选择的答案排在前3位的是“刑事案件破案率”63.5%，“移交司法部门案件数”52.9%，“恶性案件控制数”48.7%；而函授班学员所选答案排在前3位的是“民生案件破案率”56.1%，“刑事案件破案率”46.3%，“提供挂牌案件信息数”43.5%。

对于问题六“如果进行考核，您认为哪些指标不应进行定量考核”的多项选择中，所长班学员选择的答案排在前3位的是“罚没款数”87.4%，“刑事拘留人数”67.2%，“行政拘留人数”58.7%；而函授班学员所选答案排在前3位的是“罚没款数”74.6%，“暂住人口录入数”62.8%，“刑事拘留人数”51.9%。

三、派出所量化绩效考核调查结果分析

对于问题一的回答，派出所长与普通民警的回答差异较大，反映出管理者与被管理者之间的矛盾。普通民警不愿意考核，除了不想有压力外，可能还有对以往考核不科学合理的畏惧。量化指标设置不合理不但不能促进工作，相反，还将影响民警工作的积极性。量化考核技术要求高，应该用数理方法获取，而不是目前惯用的经验法获取。尽管目前量化指标的设置存在诸多的问题，但仍有36.3%的基层民警支持量化考核，反映出量化考核的生命力。

对于问题二的回答，派出所长与普通民警的回答差异不大，观点趋于一致，认为用定性与定量相结合方式考核为最佳考核方式的人数占大多数，对定性考核的认可程度高于对定量考核的认可程度。考核从定性发展到定量是一种进步，但片面追求定量又会进入滥用的误区。事物具有多样性，反应事物优劣的指标也具有多样性，不应统一方法和模式，考核中量化方式的泛滥应当受到抑制，回归理性思考，注重内涵而不是形式。

对于问题三的回答，派出所长与普通民警的观点同样趋于一致，持有考核指标宜粗不宜细观点的人数遥遥领先。派出所工作十分繁杂，难以明确划分警种和类别。具体指标难以穷尽所有的工作内容，而且，同类工作完成难度差异较大，衡量标准难以科学确定，则使详细指标执行难度加大。即使制定了详细的指标，也难保证指标限定的工作难度的一致性。实际工作中，为了多得“工分”，民警总会选择简单、省事、省时的工作，放弃疑难、耗时工作，或将疑难、耗时工作简单化处理，工作质量很难保证。

对于问题四的回答，派出所长与普通民警的观点存在差异，派出所长更关注宏观控制指标和上级较关心的指标，而基层民警更关心主要的工作。作为基本工作量的“出警数”，派出所干警的观点较为一致，应该作为定量考核指标。但目前考核指标体系中，不少派出所未将“出警数”列为考核指标；公安工作预防为主，群众是预防的主体，只有时刻关心群众、了解群众，才能发动群众，而“入户走访数”作为群众工作的重要手段，应当限定基数，派出所长将“入户走访数”作为“设定基数，定量考核”的指标，符合派出所的工作性质；“纠纷调解结案数”是派出所普通民警日常工作的重要内容，设定基数进行考核对于促进社会和谐有重要作用。人民内部矛盾不一定都需要刚性的方法去处理，多些柔性有利于矛盾的化解。

对于问题五的回答，派出所长与普通民警的观点存在差异，但所涉及的5个指标，派出所长和普通民警的选择比率都很高。由于每个民警工作内容、管理辖区的情况不同，这5个指标又属于罕见事件，偶发性显著，或地域差异性较大事件，无法统一基数。如普通民警不认同“提供挂牌案件信息数”设定基数，笔者认为，虽然“提供挂牌案件信息数”易于量化，但挂牌案件涉及的地区往往较少，对于某个特定的民警，设定基数意味着无法完成，考核时形成不能完成的指标，而这一结果的形成并非民警不努力的结果。这些指标影响较大，属于重要指标，必须纳入考核，只能采用不设定基数，鼓励性加分的方式处理。

对于问题六的回答，派出所长与普通民警对“罚没款数”的观点相同，认为不应进行量化考核。目前绝大多数派出所都有“罚没款数”的量化指标。虽然它能促进“罚没款数”的增加，缓解办案经费困难的矛盾，但它也会助涨罚没款行为，忽视教育、督促等预防措施的开展，将工作重心由预防为主变为处罚为主。随着民警对案情了解的深入，刑事拘留和行政拘留会经常相互转化，而转化时又要重新做材料，况且，每次拘留办案的工作量差异较大，仅仅用拘留人数进行考核并不科学，因此，派出所长认为“刑事拘留人数”和“行政拘留人数”不应作为定量考核指标。

由于派出所警种较多，他们既相互配合又有所侧重，而且，绝大多数警务工作不能一人完成。对于多人完成的工作，总存在主要完成人和次要完成人，平均分配得分不利于工作积极性的调动，不平均分配得分又难以操作，显然，进行个人考核的科学性受到质疑。有的派出所以警组为考核单位，不对个人进行考核，但民警工作中又有个人完成的工作，警组考核既影响“单兵作战”性质工作的开展，也影响个人在警组中积极性的发挥，警组量化考核方式同样存在诸多问题。

四、派出所民警绩效考核方式的探讨

量化考核本质是以数字说话，数字是冰冷的东西，刚性过强，柔性不足。量化考核的前提是考核内容易于量化，等级或分值划分依据公认，或较为明确。但警务工作是对人的管理工作，人是最复杂的生物，使得警务工作十分复杂；而且，警务工作重在防范，防范以群众工作为基础，群众工作具有长期性特点，需要全面、细致和深入地开展工作，群众工作的特点决定了短期考核警务工作具有一定片面性。但考核必须进行，因此，派出所工作考核应当将定量与定性相结合，既重视量，又重视质，既重视结果，又重视过程。

1.量化考核的适用范围

对于派出所民警进行定性与定量相结合的考核方式，应当首先确定定量考核的指标，定量考核指标应当具备以下特征。

（1）短期见效。它指从进入该项工作，到形成成果的时间间隔一般应少于1年，因为通常的考核以年度为考核时间单位。如调查问卷中“出警数”和“入户走访数”等是典型的短期工作。

（2）具有类比性。考核的目的在于促进工作，不具有类比性的工作起不到促进作用。如调查问卷中“暂住人口录入数”，不同辖区，流动人口差异性较大，无法比较。理论上讲，暂住人口管理可以用“暂住人口录入率”表示，但暂住人口的底数难以确定，实际操作困难。作为基础信息，录入暂住人口信息十分重要，应当考核，作为定性指标较为合理。

（3）个体作用突出。对民警个人进行定量考核，只有在工作内容中个人作用突出的指标才适用于定量考核，如“出警数”和“入户走访数”等。由于警务工作个人独立完成的工作项目很少，但为了减少主观因素的影响，扩大量化指标比例，常将群体行为中能够体现个体的因素加以突出，形成量化指标，如“查出吸毒人员数”。吸毒者称为“伪君子”，确认吸毒者并非易事，通常需要多方面多人参与工作，但在固定证据中有一个关键人物。突出固定证据这一因素，作为“查出吸毒人员数”的界定标准，从而扩大量化考核的范围。

（4）考核指标易于量化。量化考核中，考核指标应易于量化，分值的确定应有公认的依据，或易于判别、区分。考核指标常以工作结果为主，过程难以量化。考核指标的完成状况，应以公开的材料形式，或归档的材料，或公安网公开的电子材料形式展示，并含有时间、标题和基本内容等因素，以便被他人查阅、监督和审核。

2.过度量化考核的弊端

派出所民警考核指标完全满足上述特征要求的很少，为适应量化考核的大趋势，派出所量化考核呈现无限扩大的趋势。主要表现在：全面量化，仅考核结果，不考核过程；分解工作要素，抽取易于量化项进行考核，忽视难以量化要素；得分均衡化，忽视工作组中个人的作用；考核范围广，但警种工作内容相对狭窄，考核方案一出台就能估计哪类人能获高分，不利于全体人员积极性的调动；数量要素占据主导地位，质量要素被淡化等。这种唯数字论的方式，促使民警警务工作的畸形：将一个案件分解成几个案件上报；出人不出力，工作场景照片上传后就收队；看量化指标完成情况确定案件性质，刑事案件数不足时，尽量划归刑事案件，治安案件数不足时，又尽量划归治安案件，扩大了不公平现象；费时、费力案件不愿意接手，如纠纷调解向外推，卖淫嫖娼案件简单化处理等；在小组考核内容中，警长工作劳累，组员清闲；更有甚者，伪造数字，重复计算等。

由于案件的发生具有偶然性，而防范工作又需要周密性；违法犯罪具有隐蔽性，破案需要发动群众，工作具有深入性和细致性，需要相互配合共同完成。警务工作的这些特殊性，难以全面量化并科学设置其指标数值。况且，犯罪规律和犯罪预测方法的研究尚处在初级阶段，其规律性尚未充分揭示和掌握，指标数值设置的科学性或将欠佳，不利于积极性的调动。

3.定性与定量相结合的考核方式

警务工作的周密性、细致性和协同性不但要求注重数量，更重要的是注重质量。科技的高速发展，使侦查、防范科技化含量提高，但群众仍是获取重要信息以及防范的主体。群众工作是长期、深入的工作，难以量化；技术防范也不仅仅是探头的数量问题，技防设施的发挥也有质量问题。按照海英因里希理论，安全隐患与危害事件的发生存在某种内在联系。①黄超、胡燕飞、张先福等：《危险物品管理》，中国人民公安大学出版社2011年版，第29-30页。忽视安全隐患的发现和制止，无疑会增加严重危害事件的发生量。社会治安隐患的发现和纠正需要细致、长期的工作，它也需要定性和定量相结合的考核方式。

调查问卷和理论分析都显示，派出所警务工作不适合全面的量化考核方式，更适合采用定性与定量相结合的考核方式。定性考核主要针对思想态度问题，过程质量问题，协同工作中个人作用的发挥问题，工作方式方法创新问题，基础工作问题等。量化考核主要针对完成工作的数量，尤其是针对独立完成工作的数量，工作成果的量化成分等。形成数量和质量相结合，结果和过程同考核，个人努力与集体成效相联系，促进个人在集体工作中效能的发挥。

总之，问卷调查显示出的对考核的看法，说明派出所警务工作的复杂性和特殊性，绩效考核不应简单化，不易采用全面定量考核方法。应针对具体地域、案件发展态势和民警服务功能的性质，采取定性与定量相结合的考核方式，调动全体干警的工作积极性，充分发挥考核的杠杆作用。