财政赤字与国家公债的理论演化与现实思考——基于凯恩斯主义的视角

尹伯成

财政赤字与国家公债的理论演化：从古典经济学到凯恩斯主义

(一)古典经济学的财政赤字与国家公债观

19世纪主流经济学一直是以亚当·斯密为代表的古典经济学传统。亚当·斯密在其经典著作《国民财富的性质和原因的研究》一书中提出的观点是,财政支出应遵循厉行节约、“量入为出”的原则,不列赤字；公债是当代人对下代人的犯罪,政府应尽量减少发行公债。为什么要这样？他的解释是：政府的性质和职能是“守夜人”，因此财政追求的最高目标应当是“廉价的政府”，政府应尽量减少对资源的消耗。斯密持有这些观点是因为在资本主义发展的早期阶段，经济的发展主要靠私人企业的竞争，农民和小手工业者人数还有好多，社会经济波动的幅度及其危害性不太严重，社会矛盾也没有达到非常尖锐的程度。因此，政府对社会经济的介入程度还不需要很深。在这种情况下，属于那个时代的古典经济学在财政方面就一定是主张量入为出的年度平衡预算政策。既然政府不过是“守夜人”角色，政府不应当也不可能直接参与国民经济的运行和活动，让经济由市场这只“看不见的手”指挥和决定可以取得更好的效率和结果。斯密认为，政府绝对不应当用发行公债来影响私人资本的积累，绝对不应当用公债形式来把私人资本对生产劳动的维持和运用变成政府的收入并用于政府的消费活动。他说：“据某著者主张，欧洲各债务国的公债，特别是英国的公债，是国内其他资本以外的另一个大资本；有这个大资本，商业的扩展，制造业的发展，土地的开垦和改良，比较单靠其他资本所能成就的要大得多。可是主张此说的著者，没有注意到以下事实，即最初贷款与政府的资本，在贷与的那一瞬间，已经由资本的机能，转化为收入的机能了，换言之，已经不是用以维持生产性劳动者，而是用以维持非生产性劳动者了。”①大卫·李嘉图的财政思想差不多也是这样，主要体现在他的代表作《政治经济学及赋税原理》中。和斯密一样，李嘉图把国家支出全部或几乎全部看作是非生产性消费，因而主张尽量压缩国家财政开支。他认为，“资本可以由增加生产或减少非生产性消费而增加”，而且“一国的生产量必然是随着资本的减少而成比例地减少；所以，如果人民方面和政府方面的非生产性开支继续不变，而年再生产量又不断减少时，人民和国家的资源就会日益迅速地趋于枯竭，穷困和灾殃就会随之而来”。②在李嘉图看来，正确理解国家的活动范围，减轻赋税负担，压缩国家经费开支，对经济增长是必要的和有益的。在公债问题上，李嘉图则与斯密一样持否定态度，认为举债是将生产性资本转向非生产性的消费，影响资本积累。李嘉图还提出了著名的“李嘉图等价命题”。按此命题，在某些条件下,政府无论用债券还是税收筹资,其效果都是相同的或者等价的。从表面上看,以税收筹资和以债券筹资并不相同,但是政府的任何债券发行都体现着将来的偿还义务，从而在将来偿还的时候,会导致未来更高的税收。如果人们意识到这一点,他们会把相当于未来额外税收的那部分财富积蓄起来,结果此时人们可支配的财富的数量与征税的情况一样。③此后的一些著名经济学家如萨伊、约·穆勒等人也持相似的观点。如萨伊说，“个人借贷者与政府借贷者有这个大区别，即一般地说，前者为有利用途而借资本，后者为非生产性消费或开支而借资本”，“各种公债都带有这个共同坏处，就是使资本从生产性用途退出，转向非生产性消费方面”。④约·穆勒同样不赞成发行公债，他说：“用现有的资源满足现在的需要，这是个极好的格言；未来有未来的需要必须满足。”⑤总之，他们都主张每年的财政收支要保持平衡，不赞成用发行公债来搞赤字财政。

(二)凯恩斯主义的功能财政观

到20世纪30年代，年度平衡预算思想无论是在实践还是在理论方面都遇到了巨大挑战，这种挑战肇始于1929年爆发的世界经济大萧条。这次大萧条，动摇了西方经济学家对自由放任的市场经济内在稳定机制的信念，把政府干预经济提上了议事日程。凯恩斯认为，在经济发生衰退的情况下，政府应该采用扩张性的财政政策即增加政府支出、减少税收的方法去刺激总需求。由于政府支出来源于税收，扩张性的财政政策必然将导致财政赤字和政府债务的产生。凯恩斯指出：“举债支出虽然‘浪费’，但结果可以使社会致富。如果政治家因为受经典学派熏染太深，想不出更好的方法，则建造金字塔，甚至地震、战事等天灾人祸都可以增加财富。”他在举债支出的附注中还说明：“‘举债支出’是一个很方便的名词，包括一切政府举债净额，不论政府举债是为兴办资本事业，或为弥补预算不足。前者增加投资，后者增加消费倾向。”⑥这是财政赤字观的一次大的转变。凯恩斯主张，在衰退时期，政府不必坚守“量入为出”的财政原则，而应通过扩大政府支出来增加投资和扩大总需求，以拉动经济尽快走出衰退。

对于凯恩斯的赤字财政主张，过去人们总一直批评它是今天西方国家赤字财政政策的始作俑者，认为正是凯恩斯的赤字财政主张才导致以后西方国家的财政赤字和公债发行规模像滚雪球一样越滚越大以至难以收拾。实际上，这是对凯恩斯的赤字财政观的很大误解。须知凯恩斯当年提出用财政赤字办法来刺激总需求完全是为了使经济在短期内尽快走出衰退，他并没有提出要让财政赤字长期化。凯恩斯的总需求管理理论适用的是短期而不是长期。至于长期，他说“我们这些人都死了”。

后来，凯恩斯的理论不断得到发展，最终形成了所谓“周期预算平衡论”。这种理论又称“长期预算平衡论”，主张财政要发挥反经济周期的作用：在经济衰退时期，为了消除衰退，政府应该减少税收，增加支出，有意识地使预算形成赤字。这既可直接扩大投资和消费，补充私人投资和消费需求的不足，又可间接地刺激私人投资和消费需求，从而提高国民经济的有效需求水平。而在经济繁荣时期，政府应该增加税收，紧缩开支，有意识地使预算形成盈余，从而不使私人投资和消费需求过旺，有利于降低有效需求。这样，一方面财政将发挥其反经济周期乃至“熨平”经济周期波动的作用；另一方面政府仍可使其预算保持平衡，只不过这时的预算平衡不是年度平衡，而是周期平衡，即从整个经济周期来看，繁荣时期的盈余可以抵消衰退时期的赤字。

然而，周期预算平衡论也存在着自身无法克服的缺陷。因为经济周期的变化并不是完全有规律性的，并不是始终围绕着某个正常水平上下波动，经济循环的上升或下降，其深度和持久性并不一致，从而在经济周期中预算赤字和盈余不可能相互抵消。资本主义经济周期的实际情况往往是，在长期严重的衰退之后，紧接着是短期而有限的繁荣。因此，在衰退时期会呈现大量的赤字，而在繁荣时期只有少量甚至没有盈余，结果使周期平衡仅仅成为一种理论上的假设。

20世纪70年代后，西方国家出现了一种高失业与高通胀并存的滞胀局面，西方经济理论界对凯恩斯理论和周期预算平衡的批评与日俱增。以弗里德曼为代表的货币主义学派和以卢卡斯为代表的理性预期学派等都对凯恩斯理论及其政策主张进行了无情的抨击，认为由于理性预期等因素的作用，政府政策是无效的，甚至弊大于利。在实践中，随着资本主义经济的高度发达，西方国家经济增长率逐渐趋于一个较低水平，追求经济增长的代价越来越高，而就业问题越来越成为许多国家面临的最紧迫和最难以解决的问题，于是充分就业就逐渐取代经济增长成为政府政策的首要目标。为缓解失业，达到充分就业，美国政府于20世纪60年代实行了以实现充分就业为主要目标的财政政策。这种政策认为，联邦预算应发挥刺激经济增长的功能，既不应追求年度平衡，也不应追求周期平衡，而应以实现充分就业为目的。这样的预算在短期内可能有赤字，但随着经济的增长可以实现平衡。因此，这种政策思想又称为充分就业预算平衡。

应当认为，西方财政政策思想的变化，是人类社会经济发展的必然要求。随着资本主义经济的不断发展，情况出现了一些新的变化：第一，生产的不断发展和社会贫富差别扩大使生产过剩的矛盾越来越严重，仅仅靠市场绝对消化不了，或者说靠自发的消费需求和投资需求根本无法平衡供求之间的矛盾，必须依靠政府来增加需求的力量予以解决；第二，随着生产社会化程度的不断提高，农民和小手工业者人数逐步减少，劳动者基本上都变成了雇佣劳动者，他们在看病、养老、失业等方面的保障都要求由社会予以解决；第三，随着生产社会化和经济全球化程度的不断提高，社会经济波动引起的失业和通货膨胀更加频繁、更加严重。所有这些情况都要求政府必须积极主动参与社会经济活动。因此，在西方市场经济国家，近两百年来，尤其是近几十年来，政府参与经济活动的规模有了显著增长。从政府支出来看，目前美国政府支出大约占GDP的1/3，而在第一次世界大战前的1913年，这一比重不到1/10，而且美国政府支出占GDP的比重在主要工业化国家中还是比较小的，在法国和德国，政府支出占GDP的比重接近50%。

在这种形势下，属于早期资本主义时代的古典经济学在财政政策方面所主张的量入为出的平衡预算政策显然已不符合时代发展的需要，不仅年度平衡预算的财政政策已行不通，而且周期预算平衡的财政政策也已行不通。功能财政思想是一种积极的权衡性财政政策思想，体现了凯恩斯主义的经济思想。这种思想与单纯地追求政府收支平衡相比是一大进步，确实反映了时代的要求。

(三)赤字和公债规模扩张的风险控制

按功能财政思想，预算可以赤字，也可以盈余，而现实情况却主要是赤字，尤其21世纪以来的十多年时间里，许多西方国家几乎一直是赤字，财政支出增长总快于财政收入增长。从收入看，由于经济增长乏力以及减税等原因，财政收入占GDP的比重逐步下降，而财政支出占GDP的比重由于人口老龄化、医保和其他社保支出这些刚性因素而持续攀升，加上国家公债规模不断积累而造成的公债利息大幅上升，使财政赤字不断上升。解决财政赤字的途径无非是增加税收、减少支出和发行公债。增加税收会得罪有钱的选民，减少支出主要是压缩医保和其他社保，这会得罪钱少的选民。为了争取选民，执政党最好的办法还是不断增加公债发行，这就是财政赤字债务化。

然而，国家债务的不断积累，也会带来一系列问题。一是公债归根到底都由纳税人负担。公债不仅是加在当代人身上的负担，还是加在下一代人身上的负担，是当代人支取下一代人的面包。二是政府常常发新债还老债使债台高筑，最终会迫使政府多发纸币，引起通货膨胀。三是公债增加意味着公众以国库券和公债形式占有的财富比重增加，这不利于实体经济的长期增长。正因为这样，人们认为，财政赤字与公债发行必须控制在一个安全的范围内。1991年12月，欧洲共同体首脑会议在荷兰的马斯特里赫特通过并草签了《欧洲经济与货币联盟条约》和《政治联盟条约》，即《马斯特里赫特条约》，为建立欧洲经济与货币联盟确立了目标与步骤。按照《马斯特里赫特条约》的规定，欧洲国家加入欧洲经济与货币联盟必须达到的标准之一是财政赤字不超过国民生产总值的3%，公共债务余额不超过国民生产总值的60%。这个标准本来是入盟经济标准，后来却成了世界主要国家认可并努力遵守的标准。

对我国财政赤字与公债变化的现实思考

(一)我国财政赤字与公债的演化历程与规模扩张

中华人民共和国成立后，中国经济体制经历了由市场经济到计划经济再到市场经济的变化过程，相应地财政也经历了从有政府债务到没有政府债务再到有政府债务的过程。1950年，中国刚刚解放，经济建设百废待举，政府财政出现赤字。然而，1951～1955年政府财政都有盈余。中央人民政府在1950年发行了人民胜利折实公债，1954～1958年间，发行了国家经济建设公债。在发行内债的同时，中国政府也向前苏联和东欧国家举借外债。大跃进时期，政府财政赤字大增，财政赤字占GDP的比重1958年为2%，1959年为2.9%，1960年达到6.7%！那时候的赤字基本上靠发行货币填补，造成高通胀。1960年是经济非常困难的时期，中国开始偿还所欠前苏联的债务，到1965年债务全部还清，付出了惨痛的代价。此后到1980年，中国政府没有发行任何内债和外债。那时候，经济没有得到大发展，但是政府也没有给后代留下债务，客观上为以后政府发债留下了空间，可姑且称之为“财政红利”。1981年起，中国放弃“既无内债又无外债”的财政政策，开始发行内债，1981～1990年底中国政府发行了多种债券，但20世纪90年代初之前政府赤字和债务规模总体很小。很长时期，财政赤字除一部分依靠发行国债填补外，大部分是向中国人民银行借款，即用发行货币的方式解决。1993年《国务院关于金融体制改革的决定》明确要求财政部必须停止向中国人民银行借款，财政赤字通过发行国债弥补。从此，政府债务开始增加。

然而，我国的财政赤字规模就是到2008年也只有400亿元。但2008年底开始实施积极的财政政策以应对国际金融危机，使2009年的赤字一下子激增到9500亿元，赤字率(财政赤字占GDP的比重)达2.83%。此后3年，我国赤字规模缓降，赤字率也持续降低。2010年、2011年、2012年，我国财政赤字规模分别是1万亿元、8500亿元、8000亿元，赤字率依次为2.48%、1.80%、1.56%。2013年全国财政收支差额达到1.2万亿元，较2012年增加4000亿元。2014年全国财政赤字规模计划为1.3万亿元，比2013年增加1000亿元；2014年的赤字率预计为2.2%，比2013年2.1%的赤字率略升。

财政赤字结果是公债的发行。我国从1979年开始恢复公债，截至1998年20年间累计公债发行13755.8亿元,1997年底公债余额为4825.4亿元，年度公债发行额从1979年35.31亿元增加到1998年的3310.9亿元。2013年财政部发行公债16949.32亿元，为1979年的480倍。

这些年来我国政府之所以要增加财政赤字，增加国债发行规模，可能有两方面的原因：一是世界经济低迷对我国的负面影响；二是由于加大财政结构性改革力度，推进结构性减税使财政收入增长速度放缓，但财政刚性支出增加，特别是要增加社会保障和改善民生支出，保持对经济增长和结构调整的支持力度，因而适当扩大财政赤字和国债规模是必要的。

(二)我国赤字和公债的风险累积及其控制

从短期和中期看，我国最大的财政风险是地方债，尤其是地方政府融资平台的债务风险。截至2013年6月末，全国政府性债务余额为30.27万亿，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿，其中地方政府负有偿还责任的债务为10.8万亿。⑦而地方债务大多是以土地价值作为抵押的，土地价值建立在高房价基础上，如果房价向下作较大幅度调整，地方偿债能力变弱，就会带来很大偿债风险。由于现在起地方债逐步进入偿债高峰期，因此需要警惕潜在风险转化为现实风险。

从长期来看，我国面临的财政风险同样值得重视。为什么？众所周知，财政赤字无非是一个财政收入和财政支出的关系问题。增加财政收入，得靠发展经济和改革财政收支制度解决。发展经济又不能再走拼资源、拼环境的粗放式增长的老路，而必须走创新驱动、转型发展的新路。关于控制财政支出，国防和公安经费显然不仅不应当减少，还应当合理增加；文化教育、科学研究和医疗卫生方面的支出也不仅不应当减少，还应当合理增加，社会保障方面的支出可能要大大增加。看来减少政府直接投资生产项目和压缩政府行政支出是必然选择了。随着我国政府职能的逐步转变，这两方面的支出压缩空间确实很大。经济领域的投资项目今后会主要依靠市场解决，像过去那样由政府直接投资的项目会越来越少。在压缩政府行政支出方面的潜力是很大。我国的政府公务人员究竟有多少，有的说几百万人，有的说几千万人，这里有宽口径与狭口径的不同统计。不管什么口径，我国政府的公务人员人数太多，政府机构臃肿，干部队伍膨胀，确是不争的事实。也就是说，通过体制改革和机构改革，降低行政支出成本，应成为压缩政府开支的重点。

然而总的来说，今后若干年内，我国财政支出增速难降低，财政收入难增加。在这种情况下，未来财政赤字的年平均规模可能都会维持在万亿元左右。因此，必须让财政收支与经济增长、通货膨胀保持一个科学的比例，这是保证经济健康、可持续发展的基础。要防止财政赤字风险，根本上应该立足于通过深化经济改革，提升生产效率，而非通过扩大财政赤字持续大规模投资。

如果参考《马斯特里赫特条约》的标准，至今我国的财政赤字规模占GDP的比重在2%左右，不仅低于3%的国际“警戒线”，更远低于欧美国家5%的赤字率。中央财政国债余额占GDP的比重不到20%，离60%的国际“警戒线”也相差很远。所以，虽然近几年赤字绝对量增加较多，但总体看，我国财政风险仍在可控的安全区。

然而，应充分认识我国的国债风险正在逐步积累。如上所述，我国的国债发行规模从1979年的35.31亿元到2013年的16949亿元，这种增速和目前的国债发行规模会带来巨大风险。通常判断国债规模适度与否会用下列一些指标衡量：一是国债依存度，指当年国债发行量占该年财政支出的比重，反映财政支出对国债的依赖程度。从这个指标看，20世纪90年代中期以来我国财政尤其中央财政支出已过分依赖债务收入。二是国债负担率，指国债余额占当年GDP的比重，反映国民经济国债化程度。这一指标越高，表示国债对经济的干预性越强，而财政收入相对不足。从这个指标看，尽管目前还未达到国际警戒线，似乎国债余额占GDP的比例还不算大，还有发债空间，然而应当看到我国举债历史比较短，不能将我国国债余额与西方发达国家国债余额做简单类比。西方发达国家的国债余额是上百年时间累积形成的，而我国不过三十多年，并且我国国债负担率增长较快，长此以往，我国财政可能不堪重负。三是国债偿债率，指国债到期还本付息额与财政收入的比例。从这个指标看，早在20世纪90年代初中央财政支出中相当大的比重就是用来还债的。

上述情况表明，我国的国债风险已绝对不可忽视。也可能正因为如此，我国政府不肯轻易把纳税人的税收负担降下来。如果降下来，我国的债务风险会进一步增大。

改革开放以来，我国的税负沉重而债务规模不断增大的原因在于，从中央到地方的领导都急于追求GDP增长，GDP增长的捷径是增加投资，增加投资需要巨额资金，巨额资金仅靠税收远远不够，于是要靠借债。如果发公债得来的钱能用于有效益的投资，那么高效率的经济增长会转化成切实的还债能力。然而，大量的重复投资、产能过剩投资以及纯粹追求政绩工程的投资都可能浪费发债得来的资金。由于长期来我国国债基金被看作“免费午餐”，许多地方都盲目争夺国债投资，夸大预期投资效益。例如，审计抽查已竣工通车一年以上的项目，有大量项目平均实际运营量只有可行性研究报告预测值的60%。众所周知，借来的钱总是要连本加利归还的，怎么办？借新债还老债。但是，如果国债发行规模年复一年膨胀下去，会给整个国家经济和人民生活带来很大隐患。

以往我国与西方国家在财政赤字与公债发行方面的一个重要区别是，西方国家的财政赤字与公债发行多半是因为社会保障支出和国防等方面支出过大而造成入不敷出，而我国的财政赤字与公债发行多半是政府为了保经济增长而过大投资。今后，随着经济体制改革的深化和政府职能的转变，我国政府在公共服务和社会保障方面的支出将大幅度上升，政府也将逐步从直接投资领域退出。由于多年来我国政府在公共服务方面欠账较多，因此公共服务的支出可能会显得力不从心，尤其是我国社会保障覆盖面将逐步扩大到包括广大农民在内的全体公民，而我国目前已逐渐成为一个未富先老的国家，因此可以预期，我国今后在社会保障方面的支出将会很快大幅度增加。为此，我国今后一方面必须加快政府在投资方面的退出步伐，以腾出财政资金来加大政府应当支出的公共服务和社会保障支出；另一方面，在公共服务和社会保障支出的增长力度上，也要根据财政收入增加的情况，量力而行，逐步推进，切不可一下子把广大人民群众的胃口吊得过高。我们知道，我国已于1999年进入老龄化社会，是较早进入老龄化社会的发展中国家之一。从2001年到2020年是我国快速老龄化阶段，每年新增加596万老年人口，年均增长3.28%，2020年老年人口将达到2.48亿，老龄化水平达到17.17%。到2050年，老年人口将超过4亿。如此规模庞大的老年人口将给我国带来巨大的养老、医疗的压力。我国的社会保障实行的是“社会统筹加个人账户”的制度，从1996年开始到1997年就亏空五十多亿元，主要依靠财政补贴。到2011年，国家财政已补贴2272亿元。据测算，我国未来几年以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口规模约为3.5万亿元。

需要注意，公共服务和社会保障支出的水平和职工工资一样具有能上不能下的刚性。欧洲一些国家在这方面给我们提供了深刻的经验教训。在那些国家，公共服务和社会保障的水平都比较高，经济情况好的时候，财政收入和支出的矛盾不突出，但一旦经济情况不好，财政赤字和国家债务就会很快大幅度上升，形成如欧债危机这样的巨大风险。欧洲一些国家较小，债务危机影响还比较小，还可以依靠其他国家的帮助来渡过难关。我国是一个有十几亿人口的大国，如果在这方面发生问题，影响就极大，谁也无法帮忙解决。因此，对我国而言，以后在财政方面，在情况许可时尽量做到量入为出，基本平衡，可能会更加好一些。[本文受到复旦大学金秋科研项目资助]

①亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1997年版，第488页。

②③大卫·李嘉图：《政治经济学及赋税原理》，商务印书馆1976年版，第128、206～209页。

④萨伊：《政治经济学概论》，商务印书馆1982年版，第538页。

⑤约·穆勒：《政治经济学原理》(下册)，商务印书馆1977年版，第459页。

⑥凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，商务印书馆1963年版，第109～110页。

⑦章玉贵：《地方债与房地产泡沫威胁中国经济》，《上海证券报》2014年9月2日。