试论载泽《考察政治日记》中的议会

余冬林

载泽 （1868—1929），字荫坪，满洲正白旗人，清宗室。光绪三十一年 （1905年）充出使各国考察政治大臣。翌年回国，奏请改行立宪政体，充编纂官制大臣。此后历任筹办海军事务大臣，督办盐政大臣，纂拟宪法大臣，度支部大臣等。武昌起义爆发后解职，寓居京津，直至去世。

清末 “五大臣”出洋考察政治，分为两路：载泽、尚其亨、李盛铎前往日本、英国、法国、比利时；戴鸿慈、端方前往美国、德国、奥国、俄国、意大利。光绪三十一年十二月二十日 （1906年1月14日），载泽使团自上海启程出洋。光绪三十二年六月至京复命。载泽将其 “邮程所历，身履而目接者，与彼都人士言论之可甄存者”，撰为 《考察政治日记》。

一、《考察政治日记》中的议会记述

在 《考察政治日记》中，所使用的议会术语有：议院、国会；议会相关术语有：上议院，上院、贵族院、元老院；下议院，下院、庶民院、代议院。主要论及了日、英、法等国议会文化。

首先， 《考察政治日记》所记述的日本议会文化。载泽在述及日本议会文化时，所使用的议会术语有：议会、议院；议会相关术语有：上议院、贵族院；下议院、众议院。

（1）日本议会的组织构成和职能权限。载泽从法学博士穗积八束的讲解中了解到，日本帝国议会采用两院制，议会权限又有实质和形式之分。光绪三十二年正月初三日记云： “议会之构成，载于宪法第三章。日本采用二院制度，合贵族院、众议院而为帝国议会。议会之权限有实质、形式之分。实质上之权限，一曰参与立法，一曰预算。盖参与立法与立法有别。立法者，君主之大权，议会惟议定法案，请君主之裁可而已。议会之权限，须依一定之形式而行。一定之形式者何？法案之议定，预算之议定，上奏、建议、质问等，皆宪法之所许也。”①

（2）议院与天皇之间的关系。载泽知悉，日本天皇有召集和解散议会之权，对两院提出的法案有裁定权。 “日本宪法，政府与两议院皆有提出法案之权。议定必两院同决，如一可一否，不得为议定。必议定，乃请君主裁可而后公布也。”②载泽对明治维新后的天皇权力尤为关注： “大权者，君主所独裁，不委任于他种权限之内，非如立法、司法之必经议会裁判也。有宪法上之大权，如召集议会，解散议会，统率海陆军等事，宪法书所载有，非议会所得参与者，此外皆行政之事。”③“凡议会之开会、闭会、停会及下议院之解散，必皆侯君主之敕令而行。若议员随意集会，不得谓之正式国会。”④

（3）君主立宪与君主专制的根本区别。载泽从伊藤博文的口中了解到，君主立宪与专制最主要的区别在于立宪国的法律必须经过议会议决，呈君主裁定，然后公布，法律公布后，法律效力及于全国。 “君主立宪与专制不同之处，最紧要者，立宪国之法律，必经议会协参。宪法第五、六条，凡法律之制定、改正、废止三者，必经议会之议决，呈君主裁可，然后公布。非如专制国之法律，以君主一人之意见而定也。法律当裁可公布之后，全国人民相率遵守，无一人不受治于法律之下。法律之效力及于全国，全国皆同一法律。”⑤

其次， 《考察政治日记》所记述的英国议会文化。载泽在述及英国议会文化时，所使用的议会术语有：议院；议会相关术语有：上议院、贵族院；下议院、众议院。

（1）议院的立法权和下院决夺庶政之权。光绪三十二年三月初三日英国政法学教员埃喜来到使署讲英宪法纲要，载泽从中了解到，议院权力至上，拥有立法权，可节制政府。上下院中又以下院权力为最大，其原因在于下院议员 “实代表通国人之意见” （即所谓 “国民代表”），下院又拥有财政大权。因此，只有得到下院多数拥护的政党才可以组阁，即所谓 “其得下议院多数扶助者，即为政府”。

（2）议院、政府、君主三者以及上下院之间的关系。载泽了解到，议院立法，君主从不批驳，两院议准之事，君主无不批行。英议院颁定科律，近二百年，君主从未批驳，今已认为公例。⑥议院的职权有 “核议各项法律” （立法权）、 “评陟马政府各大臣所行之政” （监督批评政府权）以及 “筹款”、 “加税”权 （财政权）等。英国议院的真实权力归于下议院，上议院之权不及下议院。需要说明的是，19世纪中叶，议会处于至尊地位，内阁秉承其意志管理国家。但是，迨至19世纪后期，议会和内阁二者的地位发生根本性的变化，内阁开始凌驾于议会之上，成为国家政治权力机构的中枢和轴心。虽然在20世纪初，英国开始走向 “虚君政治”，但是这一时期议会的权力相对缩小。

（3）议员的人数、选举以及议院聚散、议事规程。 “上议院员近六百人，多英国世爵，其议员之位皆世袭。……上议院聚议时，司法大臣为首坐，外有副院长一员。”⑦“又下议院事独繁，每岁开议后，日不暇给，至闭院为止。国民年不及二十一岁，及罪人、疯癫、教士、妇女、各久任官，皆不得为议员。”⑧“下议院议员六百七十人，皆国民公举。伦敦分为六十县区，区举一员；余皆全国县区，各举一员，亦有大县区举二员者。议员七年尽数更易。然平日君主亦可因政府申请，颁谕遣散令，再公举。议院于二月开议，八月停议。今例七日聚议五日；前四日未正聚议，子正散；第五日聚议时较早，酉正即散。下议院自举院长，请君主批准，然从无驳者。院长在院中有稽察议员遵守院律之权。议员于两党为多数员之党魁者，实为政府大臣之首相。首相自选议员之贤能者，闻于君主，以为各部大臣。如一部大臣为上议院员，次官必选于下议院，以为下议院代表。凡议员之未为大臣及次官者，皆无俸。凡议事，袒政府之议员坐院长之右，而政府各大臣在前；反对者坐院长之左，其党魁在前；此其规制也。”⑨

最后， 《考察政治日记》所记述的法国议会文化。载泽在述及法国议会文化时，所使用的议会术语有：国会、议院；议会相关术语有：上议院、下议院。

（1）上下议院的变迁及其区别。载泽注意到，法国议院两院权力相埒，下议员由国民直接选举产生， “为人民之代表”；上议员由郡邑间接选举，“为土地之代表”。上下议员皆以才望而升，无等级贵贱之别。需要说明的是，载泽注意到法国上下院议员产生的方式不同，并将其区分为 “土地之代表”和 “人民之代表”。但是，无论议员产生的方式有何种不同，但在法律意义上，上下院都是代表国民的机关。

（2）上下院议员的人数、任期和产生办法等。“今上下两议院，同有立法权。下议院议员五百九十一人，由民人直接选举，四年为任。选权尽人皆有，惟满二十五岁方能用选。上议院员三百人，九年为任，三年递易员三分之一，用间接选举法，惟本郡下议院员及郡董、县董与各里公董之代表员有选举权。”⑩

（3）总统的权限以及议院与总统的关系。 “总统由上下两议院合成国会公举，七年为任，行政权属焉，任满得再举。总统与两议院同时有律案发起权，有开闭两议院及有事开特别会议之权。总统颁行两院决可之律，如止经上议院议可者，有解散下议院之权；又有简用文武官、主持国家庆典、简放接待本国与外国外交官、筹议批定各项条约诸权。凡缔好通商及关涉本国财政民人身业财产诸约，必先经两议院议准。至互换让售本国之地土，非经议院议准，总统不得擅行，亦不得擅行宣战。总统对议院无责任，惟国务大臣负责任。总统命令，须由大臣同时签名。”⑪

需要指出的是，根据法国1875年宪法，总统拥有立法、行政、军事、外交大权，甚至还可以解散众议院 （须征得参议院同意）。但是，在19世纪末20世纪初法国的政治实践中，地位和作用日益下降的恰恰是总统而非议会。自1879年麦克马洪下台后，后继的总统再也不敢让议会所信任的内阁辞职，也再未出现解散议会之举。宪法规定的总统权力逐渐转移到内阁总理的手中。而议会的权力远在政府之上，它不仅牢牢掌握了立法权，实际上还控制着部分行政权。政府在很大程度上失去了相对独立性而事事听命于议会，法国议会的地位不但没有下降，反而得到增强。⑫

二、“用极”判断下的议会认知

光绪三十一年十二月二十二日，载泽考察团抵达日本神户。除觐见天皇、呈递国书等礼节性访问外，载泽考察团在日方的安排下，先后考察了上下议院和法律制度，帝国警察、邮政、帝国大学等各类公私学校、地方行政机关等。同时，与政府各大臣及伊藤博文、大隈重信等维新元老进行会谈。对载泽考察团影响最大的应当是伊藤博文对宪法的讲解。伊藤博文阐述道，中国变法自强，必以立宪为先。因中国与日本同为君主国，因此立宪似宜采用日本政体。立宪后，主权必集中于君主，不可旁落于臣民。君主立宪制与君主专制最根本的区别在于立宪国的法律，不是由君主一人所定，而是要经议会议决；法律公布后， “无一人不受治于法律之下”。实际上，载泽最为关心的是立宪后君主的权力问题。他从伊藤博文口中得知，立宪后君主依然拥有任命官吏之权，统帅权，宣战、讲和、定约之权等。立宪后，行政若不洽众望，归责于政府，而不是君主。载泽还关注到日本议院的职能权限及其与天皇之间的关系等。总之，载泽对日本的君主立宪政体有着较为全面的认识和了解。

载泽考察团抵达英国前，英国政府有些怀疑考察是专尚虚文。为了消除列邦的轻视之心，中国驻英大臣汪大燮专门聘请政治名家埃喜来给考察团进行分类讲座。一般是今天讲解明天实地考察，见闻互证，较易领会。从埃喜来的讲解中，载泽了解到，英国的君权实际是名义上的，立法权、行政权、司法权三权分立。同时，载泽还关注到，英国上下议院的组织构成；下院权重，可决夺庶政；议院的议政规程和政党组阁；以及议员的人数、选举和任期等。自三月初三，载泽考察团先后考察内务部、地方政治部 （地方自治部）、学部、农部、户部、藩部 （殖民部）、伦敦工部局、议院、法堂（法院）、警察法堂 （警察局）、银行、海军部等组织机构。

1.“事以分而易举，权以合而易行”

载泽在 《考察政治日记》中写下了对英国宪政的总体看法。 “大抵英国政治立法操之议会，行政责之大臣，宪法典掌之司法。君主裁成于上，以总核之。其兴革诸政，大都由上下两议院议妥，而后经枢密院呈其君主签押施行。故一事之兴，必经众人之讨论，无虑耳目不周；一事之行，必由君主之决成，无虑事权之不一。事以分而易举，权以合而易行。所由百官承流于下，而有集思广益之效；君主垂拱于上，而有暇豫优游之乐。若夫外交军政，关于立国之要图，枢府间有特别之权，衡以相机宜之缓急，此行政之规模也。”⑬政事之兴革，都要经过议院众人讨论，议定后由政府呈君主画押。这样，既收百官集思广益之效，又有君主垂拱优游之乐。这就是典型的责任内阁制和 “虚君”政治。同时，载泽还较为敏锐地觉察到， “至其一国精神之所在，虽在海陆军之强盛，商业之经营，而其特色，实在地方自治之完善。”⑭他认为，英国地方自治制度， “厚民生而培民俗，深合周孔之遗制，实为内政之本原。惟其设官分职，颇有复杂拘执之处，自非中国政体所宜，弃短用长，尚须决择。”⑮

在法国，除宪法讲座外，载泽考察团聆听了关于内务部、财政部、殖民部、司法部、警察局、教育部、陆军部、海军部、地方自治部等部门的组织建制和规章制度的讲座，并先后一一考察了这些部门。载泽认为，法国“虽有民主之称，统治之权实与帝国相似，条规整齐完密，精神尤固结流通”。⑯其政治法律实由罗马遗传而来的。法国宪法和政治制度虽数十年屡经变革，而其理法条理分明， “所变者官家之局，其不变者立法之精”⑰。他还注意到，法国虽然立法、司法、行政三权相互独立，但实际上又相互维系，不会造成畸重畸轻的弊端。英法两国的不同之处在于，一是人民先有自治的能力，然后中央政府总揽其纲；一是政府实有总制之权，而后人民得以参政议政。因此，对于广土众民的国家而言，以大权集一为宜。

综上可知，对日、英、法等国政治的考察使载泽意识到：同样是君主立宪国，日本、英国是有所不同的。立宪后，日本天皇还是拥有很大的权力，即所谓 “总揽统治权”。英国国王是 “垂拱于上”，对议院议决的法律和政事，无不批行，体现了 “虚君”政治的特色。载泽认为，英法政体不同之处还在于， “一则人民先有自治之力，而后政府握其纲；一则政府实有总制之权，而后人民贡其议。”⑱也就是说，相对君主立宪的英国而言，法国政府实权较大。其原因在于英国地方自治较完善。通过政法名家的讲解和亲身的实地考察，载泽对上述三国的议院及其地位作用有了相当的认识。对宪法、地方自治、三权分立、君主立宪政体和民主共和政体及其区别也有一定程度的理解和把握。

2.中西差异之根源在于“用中”和“用极”

要正确把握载泽 《考察政治日记》中的西方议会，还必须探求其对中西文化的认识及其特有的思维方式和认识方式。载泽认为，造成当前中西国势差异的深层根源在于：中国文化的基本精神 “用中”，西方文化的基本精神是 “用极”。 “用中”者，注重伦理道德修养， “于物力留其有余”。“用极”者，则即物穷理， “不至其极不止”。此二者皆有弊端： “用中”者易致贫弱， “用极”者，盛衰无常， “兴替之间，不容旋踵”。⑲

“用极”之义，即凡天下之物，莫不因其已知之理而益穷之，以求至乎其极。而一旦豁然贯通焉，则众物之表里精粗无不到，吾心之全体大用无不明。欧美列邦，往往萃十数国学者之研，穷数十百年之推嬗，以发明一名一物，成立一政一艺，不至其极不止，其强大由此。今其国诚日新，而岁骋然趋重于极端者，其消积亦相为比例。六七强国，莫不殚国之力与财于海陆兵备。一旦祸机触发，胜者勃焉，败者忽焉，兴替之间，不容旋踵。⑳

综上可知，通过对日、英、法等国政治的考察，载泽在一定程度上认识和把握到 “三权分立”、议会和君主立宪政体等西方政治制度的内涵。但是他坚守传统伦理之本位和历史循环论，对西方文化的基本精神予以 “用极”的价值判断，又在一定程度上妨碍了他对西方议会的深入认识。特别是他所坚守并认为不可变易的宗法伦理纲常，与资产阶级的宪法、议会是根本抵触的。

3.仿行西方宪政，有三大利

载泽考察西方议会和宪政，有着特定的现实功利目的。正如他归国后给慈禧太后的 《奏请宣布立宪密折》中所言：

立宪之利有最重要者三端：一曰皇位永固。立宪之国君主，神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之。即偶有行政失宜，或议会与之反对，或经议院弹劾，不过行政各大臣辞职，别立一新政府而已。故相位旦夕可迁，君位万世不改。大利一。一曰外患渐轻。今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故谓为专制，谓为半开化，而不以同等之国相待。一旦改行宪政，则鄙我者转而敬我，将变其侵略之政策为平和之邦交。大利二。一曰内乱可弭。海滨洋界，会党纵横，甚者倡为革命之说，顾其所以煽惑人心者，则曰政体专务压制，官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生，故从之者众。今改行宪政，则世界所称公平之正理，文明之极轨，彼虽欲造言，而无词可借，欲倡乱，而人不肯从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解。大利三。㉑

由上可知，载泽认为，中国如仿行西方宪政，将有 “皇位永固”、 “外患渐轻”、 “内乱可弭” 三大利。在这份奏折中，载泽还极言立宪后君主之权力借以消除慈禧太后的顾虑。㉒

作为清宗室的镇国公载泽，在日本考察期间极为关心皇权的损益，在密折中力证立宪无损君权，并将 “皇位永固”列于 “三大利”之首，可谓是用心良苦。他吁请清廷效法日本施行宪政亦在情理之中，不仅因为在政体上中国与维新前的日本相近，更重要的是因为相对而言，同样是君主立宪国，日本天皇拥有的权力要远远大于英国国王，这样也较容易为清廷所接受。这种以巩固皇权为主的现实的功利目的，必然会影响载泽对西方议会本质的考察和认识。立宪是近代化运动的一种政治形态，说明近代化运动具有不可抗拒性。载泽对西方议会的细心考察，归国后积极推动清廷仿行宪政，实际上是要求清政府由被动而主动地顺应近代化运动的时代潮流，即其所言宪政是 “世界所称公平之正理，文明之极轨”。清政府 “预备立宪”的破产，则证明了近代化运动对其违背者的历史性惩罚。

注释：

①②③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩⑪⑬⑮⑯⑰⑱⑲⑳载泽：《考察政治日记》 （合印本），岳麓书社1986年版，第575—576、576、577、579—580、579、596、611、613、611—612、634、634、629—630、630、630、657、657、657、564—565、565 页。

⑫⑭ 夏野：《试论19世纪末20世纪初西方国家议会的地位与作用》，《湘潭师范学院学报》1991年第5期。

㉑㉒ 中国史学会编：《中国近代史资料丛刊·辛亥革命（四）》，上海人民出版社1957年版，第28—29、28页。