土地国有化进程中失地农民权益保障研究

李 有

（吉林警察学院，吉林 长春 130117）

在城市化建设过程中，需要将大量的属于集体所有制性质的土地征收为国有，依赖土地谋生的农民失去土地后，需要融入城市社会，改变生活环境和生存条件。对习惯农村生活环境和以土地为主要生活保障的农民来说，存在诸多具体问题需要解决，其中具有普遍性和最重要的问题就是失地农民的权益保障。解决好失地农民的合法权益保障问题，可以减少城市化过程中的社会矛盾，使社会在改革中和谐发展，体现人类社会的进步文明。

一、土地国有化进程中失地农民权益保障的现状

（一）土地国有化与失地农民的界定

关于土地，学术界有“自然土地”和“经济土地”之分。本文所称的土地是指一般经济学意义上的土地，即“经济土地”。土地国有化是工业化促成的城市化的产物。在我国，根据《宪法》的规定，城市的土地归国家所有。实现现代化，必然要加快城市化建设，大量的集体所有制的土地随着城市化进程被国家征收，转变成国家所有的土地。

农民是一种职业称谓，是以自己的劳动力和生产资料直接从事农业生产的劳动者。农民虽然与土地有着天然而密不可分的关系，但是农民不同于村民。村民是农村集体所有权关系的主体，是一种法定资格。这种法定资格取得的依据是户籍管理，而不是居住期限，《中华人民共和国村民委员会组织法》第13条第2款规定：“村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：1.户籍在本村并且在本村居住的村民；2.户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；3.户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”该款前两项使用了村民概念，第三项则使用了公民概念，说明户籍不在的不属于该村村民。村民作为农村集体组织成员，依照《宪法》和相关法律对土地享有相应的权利。因此，本文中的农民是指具有村民资格的农民。本文所称的失地是指农村土地所有权的转变，即不仅是农民失去土地的使用权，也失去了对土地的集体所有权。

失地农民是指在土地国有化过程中失去了赖以生存的集体所有权的农业用地的农民。失地农民有广义和狭义之分。广义上的失地农民包括主动失地和被动失地、部分失地或者全部失地的农民。主动性失地主要指农民为取得所希望的户籍变更、职业转换、经济补偿等利益，或者流转承包土地以及放弃承包土地等，自愿放弃对土地的使用权或者附着在土地上的所有权利；被动性失地则是指农民的土地被依法征收。狭义的失地农民仅指被动失去全部土地的农民。本文所称的失地农民是狭义上的失地农民。在我国，失地农民多数集中在城乡结合部。他们脱离土地后，既有别于从事农业生产的农民，也不同于市民，成为一个边缘群体。

（二）失地农民权益保障存在的主要问题

我国失地农民保障存在诸多问题：一是改革开放以来，大、中城市扩成速度太快，征收土地规模过大，失地农民群体集中，越来越多的失地农民得不到妥善安置，给社会管理带来的压力也越来越大。二是土地国有化过程中给失地农民的补偿费过低，难以保障他们在城市生活中的长远需要。当前土地国有化补偿制度存在缺陷，其中最突出的问题是征地程序不完善，法定补偿办法规定的标准偏低且过死，失地农民长远生计保障不足。三是土地国有化，而失地农民没有市民化，即失地农民转变为城市居民的社会保障得不到落实，特别是一些地方出现违法违规征地、强占乱占农民土地的现象，无法兑现失地农民的保障，由此引发诸多社会矛盾，成为影响社会稳定的重要问题。

（三）中央和地方对失地农民权益保障表现出重视程度不同

由于失地农民补偿、安置、就业、基本保障中存在的问题，导致一些深层次社会矛盾，已经引起中央和地方各级党政部门及领导的重视。中央高度关注失地农民权益保障问题，加快了土地国有化的制度完善。有的地方政府也在积极探索解决失地农民权益保障的办法，但多数地方政府动力不足，与中央要求形成两层皮。原因在于各利益阶层与失地农民群体的目标不同，掌握国家权力资源的阶层为了使自己的利益最大化，还不能从根本上重视处于社会弱势群体地位的失地农民权益保障问题。

二、保障失地农民权益的必要性

在体现国家性质的城乡分割二元体制下，农民的基本社会保障主要来源于土地，有人形象地把土地比作农民的命根子，可见土地对农民的重要性。土地对农民具有生产资料和生活资料的双重属性，土地是绝大多数农民收入的唯一来源，也是他们养老保险的物质资源。当其赖以生存的土地国有化后，表面上失地农民会得到部分经济补偿费，有了暂时的利益与经济保障，可是从长远看，如果他们不能够获得城市居民相同的社会保障，就无法长久维持失地以前的稳定收入和生活水平，就会在补偿费被消费后处于贫困状态，这与城市化的初衷相悖。城市化的目的是提高生产力，推动社会的现代化，解放农民生产力，缩小城乡差别，走共同富裕的道路。改革虽然要有碰撞，要有局部利益冲突，但是社会主义本质要求用科学发展观对待新生事物，找到社会和谐的平衡点，使那些为城市化建设牺牲局部利益、为现代化建设奉献土地的失地农民的权益得到保障。

保障失地农民合法权益，让失地农民分享城市化带来的社会进步和文明成果，有助于实现全社会的整体发展。城市化过程的根本价值就是将部分农村转变为城市，将农民转变为市民，消除城乡二元体制存在的弊端。但是，在城市化建设中，扩城区域和造城区域内的农村被国有化，已经呈现出昔日没有的繁荣景象，可是失地农民的安居与周围的富人区形成鲜明的对照，失地农民在失去土地的时候没有话语权，进了城市还没有话语权，这使城市化进程中的失地农民处于尴尬境地，他们没有分享到城市化带来的社会文明成果。这种错位的现象，损害了失地农民的合法权益，需要建立科学的、系统的失地农民权益保障机制予以纠偏，实现社会主体的公平分配。

保障失地农民合法权益，有助于遏制腐败，提高党和政府的公信力。在土地国有化的过程中，政府以较低的补偿费征收集体所有制的土地，转手以高出征收土地补偿费几十倍甚至百倍以上的价格出让给房地产开发商等暴利集团。房地产开发用地使用期一般是50年，50年的土地使用出让金对价永久收归国有的土地补偿费，对失地农民意味着绝对不公平。而在另一面暴露出大量涉地、涉房或与之有关的腐败现象，已经引起党和国家以及民众的高度关注。政府一手拿钱，另一手却没有资金妥善解决失地农民问题，是没有说服力的。只要我们的政府心里装着失地农民、想着失地农民、为着失地农民，就没有办不好的事。

保障失地农民合法权益，有助于实现社会的长治久安。现在全国失地农民保守估计在5 O00万人以上，欧、美金融危机导致世界经济下滑，中国经济仍然保持高速增长，主要是靠拉动内需完成的，内需贡献率最大的是土地经济。因为强征土地引发了许多社会问题，所以一些地方政府刻意隐瞒失地农民数量。随着失地农民数量增加，积淀的问题得不到妥善解决，加上地方政府阻止上访，失地农民的诉求渠道不畅通，由此引发的群体性事件日渐增多，影响社会安定团结。各级政府切实从维护失地农民的合法权益出发，心系失地农民，善待失地农民，解除他们的后顾之忧，帮助他们安居乐业，就能够实现社会的长治久安，和谐发展。

三、解决失地农民权益保障问题的途径和措施

研究解决失地农民权益保障问题，现在研究者们几乎一致把关注的重点放在提高土地国有化补偿金标准上。笔者认为，解决失地农民权益保障问题，首要的不是土地国有化补偿金标准是否提高，而是土地国有化推进城市化建设的目的是什么。认识提高了问题才能够解决，认识上不去问题就解决不了，相反就会造成矛盾。

如果执政者借城市化建设将土地国有化当作圈钱的工具，必然会产生与失地农民的对立，用什么样的补偿标准也不足以弥补市场经济条件下失去公平交易所造成的损失。如果换一个角度，城市化就是为了失地农民，把农民从土地上解放出来，融入现代化的城市生活，充分享受改革开放带来的社会文明成果，执政者与失地农民心往一处想，就能够消除矛盾，有效地解决问题。前者是执政为己的表现，后者是执政为民理念的体现，完全符合党中央执政理念的要求，从与党中央保持一致的高度进行设计，就不难找到保障失地农民合法权益的途径和措施。

失地农民的合法权益分为现实的权益和长远的权益，现实的权益是次要的，长远的权益才是主要的。包括失地农民在内的大多数人关注现实利益，忽略长远的权益。这种只顾现实忽略长远的状态才是问题的根本症结。推进城市化建设本身就是立足现实目标长远、功在千秋的事业。失地农民和政府不应在谋一时之利上纠缠，如果放眼未来谋发展，就能解决失地农民合法权益保障问题，就能降低城市化建设成本，就能化解因影响失地农民生存利益引发的社会风险。

（一）城市化设计的关键要解决失地农民长远生计的问题

失地农民长远问题就是可持续生计。可持续生计就是实现从农村、农业、农民到城市、工业、市民的转变，使失地农民走上可持续生计之路，这是城市化的根本价值所在。

针对目前土地国有化过快、程序混乱的局面，国家应尽快研究制定失地农民社会保障的法律规范，建立统一规范的失地农民社会保障机制和以地方政府主导的失地农民社会保障体系。失地农民社会保障机制主要包括就业保障机制，失业、医疗、养老保险机制。只要给失地农民一个城市居民的合法身份，享有同城市居民同等待遇，问题就解决了。做到这一点并不难，也就是执政者观念转变的问题。把失地农民理解成以永远失去集体土地所有权为对价成为城市居民，其权益应当获得保障。

关于失地农民就业问题，城市化进程中首先考虑安排符合条件的失地农民就业。城市化就是要实现工业化，工业化需要大量的产业工人和为工业化服务的三产服务人员，政府和企业有责任指导和安排失地农民就业，使他们真正成为城市大家庭的主人翁。地方各级政府应当创造条件，支持失地的农村集体经济组织和失地农民自身从事开发经营，兴办企业，扩大就业渠道。

现在有些城市出现虚假造城的现象，也就是不断征收土地，进行楼堂馆所建设，扩城或者造城，但不见工业化，一些企业虚假投资进行圈地，不落实工业项目，在一些二线、三线城市周边，特别是这些城市的“开发区”，随处可见。这是征地后地方政府遇到的困境之一。没有工厂、企业生产，就解决不了失地农民就业。因此，城市化要与工业化配套，征收土地要与工业化需要匹配，杜绝因盲目扩张造成农民失地即失业的现象。

推进失地农民在城市就业，应以工、商企业为主要载体，政府为主导。工、商企业的功能，一是为社会提供产品和服务，二是承载城市居民就业，三是国民经济生产总值的源泉。企业要主动承担失地农民就业，除了其内在功能需要外，还在于企业以非常低廉的价格使用土地，这种低廉价格是以牺牲失地农民利益达到的，应当反哺失地农民，为他们就业敞开门路。政府主导，就是由政府为失地农民就业提供条件，即开办失地农民就业培训机构，把他们培养成工、商企业需要的具有相应劳动技能的人才。失地农民就业，就可以获得“五险一金”保障，从根本上解决失地农民长远生计的问题。

建立具有失地农民特点的失业、医疗、养老保险机制。将失地农民纳入城市居民社会保障范围，从土地国有化后，为失地农民缴纳失业、医疗、养老保险。失业期间可领取失业金，医疗能得到相应补贴，达到退休年龄可到社保部门领取养老金。对家庭人均经济收入水平低于城市居民最低生活保障水平的，从土地国有化后，纳入城市居民最低生活保障。失地农民融入城市后，对那些已经不具有劳动就业能力的人群医疗、养老保险问题的解决，直接关系到他们的长远生计。解决办法就是强制失地农村集体组织从土地国有化补偿金中提取的公积金中，为达到城市退休年龄的失地农民一次性补交医疗、养老保险金，其他保障由所在地政府从土地出让收益、增值收益中解决。对于安排就业，到达退休年龄时达不到领取养老金年限的失地农民，可根据自愿原则由自己补足养老保险缴费年限，强制失地农村集体组织从土地补偿公积金中一次性配套补交。对于未成年人的保障则应当按照城市居民对待。让失地农民感受到城市化带来的好处，消除他们的后顾之忧。

当然，这不仅涉及资金来源和缴纳数量，更触及法律制度和国家政策的层面，需要执政者有博大的胸怀和以科学发展观来对待新生事物。在土地国有化进程中给予失地农民公平补偿，保证他们原有生活有改善、长远生计有保障。

（二）解决好失地农民现实权益的问题

失地农民的现实权益保障，一是补偿费的标准和如何分配，二是住宅安置。

土地国有化应遵循必需和渐进原则，不可盲目国有化，适当保持集体土地所有权的相对稳固。确实因公共利益需要将集体所有权性质的土地国有化，应在权利和义务一致的前提下适当提高补偿费标准。确保补偿费足额到位，不损害失地农民利益。我国现行《土地管理法》第47条第2款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”第6款规定：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”上述规定征收耕地的补偿费用由土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等三部分组成，其中，土地补偿费是对失地农民丧失土地使用权的补偿，一般发放到村，作为公积金用于集体经济建设、公益事业和兴办企业使用；安置补助费是保证失地农民在丧失土地一段时间内维持原有生活水平的费用，一般要直接发放给失地农民；青苗及地上附着物补偿费全额发放给失地农民。

失地农民宅基地国有化后，如何保障失地农民安居问题，不仅涉及失地农民的现实权益，也涉及长远权益，事关社会稳定的大局。建议征收宅基地和拆除房屋，应当比照同一城市动迁政策安置，或者以实物——即房屋重置办法安置，解决失地农民安居问题，减少因失地增大人口流动性，避免给社会治安秩序带来更大的问题。

总之，失地农民权益保障是城市化进程中不可回避的焦点问题，应当引起全社会重视。随着社会发展进步，尤其是党的十八大更加关注民生，失地农民的保障问题将在法律制度上进一步得到规范。现行土地补偿制度源于《土地管理法》，其规定有些已经与社会现实不相适应。国务院于2012年12月24日提交全国人大常委会审议的《土地管理法》修正案草案，对该法第47条做出了重大修改。草案删除了按土地原有用途补偿和被征收前3年平均年产值30倍补偿上限的规定，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿规定，体现了党中央和国务院对土地国有化中失地农民合法利益保护的重视，期盼国家立法机关在审议该修正草案中进一步规范。地方政府踏踏实实处理好现实问题，逐步消化解决历史遗留问题，让广大失地农民在美丽中国过上幸福安康的生活。

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