全球经济危机背景下湖南省城镇化融资的法制改革及其超越*

刘 俊

全球经济危机背景下湖南省城镇化融资的法制改革及其超越*

刘 俊**

一、湖南中部崛起和金融危机下之都市圈和城镇化政策

2003年以来，我国开始实施以统筹协调为重点的区域发展战略，其中引人注目的中部崛起战略开始逐步实施。湖南省借着中部崛起战略的东风，总体经济取得了较快增长，全省GDP增长率连续六年高于全国平均水平。从2003年到2009年，湖南GDP总量从4638.7亿元增长至11，156.64亿元，增长幅度达178.75%，全国排名从第12名经波折升至第11位；湖南经济增长率一直处于稳步上升阶段，从9.6%上升到13.6%，在全国排位从第28位逐步上移至第9位。

有论者采用“偏离—份额分析法”总结了湖南第一、二和第三产业竞争力。*唐扬辉、张凡：“中部崛起背景下的湖南省产业结构演进分析”，载《中国城市研究》2011年第1期。其中外界印象最深刻的农业在全国范围内只具有一定的竞争力，其发展还主要依赖于规模优势；而第三产业竞争力优势的贡献率仅为9%。三大产业竞争力偏离分量为1559.3元，比重为28%。总体而言，湖南省的经济增长更依赖于产业结构优势，区位中竞争力优势有限。

还有论者总结了湖南省在中部发展中的不利因素：(1)经济结构不合理，工业化进程滞后；(2)农村劳动力转移滞后，“三农”问题突出；(3)对外开放滞后，经济开放水平较低。

相应地，湖南省推进本省成为中部增长引擎的措施主要有二：

(1)建设发达交通设施网，基础设施大建设：湖南紧紧围绕“承东启西、联结南北、中心枢纽、中转平台”定位，积极融入珠三角、长三角、大西南等经济区域去。

(2)发展“长株潭”城市群，推进全省都市圈和城镇化。“长株潭”城市群是中部地区4个城市群最具发展潜力的城市群，其在电子信息、生物医药，装备制造等方面有很强的竞争优势；并利用自身优势，积极主动承接沿海产业转移。*陈蓓：“基于中部崛起战略的湖南省发展研究”，2010年7月，http://www.chinacity.org.cn/csfz/fzzl/58756.html，2011年9月21日访问。

但湖南推进基础设施大建设和都市圈城镇化的钱从何出来，这是制约我国地方发展的“瓶颈”。

而有研究表明，近年来中国地方政府投入基础设施建设的融资越来越依赖“土地财政”。在全国比较而言，湖南省尽管依存度不高，2007年湖南土地出让的收入处在平均水平，大体占地方预算内收入的20%。

自2008年美国金融危机爆发以来，中国地方政府财政最大的波及是土地财政收入锐减。如上海市2010年卖地收入下降一半，湖南省同样遭遇土地财政收入的急剧下降。在全球经济危机背景下，2008年11月5日，国务院召开常务会议上部署了4万亿人民币扩大内需、促进经济平稳较快增长的“十大项目”。这4万亿元投资是中央和地方政府以及金融系统贷款和其他来源资金(包括可用的国外资金)的总和。其中1/3的资金由财政投入，其他为配套资金，比如商业银行贷款配套、地方配套、国际金融资金等资金渠道。*张玉玲：“四万亿：从哪里来到哪里去，怎样用好？”，载《光明日报》2008年11月12日。而十大项目中，铁路、公路、机场、水利等基础设施建设共安排15，000亿元，占50%。

此外，中国政府力推的“一揽子”经济刺激计划中，一项重要内容是加快推进城镇化发展。加快城镇化发展既可以扩大内需，帮助我们克服金融危机，也是我国自身经济社会发展的需要。大量的农村人口进城务工，必然带来服务业的繁荣，带来内需的扩张、就业的增长。同时，城镇化发展也将带动经济结构转变，推动整个国民经济结构的调整。进入21世纪以来，我国城镇化发展较快，城镇化率每年增长一个百分点左右，2010年达到了47%。当然，与发达国家和地区相比，我国进一步推进城镇化发展还有很大的空间。当前，党中央、国务院对下一步城镇化发展提出了明确的规划和要求，可以预见，我国城镇化进程将进入一个新的发展阶段。

而作为地方政府的湖南省，除了积极参与和推进本省十大项目外，因“长株潭”都市圈发展因能整合地方基础设施建设，而成为湖南省发展战略中最优先的政策。

二、金融危机中湖南地方融资平台的成本与收益

从实际情况看，地方仅凭土地财政也还不足以满足城建投资的需要。2009年以来为克服国际金融危机的冲击，国家出台了“一揽子”刺激计划，地方政府也新设立了一些融资平台，通过设立特殊目的公司(SPV)举债，获得融资。这种特殊目的公司可能与市政交通、土地储备等联系在一起，通常由政府提供一定的资本金，很多情况下这笔资本金也可能是借来的。特殊目的公司之所以能举债，原因在于特殊目的公司在未来拥有针对特定项目的收费权和现金流，或者具有对在建基础设施、公共设施和公共服务的价格管理权，如确定将来市政供水价格、收费公路定价等，乘上预测的使用量，可以大致明确当前建设项目的资金回收率，这很类似于资产支持证券(ABS)。从这个意义上说，城市政府通过融资平台为市政建设筹集资金，实质就是凭借未来的收入在当前融资并用于市政建设，实现城镇化建设的财务负担沿时间轴进行平移分布。

总体看，地方政府融资平台在应对这轮金融危机过程中，获得了相当数量的银行贷款，一下子达到了好几万亿的规模。“十二五”规划和下一轮宏观调控政策也将地方政府融资平台作为重点关注的问题，明确要加强和规范地方政府融资平台的管理，有效防范风险。这就要对地方政府融资平台进行详细考察，深入研究地方政府融资平台的风险状况，或者说具体的资产质量和未来还本付息的可能性。研究发现，实际上地方政府融资平台的分布也具有类似的性质：它的一个极端是完全依靠地方政府财政承诺，未来百分之百依靠地方财政来偿还；另一个极端是百分之百依靠使用者付费予以回收；除此之外，还有相当一部分居于两者之间，部分依靠使用者付费，部分需要由未来地方财政收入来支持其偿还。

具体到湖南省，该省在全球经济危机前启动了规模庞大的基础设施建设方案，于是金融危机后土地财政收入锐减后，地方融资平台的筹资功能更加突出。如2008年，湖南省政府确定18条高速公路开工的目标为总里程为1887公里，总投资1500亿元；2009年，再开工18条高速公路，总里程为1221公里，总投资为1200亿元。加上2006年、2007年开工的项目，该省主管交通的官员预计到2012年，湖南高速公路通车里程将超过5000公里。*贺广华等：“湖南计划两年开工建设36条高速公路”，载《中国经济周刊》2008年11月17日。

2011年新华社报道“湖南地方政府性债务总额超4000亿元，且偿债来源对土地出让收入依赖度较高”。这些政府性债务中，政府将对2042.34亿元承担偿还责任，占47.6%；对818.32亿元债务负担保责任。此外，还有约2042.34亿元其他相关债务，具体包括已早些时候被“划离”政府融资平台范畴的高速公路负债等。

承担债务最多的是市州一级政府。湖南本省审计结果表明，湖南省14个市州政府的政府性债务达1641亿元。而省级和县市区的债务余额分别为1357.99亿元、1287.74亿元。

这意味着未来两三年内，湖南省各级政府将面临偿债高峰期。审计发现，湖南各级政府将在2011年至2013年，偿还1182.44亿元债务。而政府负有偿还责任的债务中，有403.95亿元将来自于土地出让收入。还有3个市、14个县市区以土地出让收入为偿债来源的债务占比超过了50%。

但湖南省审计厅强调，目前湖南省政府性债务的偿债率与全国平均水平相当。来自湖南省财政厅的信息显示，2010年，湖南省财政总收入为1862亿元。2006年以来，随着当地新型工业化进程加快，财税收入呈较快增长趋势。*新华社：“湖南地方政府性债务总额超4000亿元”，2011年8月19日，载http://www.caijing.com.cn/2011-08-19/110818672.html，2011年9月21日访问。

发展经济学上，湖南省的情况符合“城镇化建设财务成本在时间轴上的平移分布”的理论。即城镇化需要投入大量的资金，财务上会有较大的负担，这个财务负担能否沿着时间轴平移分布？或者说，能否在时间轴上进行平移？一般来说，城镇化建设资金主要靠市政财政投入。我国地方政府层级较多，但直接参与城镇化建设的主要是城市政府，包括省会城市、地级城市和较大的县城政府，正是这些城市政府在主导城市规划和建设。为了吸引人才、吸引更多的投资，同时也是为了保护环境、美化城市，城市政府都十分重视城市基础设施、公用设施、公共服务的建设，采取各种办法筹措资金，加大投资，这样财政负担就比较重。相比省一级政府反而在这方面负担轻一些。*周小川：“城镇化及其融资问题”，载《比较》2011年第4期。

同样在发展经济学上，一个地方区域财政收入的可持续性在很大程度上取决于该区域的金融生态。按周小川解释“它是个多面体，其中包括金融机构在地方的独立经营状况、不受地方政府行政干预的程度，体现为不良资产的比例、贷款的回收率等。如果银行与企业之间的债权债务出了问题，我们就要考察当地的执法是否公平，是否能够保护银行债权，而不是动用地方各种力量保护当地企业，使当地企业逃废银行债务。这样，就可以建立一个多维的坐标轴体系，用以衡量地方政府的行为和地方金融生态。如果金融生态指标得分高，就说明当地政府做得好，就有利于吸引资金支持地方发展。反之则证明当地政府在建设和维护金融生态方面做得不好，不利于吸引资金流入。”

而中国人民银行委托中国社科院对各地方金融生态做出了评价并予以量化。在2005年该项目阶段性报告《中国城市金融生态评价报告》指出：中国东、中、西三个区域的金融生态比较而言，中部的金融生态得分最差，而湖南省在中部的排序也较为尴尬。*尹中立：“地产热会给中部崛起帮倒忙”，载《中国证券报》2005年12月20日。到了2011年情况虽发生了较大变化，长株潭经济区在中国十大经济区金融生态的排名已升至第五，而长三角经济区金融生态环境综合评分最高，接下来是珠三角经济、海西经济区、环渤海经济区，而成渝经济区紧随其后。但总体而言，长株潭金融生态相比于长珠三角仍相去甚远。*《中国金融发展报告(2011)》，社会科学文献出版社2011年版，第301～333页。

三、湖南市政债的法律障碍与地方官僚怀疑主义

(一)湖南市政债的法律障碍

周小川提出：“与其让地方政府设立融资平台借款，而且其实质很大程度上就是政府的隐性负债，不如允许地方政府发行市政债进行融资。”*周小川：“城镇化及其融资问题”，载《比较》2011年第4期。

需注意，市政债还款方式与地方融资平台也没有大的差异，包括三部分来源：使用者付费；财产税等专项税收；以及一般财政收入。

当然，其实际操作还有一定的法律障碍。在现有法律框架内，我国不允许地方政府赤字举债，不允许地方政府发行市政债。但在应对这一轮金融危机过程中，已经在实践中开始有所尝试。2009年危机深化后，城镇化开始作为宏观经济刺激政策的重要内容，迫切需要给予一定的资金支持。为此，2009年在中央政府国债规模中拿出了2000亿元由中央政府代地方政府发行，地方政府直接使用，也可以用作融资平台的资本金。当时各地纷纷建立地方融资平台，但普遍缺乏资本金，也很难动员到社会上的股本投资，所以很多都依靠这2000亿元国债中的一部分投入用作资本金。

对此周小川曾建议，对这2000亿元代地方政府发行的国债，最好是由每个省、市作为发行人，这样可以更进一步明确责任。2010年，中央财政继续代地方财政发行2000亿元国债，就明确了每个省、市的具体额度。回头看，这一做法的突破具有重要意义。一方面，表明既有的政策已经有了突破，开始考虑地方政府的赤字融资问题；另一方面，明确每个地方政府债务则意味着明确了各地方的偿还责任和偿还机制。下一步，能否有更大的突破？对此，国内学术界已有较多的研究，全国人大财经委也开始酝酿。*周小川：“城镇化及其融资问题”，载《比较》2011年第4期。

但问题的关键在于：若没有德行的地方官员为求升官发财，不顾公共财政赤字上马政绩工程，而市政债又为其融资为虎作伥，则后患无穷。

(二)地方官僚怀疑主义下的湖南省与地方债务膨胀的危险关联

美国作家赛珍珠1937年写道：“当今中国最重要的事件之一，是中国青年知识分子正在重新认识自己的国家。”2008年奥运会之后，尤其是金融危机后，当代中国人再次重新认识自己的国家，尤其是体会“古希腊是民主制度的故乡，古中国是官僚制度的故乡”之类的断语并不容易。

官僚制度(Bureaucracy)，海外很多学者把它译成“科层制度”。须强调，这并非贬义，而是一个中性的学术分析字眼。有论者基于中国的“超稳定结构”发掘官僚体制的贡献，也得出相关结论：(1)官僚制是中国政治最根本的传统；(2)中国政治和社会管理的两难就是，既不能不要官僚制，若不要它，社会管理就会大乱套；(3)但是，如果要官僚制又不对它的根本弊病进行有效制约的话，特权和腐败就会日益加深，而它们的日益加深又是中国在过去几百年里促使民众不满、激化社会冲突、导致政治衰败的首要原因。*丁学良：《辩论中国模式》，中国社会科学出版社2010年版，第195页。

而面对官僚制把控的地方政府，若放行市政债，必须先处理好三个问题，即“最后一站问题”；改变人事结构改善旋转门；中国政府官员在市政债的灰色收入问题。*刘俊：《银行家薪酬监管法制变革及其超越》，2011年书稿，待出版。而新近出版的《朱镕基讲话实录》专门谈到湖南官僚的问题，可资警醒。他感到湖南省特别要注意干部作风问题，包括贪污受贿、腐化堕落以及形式主义和官僚主义。*《朱镕基讲话实录》(第4卷)，人民出版社2011年版，第120页。

因此地方政府要获得财政更大的自主权，首当其冲之挑战是克服中央和民间精英对地方官员治理本地经济能力的怀疑(skepticalism of local power)。*JON C.TEAFORD，THE MUNICIPAL REVOLUTION IN AMERICA(1975)[hereinafter TEAFORD，MUNICIPAL REVOLUTION];JON C.TEAFORD，THE RISE OF THE STATES 21(2002);JON C.TEAFORD，THE UNHERALDED TRIUMPH (1984);SAM BASS WARNER，JR.，THE PRIVATE CITY(2d ed.1987).而地方要从心理上赢得信任，“外来的和尚好念经”乃是屡试不爽的智慧。*傅高义：《先行一步：改革中的广东》，凌可丰等译，广东人民出版社2008年版，第278～280页。美国建国以来，地方政府特别是加利福尼亚州作为地方发展经济的成就举世瞩目，其通过市政债尝试财政自主的改革也颇值得一提。

四、金融危机以来美国市政债发展及负责任的地方主义经验

美国地方债券始见于1817年，但直到20世纪70年代，美国市政债规模仍旧相对较小。*1975年市场存量只有250亿～490亿美元，相关监管也没有引起政府的足够重视。当时市政债的参与者主要是银行、承销商和律师，购买者主要是富有的个人投资者、银行和保险公司，市政债相关信息披露很少。然最近几十年该国市政债规模急剧增长，截至2008年年底，美国地方债发行余额为2.6万亿美元，规模为世界第一，当年GDP占比为19%。仅2009年为应对金融危机，市政债又共计发行4096亿美元。截至2010年年底，现有市场存量已达2.8万亿美元。尽管市政债常被看做持有到期类投资品种，但市场交易量仍旧很大。*2008年，二级市场交易达1100万笔，总交易量达5.5万亿美元。到目前为止，市政债发行主体已达5万家，市场投资者结构也在发生变化，个人投资者已占绝大多数。

2007年次贷危机之前，美国经济发展态势较好，各州纷纷发行债券，重点提高福利开支和公共事业的投入。金融危机的爆发令地方财政收入大幅度减少，为了继续维持公共服务，同时刺激经济，地方政府仍然增发债券，其中就包括“建设美国债券”。该债券是美国联邦政府于2009年年初推出的经济刺激计划中的一项内容，目的是鼓励地方政府发行债券为基础设施建设提供融资。计划规定，该债券于2009年4月发售，2011年1月停发，但未限定总额，同时美国财政部还为各个州政府及市政府发行的“建设美国债券”支付35%的利息。

在不设限额和贴息补助的两大因素鼓励下，各州发债量迅速增长。从该债券发售开始，仅用8个月即达708亿美元，涉及47个州，在市政债券市场占比为19.2%。到了2010年年底，该债券呈加速增发趋势。旧金山公共事业委员会的副首席财务官甚至指出，加快发债速度可以获利。

虽然按照美国财政部的说法，该债券“成功地帮助修复了严重受损的金融市场，令一些能够创造就业的基础设施建设项目以较低的成本获得大量信贷”。以美国加州为例，其经济总量位居全国之首，被称为“世界第八大经济体”。面对2011年，原加州州长施瓦辛格卸任留下的250亿美元财政赤字，新政府上台伊始，即着手发行新的债券以平衡支出，即以政府资产如市政供水系统、机场、办公楼以及停车计费经营权，提供担保。

美国发展市政债的经验，尤其是金融危机后以联邦财政担保助推市政债的勇气，启发我们越在危急时刻，地方经济发展的激励越需要灵活和弹性处理。即便地区财政最终破产，美国破产法典专门在第九章创设“公法人破产”让地方政府对自己行为负责。在1994年美国加州橘县破产案中，该县司库因投资金融衍生品巨亏17亿美元，最终损失以全县裁减公务员数量、在职者减薪、公共设施关停等阵痛为代价。据悉，2011年7月，杰弗逊县再次申请美国市政破产案。美国模式的核心是赋予地方更大自主权，自然对其后果责任自负。

而中国“父爱”式行政包办地方烂账，对中央财政成本更高。前总理朱镕基忆及1993年的房产热，让现在的海南岛还“遍体鳞伤”。*《朱镕基讲话实录》(第4卷)，人民出版社2011年版，第486页。除了导致海南多家信用社倒闭外，引发海南发展银行被清盘，严重伤害了地方金融复苏。对全国金融和财政负面影响很大，如当时海南不过六七百万人口，烂尾楼却占到全国的十分之一。截至1998年年底，工、农、中、建四家国有商业银行积压在海南的空置房、半拉子工程和闲置土地上的资金有430多亿元(加上社会资金积压总量达800多亿元)，房地产信贷不良率高达80%以上。*黄金萍：“一朝地产热，八年消化难——海南往事”，载《南方周末》，http://www.infzm.com/content/40822，2011年9月15日访问。

因此中国市政债的前景本质上不是怎样克服或规避现有立法限制，关键还在于中国城镇化本身的可持续发展，再深层次是地方能否对自己的经济决策负责。

五、负责任的湖南地方发展模式与城市商业关系之再造

(一)中国现代性转型中湖南如何对自己负责

本质上看，湖南推进“两型”社会发展，核心是确保湖南在中国大发展中维持地方的竞争力。再细点说，就是发展都市圈如何不沦落为不可持续的城镇化运动。朱镕基坦言：“我非常担心的就是搞‘城镇化’。现在城镇化已经跟盖房子连在一起了，用很便宜的价格把农民的地给剥夺了，让外国人或房地产商搬进来，又不很好地安置农民，这种搞法很危险。”*《朱镕基讲话实录》(第4卷)，人民出版社2011年版，第486页。

有论者甚至认为中国正在经历一场人类历史上最大规模的城镇化进程。*秦晓在清华大学经管学院2010届毕业典礼上的演讲。根据国家统计局的数字，目前中国城镇化率达46%，这一进程至少还会持续10年。城镇化是与工业化并行的，也是解决城乡差别的必然选择。尽管我们在城镇化进程中取得了了不起的成绩，但相关的观念、制度、政策却明显滞后。在某种程度上讲，中国的城镇化伴生了地方政府过度依赖土地财政收入和开发商获取暴利的现象。问题的根子还是在于政府主导经济的理念和模式上。土地的获取是政府的“征购”行为而不是市场的交易，农民由此得到的“补偿”并不是真实的市场价格。在土地征购、转让和建筑、销售环节中，政府的收益主要不是用来向农民转移支付、为城市低收入群体建造廉租房。虽然城市更现代化了，但农民和城市居民却未能从中得到应有的利益。*秦晓：《当代中国问题：现代化还是现代性》，中国社科文献出版社2010年版。

基于改革开放30多年来，“中国已形成二元结构，即内地贫穷、落后的9亿人与沿海有较高教育水平、有较高收入和国际联系的3亿多人，他们所面临的问题、诉求有较大差异，政治体制改革进程的推进要兼顾到这两个群体，进程过快会偏离9亿人的现实利益，过慢则会引发3亿人的不满。”*马国川：“不能让现代化取代现代性”，载《经济观察报》2011年9月20日。

目前中国大量人口集聚在东部沿海，上海外来常住人口已经占到该市2300万总人口的39%。尽管中央政府实施了中部崛起、西部大开发战略，但为维持上海等大城市的国际竞争力，无论中央还是上海地方政府似乎又在既有的利基下，强化邻近上海长三角都市圈的航运载运能量与相关科技讯息的服务。如果说目前区域发展差距的状况系因历史发展机缘而产生，则后续发展似乎必然会因循路径依赖的模式，受到结构性的牵制，长三角与珠三角成长的速度，以及与其他地区的经济差距明显地展现出此种强者恒强、弱者恒弱的态势。

因此湖南要经济突围，必须打破中国区域发展的不平衡状态，湖南的中部崛起战略要成功必须扭转区域发展的马太效应。

具体说来，湖南要对未来中国任何都市圈都要面临的五个关键挑战，作出制度创新贡献，包括：第一，如何实现城市化经济；第二，如何发展生产和创新能力；第三，把集聚效应的收益扩散到六类弱势人群；第四，引导城市和郊区的发展；第五，都市圈本身的治理和管理。*爱德华·雷曼：“中国城市化进程中面临的新挑战”，载吴敬琏主编：《比较》(第27辑)，中信出版社2006年版。

城镇化的政策还应致力于解决三个大问题，分别是：第一，在快速城镇化过程中统筹城乡发展；第二，促进自然资源的有效利用；第三，加强城市管理。其中，特别提到应重构城市融资渠道，需要会计制度改革、资本市场改革和引进新的税收工具。*弗农·亨德森：“中国城市化面临的政策问题与选择”，载吴敬琏主编：《比较》(第31辑)，中信出版社2007年版。

而这些大问题，若非有新思路绝不容易解决，更轮不上湖南省这个中部省份来突围做贡献。本文美国弗吉尼亚大学法学教授Richard C.Schragger以研究“地方政府与都市法”驰名美国，其思路简言之就是面对流动的资本，如何实现经济本地监管与城市民主化。*Richard C.Schragger，MOBILE CAPITAL，LOCAL ECONOMIC REGULATION，AND THE DEMOCRATIC CITY，HARVARD LAW REVIEW 2010 Vol.123，p.482.

(二)流动的温州资本、湖南经济监管与民主的城市

面对流动的资本，城市其实处于弱势地位。力量有限的城市只能采取双轨战略：既给惠又榨取。须认识到，流动资本是地方政治和法律的驱动力。原因有二：(1)流动资本压过地方城市权势，处于主导地位是基本事实。这可推出地方城市作为相对弱势的政治机构，在其政策抉择上受限，有吸引和留住私人投资的需求。(2)资本的流动性引领着地方政治的路径，几乎所有的作为都围绕着政府要促进、参与和补贴私营商业企业而展开。城市倾向于慷慨给予优惠以吸引流动资本，或起码更少地动压榨的主意。

张五常在《中国的经济制度》写道：“我问县的资本投入，要多少才能担保一个不变的分成率会一般地达到有经济效率的情况。二○○四年底我的答案，是县向‘佃农’分成的投资者收取的地价可以是负值……说负地价，我的意思是当一个投资者到一个县考虑投资产出，县政府不仅可以免费提供改进了的土地，也可能免费为投资者建造厂房，或把若干年从投资者交出的增值税中的县的分成的一部分，送给投资者”。*张五常著译：《中国的经济制度》，中信出版社2009年版，第153页。

可以预期，未来湖南“长株谭”都市圈要发展，光地方财政仍是杯水车薪，可持续地还是要吸引国内外民营资本，本质上这都属于流动资本。而在地方经济发展中，甚至出现“温州民间资本总额达八千亿 开发商上门找炒房团”的新闻。面对有论者指责温州炒房团推高楼价，反对意见指出：“说温州人撬动了全国房价，我觉得是抬举温州人了，截至目前，温州人只进入了全国十分之一县级市的房地产市场，对当地楼市的影响有限。与此同时，几乎每天都有各地地方政府和开发商来温州引资，他们才是房地产市场的实际控制者。”*“温州民间资本总额达八千亿 开发商上门找炒房团”，载《21世纪经济报道》2010年5月15日，http://finance.eastmoney.com/news/1355，2010051575514181.html，2011年6月15日访问。

面对总盘子超过八千亿元的温州资本，基于温州资本“远走新疆、深耕海南、转战武汉”的巨大流动性，湖南“长株谭”都市圈地方政府能选择的政策有限。但作为城市官员其实心里非常清楚：一方面要以“负地价”引来金凤凰；另一方面还要让流动资本筑巢生蛋。

而法律上地方政府监管流动资本的措施大抵有三类：(1)对流动资本进入城市在合同中设定条件；(2)通过地方立法特别是《最低工资法》将资本重新分配，使之流向劳工；(3)制定反连锁商铺法，防范流动资本集聚进入城市。*Richard C.Schragger，MOBILE CAPITAL，LOCAL ECONOMIC REGULATION，AND THE DEMOCRATIC CITY，supra，p.506.

具体而言，第一类如地方政府在招商引资协议中会包含“社区利益共享协议”(Community benefits agreements)。*NEW HAVEN，CONN.，CODE OF ORDINANCES § 21-39(2009)，available at http:// www.municode.com/Resources/gateway.asp?pid=14668&sid=7.强调流动资本要为投资社区创造工作岗位。

第二类如在《中国新劳动合同法》颁行后，地方政府提高最低工资立法也依次铺开。如2010年年底，湖南省人民政府同意，2010年7月1日至2011年6月30日，湖南省月最低工资标准分五档，分别调整为850元、800元、725元、650元、600元/每月。小时最低工资标准也分五档分别调整为：8.5元、8元、7.5元、6.8元、6元/每小时。*新华社：“湖南大幅提高个人最低工资标准”，2011年1月19日，载http://www.cssyr.com/kx/kj/201101/3213.shtml，2011年6月15日访问。

第三类如法国家乐福超市在我国收取“上架费”，地方政府将之定性为产品分销中零售商对供应商拥有相对优势地位的结果，是零售商相对优势地位滥用的表现，试图援引反垄断法予以规制。*王长秋：“反垄断法与上架费的法律规制”，载《河南省政法管理干部学院学报》2008年第4期。

但有论者指出这三类措施的效果有限，关键还在于流动资本的强势。如第二类财富再分配措施，有论者指出“新《劳动合同法》没有能够尊重市场合约的自由选择，增加交易成本，阻碍地区竞争；同时，由于劳动市场与产品市场同属一个市场，只是合约安排有别。因此，《劳动合同法》是全面地干预市场的一种重要合约，牵一发而动全身，整个市场会受到严重的损害。《劳动合同法》的立法者缺乏对有效信息的认知和判断”。*张五常：“张五常论新劳动法”，载《法律和社会科学》(第4卷)，法律出版社2009年版。

如何理性构建未来城市与商业之间的关系，这得扩展视野在去中央化之效率或合理性的更宏大语境内讨论地方政治经济的发展。历史上不仅是经济界，还有法律界倾向于对市政权力之行使持怀疑态度。限制地方权力被视为保护脆弱财产权的手段；一些法律原则所约束下的城市被期待要努力避免其行政官员染指公司资本，或再分配的资源从一个群体到另一群体逾界。另一个与之形成竞争(但势力上属少数派)者认为，与之相反，对个人权利和民主规范的威胁并非来自腐败的地方政府官员，而非源于资本自身的权势。流动的资本扭曲地方政府决策过程。这个思路之下，地方的公众是脆弱的主体。

经济地方化过程的驱动主体包括：去高度组织化的劳工运动，都市反贫困组织、市政法之机遇、城市进步倾向的市长间的政治连横，注重地方经济的意识形态和都市中兴。*Kevin R.Cox，Globalization and the Politics of Local and Regional Development:The Question of Convergence，29 TRANSACTIONS INST.BRIT.GEOGRAPHERS 179，179-80(2004).在这个过程中，地方政府甚至有比中央和省级政府更强的杠杆能量，即诉诸“在地依赖”(leverage place dependent)对资本进行规制或再分配。有鉴于此，需要对城市权力重新建构。传统路径是在中央、省和地方政府的权力分配中，涉及评估政府彼此能干程度和特定权力分配的政治影响。但这种讨论却甚少考虑政府与资本彼此的权势关系。讨论去中央化，若不提及经济权力如何由私方行使，以及监管公权如何由公家行使则毫无意义。相关的具体问题是，城市的权力如何诉诸资本，尤其是流动的大钱来行使？以下以纽约市在2007年金融危机前后发展金融业、提升服务业竞争力的两种措施进行分析。

(三)金融危机前后纽约市发展金融业的两种策略

面对城市金融业崩盘、随之而来全面经济萧条，纽约如何应对呢？须提醒纽约市对金融业几无监管权限，这是联邦、最起码也是纽约州的职责。那作为地方城市的纽约市如何防范金融业不负责任的授信呢？

像多数城市，纽约致力于经济发展，特别青睐金融业。2004年，面对高盛要搬到临近的新泽西市，该市向高盛提供了一亿美元激励。而这项激励生效了；高盛仍留在曼哈顿。

2009年金融业崩盘后，纽约市推出一项4500万美元的投资计划，对财务专业人士展开再培训，并对创业阶段的企业提供种子孵化资金和场所便利。*Patrick McGeehan，After Reversal of Fortunes，City Takes a New Look at Wall Street，NY Times A19(Feb.23，2009).纽约市城市发展公司希望向新风险投资公司注入小额投资，旨在吸引更多的私营资本、让金融专业人士继续留守纽约。

如何评价纽约市促进经济发展的两种路径？前一项政策是向大公司提供地理场所津贴，一直是城市经济发展办公室运用的标准。但其效率受到强烈质疑。*Yoonsoo Lee，Geographical Redistribution of US Manufacturing and the Role of State Development Policy，64 J Urban Econ 436，436-37(2008).城市无论短期还是长期看似拿不回前期投资，但确有部分证据补贴并没有最终改变企业落户某城市的决策。而即便企业落户补贴确实改善了地方福利，但这种政策并不会改善美国社会总福利：一个城市所失、即另一个城市所得。*Peter D.Enrich，Saving the States from Themselves:Commerce Clause Constraints on State Tax Incentives for Business，110 Harv L Rev 377，397-98(1996).

有论者提出：相比补贴政策，纽约市近期应对金融业衰败的措施更有希望。不再向既有、大企业发钱以鼓励他继续留在该市，现在纳税人的钱投向再培训金融业高管和补贴新企业。关注起步阶段的中小企业，投资人力资本从长远看有助于该市留住并改善其劳工队伍，这将是为了吸引新企业的关键因素。而支持规模小、想创业的风险投资企业能降低城市对一家大企业或一个行业的依赖，毕竟谁都有衰败的一天。况且，有朝一日规模小的风险投资企业有能力回报生长于斯的城市。确实加州硅谷和波士顿Route 128之成功经历确证了：通过鼓励小规模的企业创新，一个城市能够以较低成本实现本地企业成功的会聚。*Ronald Gilson，The Legal Infrastructure of High Technology Districts:Silicon Valley，Route 128，and Covenants Not to Compete，74 NYU L Rev 575，577-79(1999).

(四)商事共和时代之城商关系前瞻

后工业化时代城市可能获得甚至优越于国家和省/州对经济的管制权力，这种称为经济政策本地化的趋势暗合地区作为一个重要经济单元崛起、中央—省作为经济生活中心监管者之衰落。但即便在塑造资本与民主的关系上有了政治意愿基础，远未清除认知的问题还有国家能否，以及处于解决问题的更优位置。而渐进式经济本地化是对伴随全球化之分地化(dislocation)可能一项回答。

当代中国主流路径是偏好市场为主的解决之道，并将省/州视作为私人投资创造基础条件的经济单元。经济发展的“话语”就是欢庆私人资本的罪恶权力。换句话说，是本地资本吸引力上升、国家制定经济政策和再分配权力衰落之策略。对这种路径的批评论者提出，都市更新政策不能完全排斥本地福利考虑，而处心积虑以打造城市竞争力为理由吸引外头人，甚至不惜牺牲本地公众利益。*Richard Shearmur，Editorial，Of Urban Competitiveness and Business Homelessness，29 URB.GEOGRAPHY 613，614(2008).

有论者进而疑虑城市为何要竞争，究竟谁从中获益。第一个问题最难回答，因为就城市的功用少有共识，因其涵盖着经济、政治、社会和文化等复合目标；而第二个答案往往是本地精英(包括不动产所有者、政客和商界领袖等)，城市是其实现个人特定目标的工具。

而作为既成战略，少有怀疑者是城市确有依赖大规模跨国资本才得以生存。但在彼此相互依赖的格局下，城市相对私人经济权力的砝码如何加重些？去中央组织化的监管秩序提供了一项解。但它仅适用于那些拥有经济和政治优势的城市，能对当地投资的形式和时机予以选择。而对相对衰落的城市(中国历史上以工商业闻名的城市，如南京、杭州、开封、洛阳、太原、西安、扬州在近现代都相对上海落后了)，在谈判这些条款的相对强势权力就受限了。这些城市一般说只有选择以市场为主导的引资策略；实际上也几乎别无选择。

策略上别无选择，地方政府又对经济监管处于核心地位，若彼此对资源抢夺白热化，省和中央必会介入，导致城商关系路径出现新变数。财税分成、城县版图合并，以及中央对城市的援助都是旨在赋予城市更多操纵私人资本空间的方法。当然通过中央和省级立法划地厘清地区补贴和地区间引资竞赛也是一项选择。但这些努力在当前的政治环境中似难以立足。

在塑造平衡式城商关系路径上，如下实用主义策略可资借鉴：

第一，若地方政府在城商关系走向两极：或对推动经济发展不甚积极，或被私人资本俘获，本地政治组织和机构应独立发挥政治平衡作用，此时应力挺那些有进步倾向的市政长官，或执掌本地都市更新的官员，支持地方劳工组织或利用地方民间网络。

第二，调整地方对相对流动强、大规模资本与流动弱、小规模资本的青睐比例。自然我们不可能回到小农经济时代，但即便在全球化经济背景中地方政府也可以在促进小规模企业成长上下工夫。纽约市对金融业促进策略的变化极具启发。

第三，流动资本与城市关系的努力应在两个层面铺开：其一是在私人资本既有约束下改进地方政府作用空间，重要策略是避免过度拥挤之超大城市出现促进城市自然资源的有效利用、更好的城市管理；其二是重构这些约束，重要策略是改善移民在城市中的生存条件。*弗农·亨德森：“中国城市化面临的政策问题与选择”，载吴敬琏主编：《比较》(第31辑)，中信出版社2007年版。

*感谢教育部“次贷危机及中国金融法制版图变革”(09YJC820033)课题资助。

**华东政法大学国际金融法律学院副教授。