法律和金融：区域性金融中心建设的法律思考——以长株潭城市群国家区域金融中心建设为视角

彭 虹

法律和金融：区域性金融中心建设的法律思考
——以长株潭城市群国家区域金融中心建设为视角

彭 虹*

客观认识金融体制改革与金融法制建设的关系，法律和金融理论的研究视角或许能够对中国金融的发展提供启迪。在以区域性金融中心的建设推动区域经济发展或者城市发展建设的独特路径中，法律作为重要推动因素，立法与执法在金融与经济发展过程中具有同等重要的作用。

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如何客观认识金融体制改革与金融法制建设的关系，法律和金融理论的研究视角或许能够对中国金融的发展提供启迪。一方面，中国传统体制所遗留下来的计划权利运作背景和政治功能前置的金融功能定位、行政权力的庞大性、广泛性将长期继续影响中国的金融领域；另一方面，法治传统薄弱，长期历史演进形成的以儒家伦理和关系本位的社会结构及其在此基础上形成的特殊的信任结构仍然深深地影响着金融活动主体的行为范式。*张建伟：“法与金融学:路径依赖与金融法变革”，载《学术月刊》2005年第10期。因此，立足于客观现实，合理吸收国外的法律和金融理论成果，探索中国金融法制的独特路径存在现实必要性。

一、法律：推动金融与经济发展的重要因素

2007年12月14日，国家发改委正式批准长株潭城市群为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”，建设长株潭城市群国家区域性金融中心成为实现长株潭一体化和“两型社会”建设的战略举措。在通常意义上，金融中心是基于低交易成本、高交易效率以及城市集聚力，形成的金融人才、金融机构、金融信息、金融资本和金融交易的集聚地。而区域性金融中心则是指其主要影响和作用于国内某一区域，即以某个中心城市为依托，聚集金融资金和其他生产要素，实现金融资源对区域经济产生的扩散效应，推动该区域及周边地区的经济发展。*周雪梅：“对构建重庆区域性金融中心的思考”，载《特区经济》2011年第4期。自20世纪90年代以来，我国许多城市提出建设区域性金融中心的目标，希望通过区域性金融中心的建设提升城市核心竞争力，以推动本区域经济持续快速发展。显然，区域性金融中心的建设成为政府推动区域经济发展或者城市发展建设的中介工具和独特路径，虽说区域性金融中心的建设可以从金融资产规模、金融机构总量、从业人员数量、对外开放程度以及金融机构的盈利水平等各方面数据进行量化考核并提出具体建设目标，但要真正发挥区域性金融中心建设推动区域经济发展和城市建设的作用，则要根据区域社会经济发展实际，扬长避短发挥其产业实力的优势，特别是应充分运用法律与地方性法规在金融与经济发展中的独特导向作用，实现本区域金融业与其他区域金融中心的错位发展。

学术界对于金融发展的决定因素以及何种金融制度安排有利于经济增长的问题，一直存在不同的理论，例如，有强调银行功能的“银行主导论”、强调市场功能的“市场主导论”、认为金融结构应根据信息结构变化而动态调整的“信息决定论”以及强调法律在金融发展中重要地位的“法律决定论”等。“法律决定论”虽然出现的时间不长，但已有过三种主要的学说：法律起源学说、法律移植学说和法律实施效率学说。这三种学说分别从不同角度分析了法律因素对经济与金融发展的影响，是对经济与金融发展理论的重要补充，对于理解经济与金融发展的决定因素，回答何种金融制度安排有利于经济增长等问题具有重要意义。*陈永清、李卓：“法律与经济及金融发展相互关系理论述评”，载《国外社会科学》2007年第4期。

事实上，引入法律因素以解释金融发展和经济增长的观点很早就已出现，韦伯(Weber)在提出文化传统在资本积累和制度变迁中具有重要作用这一观点的同时，也强调现代商业活动离不开一种可预期的法律制度，即最有力的强制性的权利保障制度；*Weber，Max，The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism，London:Allen and Unwin Press，1930.如果没有一套行之有效的法律制度，经济制度特别是现代形态的经济制度肯定无法存在。希克斯(Hicks)也认为货币与法律实际上是古代世界的两大遗产，法律与金融发展有着密切的联系，商业经济要达到繁荣，就必须在某种程度上确保对财产和合同的保护。*Hicks，John R，A Theory of Economic History，Oxford:Clavendon Press，1969.LLSV以“法与金融”为代表的一系列研究文献，阐述了在解释金融发展的国别差异时，法与金融的重点是法律制度的作用，在法律体制强调私人产权、支持私人契约安排并保护投资商合法权利的国家，金融市场就会更为活跃。*La Porta，R.，F.Lopez-de-Silanes，A.Shleifer，R.W.Vishny(1998)，Law and Finance，Journal of Political Economy，106(6).因而从总体上来看，将法律因素引入金融发展与经济增长理论的观点是强调法律对金融发展与经济增长的影响——法律制度通过约束机制、激励机制和信息机制来规范和协调人们的行为，并形成稳定预期。

一些后续的比较研究显示，不论发达国家还是发展中国家，经济发展水平对金融发展至关重要，并且在发达国家，由于法律制度已经比较完善，法律制度的改善对于金融的促进作用将不会很明显，金融的发展主要靠经济的推动。而相对于发展中国家，法律制度对于经济与金融的推动更为明显集中。*江春、许立成：“法律与金融中介的发展：一个再检验”，载《制度经济学研究》2005年第2期。一方面，法律制度通过改善资本的配置效率促进金融的发展。法律作为使市场经济朝着健康方向发展最基本的制度环境，其作用在于提高资源配置效率、降低市场交易成本以及维护社会公正。法律制度通过赋予经济主体有效使用稀缺资源的动机从而具有事前配置资源的功能，同时，法律制度通过为人们提供明确的裁判主体和裁判规则，从而具有事后配置资源的功能。另一方面，法律制度的完善有利于人们形成对未来稳定的预期，从而有利于金融的发展。发展中国家由于法律制度不健全，人们对未来收入存在不确定性，从而限制了金融的发展。随着法律制度的完善，政府行为受到约束，不能任意对经济干预、限制与剥夺，社会预期到稳定的政策环境，将有利于金融的发展。而同时，法律制度通过明确地界定和保护产权、保护契约的履行、公平裁判、维护市场竞争，为金融发展提供理性的微观经济主体。我国作为发展中国家，正处于向市场经济的转型期，金融体制改革总体上滞后于经济体制改革，区域金融发展很不均衡，目前金融改革的结构性难题大多都同时涉及法律和金融两方面问题：如何在转型期的法律体系下，促进金融体系最有效配置资源？区域金融中心如何成为推动金融发展的有效途径？故在探索以区域性金融中心的建设推动区域经济发展或者城市发展建设的独特路径中，法律作为不可或缺的推动要素，在立法与执法过程中对于金融与经济发展的作用，就具有了十分重要的实证意义与现实意义。

二、立法与金融：区域性金融中心建设需要准确的法律定位

立法实践对于金融发展的促进与影响是确切的、具体的，特别是金融法律体系或金融法律细目对金融运行产生具体的影响。对于区域金融中心或者地方立法部门而言，如果能够真正意识到并充分利用其所具有的立法后发优势，深入研究现行的具体的法律细目并不断调整完善，对于金融市场的影响将更为深远。因为金融立法规划和法律细目是在短期内可以完善并改变的。

从立法层面来看，探讨金融立法体系或者法律细目对金融市场的影响，既可以在金融立法需添加某法律法规立法细目之前进行估计，也可以在金融立法添加该细目之后进行评估。如果事先确定区域金融中心或地方尚缺乏该项立法，而其他区域已经具备的法律细目，充分研究该项立法对于金融效率的影响程度，将是对金融立法进程的极大促进。可见，立法对于金融的影响更为细致地反映在立法具体内容对于金融市场构成的影响，区域性金融中心建设对于金融立法的需求反映在对于金融法规体系或者立法细目的准确定位，成为区域性金融中心建设对于法律环境的基本要求。

从立法形式来看，不论区域性地方金融立法采取何种方式，但如下三方面内容应予在金融法规体系中明确。

(一)明确区域性金融中心的法定建设目标

从国外金融中心发展的历史来看，不同层次的金融中心的形成都有一定的成因，一个城市能否成为金融中心，关键是要看其是否具备建立金融中心的一系列条件，具备了基本条件才有实现的可能。例如，伦敦、纽约、东京作为国际金融中心，首先，以强大的经济实力作支撑，以经济带动金融的发展。其次，本国货币的国际通用地位也是国际金融中心形成的条件，只有本国货币成为结算货币，国际金融中心的建设才有可能成功。*杨小花、蔡璇：“长株潭城市群建设国家区域性金融中心的可行性研究”，载《湖南工业职业技术学院学报》2010年第6期。再次，区位条件和城市也是成为金融中心的条件之一，例如作为贸易中心、贸易港口的香港和迪拜得益于其独特的地理区位条件。当然，对一些经济实力欠发达的地区，建设特色的银行等各类制度也是集聚资金为其成为金融中心的优势，例如苏黎世、开曼群岛等。

从国内各区域金融中心来看，虽然基于国内资金流动而无须以货币兑换的国际地位作为条件，但雄厚的经济实力和鲜明的金融服务特色应该成为形成国内金融中心的首要条件，其次才是区位地理条件、金融商务环境等条件。湖南近年经济增速明显，综合实力不断跃升，具备进行区域金融中心建设的基础条件。据统计，全省地区生产总值2008年跻身全国十强，2010年达15，902亿元(预计数)，五年平均增长14%。人均地区生产总值超过3500美元，实现财政总收入1863亿元，社会消费品零售总额5775亿元。金融支撑能力不断增强，金融机构本外币存贷款余额均突破万亿元，“十一五”期间新增境内外上市公司28家，总数达73家。*湖南国民经济和社会发展“十二五”规划纲要。基于现有条件，长株潭城市群国家区域金融中心的建设应进一步明确法定建设目标，并在“两型社会”导向下，在推进新型工业化、农业现代化、新型城镇化、信息化建设过程中总结并形成自身特点。

(二)明确区域性金融中心法定的特色路径

区域性金融中心建设应促成以服务经济为主的产业结构。一方面，实体经济的发展对金融中心的形成与发展起决定作用，没有一个金融中心是脱离产业实体经济的发展而发展的。长株潭城市群所具有的高端制造和服务经济的引领功能，以及对于区域经济核心增长和辐射带动作用非常显著，该地区生产总值占全省78%以上。而目前长株潭城际铁路等重大项目的启动实施以及长株潭三市通信并网升位，使区域发展更趋协调。*湖南国民经济和社会发展“十二五”规划纲要。因此，长株潭城市群应该充分发挥既有优势，实现金融与实体产业的融合，优化产业结构，引导金融资源聚集。

另一方面，要充分利用产业资本促进区域性金融中心建设。营造公平开放的政策环境和资源平台，发挥装备制造业发达的优势，将政府掌控的实体产业资源向金融机构开放，通过产业资本促进在长株潭金融机构的业务发展和创新，逐步形成长株潭城市群在金融服务行业的特色与优势，以长株潭城市群金融中心辐射全省优势产业。金融业服务于产业，金融中心的特色取决于产业特色。从长远来看，长株潭城市群作为湖南省新型城镇化发展的引擎，可以推动城市群向心发展、融合发展。

在区域性金融中心建设的具体步骤上，首先，通过金融服务推动企业上市，推动企业发展。企业要根据自身定位，充分利用国际国内两条渠道上市融资。长株潭城市群经济发展需要更多的上市公司，需要在国内资本市场乃至国际市场上筹集更多的资金，金融机构应加强上市前的辅导，支持有条件、成长好的企业进行股份制改造，培育符合上市公司条件的企业。其次，在金融服务中发展金融业自身，按照组织多元、服务高效、审慎监管、风险可控的要求，构建现代金融服务体系，提高经济金融化水平。目前长株潭城市群的金融业务已形成一定的规模。据统计，从金融交易量来看，以城市金融机构的本外币存贷款余额来衡量，2003～2008年长株潭的年均增长率为20.12%，长株潭平均贷款余额为2908.8亿元，年均增长率为18.55%。从金融市场来看，2007年长株潭拥有证券公司7家，期货公司4家，证券营业部48家，证券总成交额13，708亿元；上市公司27家，总融资额100.44亿元。有保险机构65家，年保费收入达81.61亿元。*杨小花、蔡璇：“长株潭城市群建设国家区域性金融中心的可行性研究”，载《湖南工业职业技术学院学报》2010年第6期。从金融机构集聚来看，长株潭城市群是湖南省金融机构的聚集地，拥有湖南省内其他城市不可比拟的保险、信托、证券、期货、财务公司等各种金融机构，金融服务功能较为完善。例如，银行业金融机构相对齐备，国家开发银行、进出口银行、农业发展银行三大政策性银行均设有分支机构，四大国有商业银行和中国邮政储蓄银行的各级分支机构，还有众多新型商业银行包括交通银行、中信银行、光大银行、招商银行、上海浦东发展银行、兴业银行、民生银行、汇丰银行等股份制银行长沙分行，以及地方性的农村信用社省联社、长沙银行、湘潭市商业银行、株洲市商业银行、湘乡村镇银行等，华融、长城、东方、信达四家资产管理公司均设有办事处，另外财富证券、方正证券、中辰期货等金融公司总部设在长沙。因此，应在现有基础上，进一步协调规划长株潭与省内其他城市以及区域金融中心的关系，形成各有侧重，分工协作的金融发展格局。

(三)明确区域性金融中心法定的试验与创新平台

区域性金融中心的建设和发展是在探索、创新中完善的，因此，法定的实验创新平台是法律引导与法律保障。要适当发展总部金融，推进长株潭城市群金融一体化进程。要适当鼓励和吸引境内外各类金融机构在湖南设立分支机构、总行(总部)、后台服务基地，培育具有影响力的区域性金融中心。要适当创新金融产品，扩大股权债券融资，发展产业投资基金、创业投资基金和私募基金，建立企业上市联动机制和综合服务平台。要适当发展商业保险，拓展大众保险市场。要继续深化银企合作，建立健全面向中小企业、面向农村的金融服务支持体系。为此，一方面要大力吸引国内外金融机构的进入；另一方面做大做强长株潭商业银行、证券、产权交易所等本地金融机构。因此，必须把握好国家金融市场准入政策和法规，通过引进和筹建新的金融机构，打造更加多元化的金融体系。然而，如何在现有条件基础上发挥特色与优势，则需要系统规划。

例如，通过立法促进金融创新实验，创建以扶持科技创新型中小企业为主要目标的风险投资基金以及产业投资基金。风险投资基金作为高新技术的孵化器，需要政府政策先行、财政资金跟进、政策性信贷资金引导、商业性信贷资金推动、民间资本投入等方方面面支持。

例如，通过立法促进农业土地金融创新实验，有效地解决长株潭城市群建设中农村土地承包权流转问题，实现城乡一体化发展。在农业金融和农地金融制度方面需要根据本地实际进行制度设计创新，形成真正服务于“三农”的农村金融服务业。通过促进农村信用社系统规范治理，改组农村商业银行或农村合作银行，建立适应农村经济发展的小型银行、社区银行、农民银行，寻找金融支持新农村建设的新路径。

例如，通过立法促进资产证券化试点，开展资产证券化试点可以增强长株潭地区基础设施建设的流动性、促进项目融资和企业融资，解决融资瓶颈问题。一些典型的适合进行证券化的资产，如城市建设、高速公路、供电等项目具有稳定的现金流，可试点进行证券化操作，而企业也是资产证券化的持续的需求和供给者。*吴大庆：“构建长株潭区域金融中心，促进‘两型社会建设’”，载《金融经济》2008年第6期。

例如，通过立法促进金融市场发展。要在符合国家法律、法规的前提下，吸收、借鉴其他区域金融中心的做法，为新设立的金融企业提供更优惠的税收政策。同时，大力发展资本市场特别是发展产权交易所。其中区域性资本市场业务中心和区域性产权交易中心建设，成为区域性金融中心寻求错位发展的突破口。产权交易所是具有中国特色的重要的金融资源，很多省份和城市都在积极争取成立全国性或区域性产权交易中心，这对于金融中心地位的形成意义重大。

三、执法与金融：区域性金融中心运行需要完整的法律保护与监管体系

法律的选择和制定是构建有效法律体系的基础，但是，不能忽视“法律是实证的”这一事实。简而言之，法律能够解决现实问题、解决纠纷、规制社会、保障权利、惩罚犯罪是法律的最终价值所在。如果仅仅注重法律的制定而忽视法律的实施效率，法律必然陷入名存实亡的境地。但同时，法律是内在不完备的，这意味着不可能制定出准确无误地规范所有行为的法律。当法律存在不完备且违法行为会导致重大损害时，强化执法权以及强化监管体制有利于法律体系的运行。通过法律的执行与监管体系的运行，可以防止损害行为的发生以及对损害行为进行强制处罚。具有部分法律制定权和法律执行权的金融市场监管者是对不完备的法律和司法效率低下反应的结果。

制约国家金融市场发展的一个重要因素是执法效率低下，执法效率比法律条文的质量对金融市场的发展水平有更强的解释力。向市场经济转轨国家的投资者对执法效率普遍缺乏信心表明，国家从计划经济向市场经济转变、由经济活动的直接协调者向公正的裁判者的转变尚未完成。在这种环境下，必须加强金融监管的力度，改进和完善法律条文最多只是部分解决方法。*Pistor，Keinan，Kleinheisterkamp:West Innovation in Corporate Law，Journal of Comparative Economics，2003，(31).因此，法的执行对于金融与经济的推动更具有现实的效用，区域性金融中心的运行需要完整的法律保护与监管体系。

(一)建立完整的法律保护体系

首先，要建立完整的征信体系，作为区域性金融中心建设的基础制度。征信体系建设，是以企业和个人征信系统为平台，整合银行和非银行信用信息，重点归集税务、环保、质量、节能等信息的企业和个人信用档案系统。依托这一系统，可逐步促进企业信用交易，促进企业直接融资，促进信用服务业发展，并为企业信用评级市场化创造条件。

其次，要建立金融债权的法律保障体系。强化金融债权保护，协调司法部门和政府职能部门对于金融机构债务人财产协查机制。一方面，完善相关法律法规，特别是对于保护银行债权相关的破产法、担保法的解释，加强对债权人利益的保护；另一方面，强化司法公正，如涉及企业破产清算时，必须按照相关法规并根据法定程序清算，保证对涉及有抵押、质押的债权在清算中得到优先偿还，防止企业借破产而转移资产、逃废银行债务。

(二)完善金融监管体系

区域性金融中心的建设必须依托完善的金融监管体系，长株潭城市群金融中心应依托人民银行长沙中心支行、省银监局、证监局、保监局四大金融调控监管机构，强化统一的执法主体和一致性的执法程序，形成长株潭一体化的金融法制环境。

执法和金融监管需在实践中不断总结和完善，例如，如何改进金融监管方式，以及加强金融监管机构之间的协调与合作，特别是如何发挥金融监管对于社会信用环境的培育，推广企业和个人信用报告在政府行政管理、企业经济活动和个人社会生活中的应用，如何进一步完善金融生态环境评价指标体系，定期对长株潭城市群信用环境进行评估，以促进城市信用环境的不断完善等方面，都是完善金融监管体系应予考虑的内容。

*广东商学院法学院教授。