我国建立公共资源出让收益合理共享机制的途径思考

裴晓勇

（晋中学院经济管理学院，山西晋中 030600）

我国建立公共资源出让收益合理共享机制的途径思考

裴晓勇

（晋中学院经济管理学院，山西晋中 030600）

针对当前我国公共资源出让过程中存在的各种问题，建立公共资源出让收益合理共享机制的途径很有必要，应对耗费公共资源的行业建立进入特许经营制度，中央政府应制定严格的土地出让制度，减少各级政府从土地出让中获取利益，科学合理地界定公共资源出让收益分享的领域，同时应尽快完善公共资源收益的财政预算报告，明晰公共资源的产权归属与权益保障。

公共资源；出让收益；合理共享；财政预算报告

近几年来，我国公共资源产权与收益被私有化的问题越来越严重,这种现象不仅造成我国公共资源分配与使用的不合理，加剧了各社会阶层之间的情绪对立,更重要的是削弱了政府的公信力。因此，解决公共资源出让收益私有化的问题对提高我国政府的执政效能与公信力具有重要的现实意义。

我国学术界对公共资源的界定主要着眼于所有制的角度，认为公共资源指的是一切公有、公用的有价值的产品和服务，它不仅包括土地、水、矿产等有形的自然资源，还包括学校、公园、体育场馆、博物馆等无形的社会资源。公共资源的本质是公有和公用，所以它不能只由少数人使用，而是应该由全体公民共同使用。公共资源必须经过公平、合理的配置之后才能发挥其积极的作用。如果公共资源被个别行业或部门的少数人占有或使用，就可能会造成社会的不公。若社会公众滥用公共资源，势必导致此类资源出现质量下降、数量减少、使用成本增加等问题。因此，公平、合理地配置公共资源，是政府必须认真行使的行政职能之一。

一般情况下，政府代表全体公民来制定公共资源的使用规则。由于我国幅员辽阔，人口众多，公民对公共资源的需求极大。但须注意的是，公共资源不能以获取经济收益为目标。特别是在公共产品较为稀缺的时代，教育、社保、医疗、环保等公共资源的配置，都必须以公益为目标、以公平公正为原则。

2012年我国《政府工作报告》中指出“建立公共资源出让收益全民共享机制，出让收益主要用于公共服务支出”。可见，公共资源收益共享是一种重要的“国民收入再分配调节手段”，目的就是为了解决公共资源在经营中、矿产和土地资源在出让中存在的各种问题。那么如何进行公共资源的分配才能算是实现了合理共享，其标准该如何界定，即为本文研究的主要内容。

一、公共资源出让收益的内涵及特征

公共资源收益是指企业在经营或出售其所拥有的公共资源时获得的收益，它包括经营性收益、资产性收益和出让性收益。如我国的央企和国企，这些企业利用自己拥有的国有资产进行生产与经营而获得的收益属于经营性收益，这些收益一部分成为税收，由财税部门征收，另一部分是利润，由企业自行支配。企业的资产性收益，即企业通过自己的资产而非劳动获得的收益，该部分收益的特点是存量大、增长快。

出让是指出让主体将其财产所有权出售或在某一段时期内将其财产使用权转让给他人的行为，而出让收益即为出让主体因出让行为而获得的经济收益。公共资源的出让主体主要是拥有公共资源的政府部门或国企。出让的客体，一为公共资源的所有权（如矿产），一为公共资源的使用权，如一定时期内的采矿权或某片土地的使用权。

我国当前公共资源出让收益有三个明显的特征：一是出让收益的主要支配权是地方政府；二是出让收益的大部分被留在了地方；三是出让收益有多种用途。也就是说，土地出让的过程完全是由地方政府来主导，土地出让获得的收益全部被纳入了地方财政，出让金的用途由地方政府自行安排。

二、当前我国公共资源出让过程中存在的问题

（一）我国矿产与土地资源的出让收益归属不明确

当前我国的公共资源出让过程中，矛盾最突出、也最受社会关注的问题是矿产与土地资源的出让收益归属。1998年开始至今，我国GDP年均增长率达到8%，房地产市场迅猛发展，房价大幅攀升。在我国经济高速增长的背后，正是政府对各类资源的出让起了重要的作用。然而由于地方政府对矿产和土地资源的定价机制没有形成，导致矿产和土地资源被低价出让。而这些资源在出让过程中出现的混乱和廉价现象，使得本应由全体国民共同享有的出让利益，却被少数人以极低的代价占有，并产生了更强的“马太效应”。

（二）公共资源的产权及市场价值在众多领域难以准确衡量

公共资源的产权及市场价值在众多领域难以准确衡量，导致在交易时有一部分公共资源被不公正地占有。具体来说，开发公共资源的人或组织主要是依据短期利润最大化的原则做出开发决策，而其所付出的成本，包括社会成本和经济成本却由全社会共同承担。这种受益人与成本承担人不一致的“负外部性”问题导致了我国公共资源被过度开发，环境污染严重。因此，政府应通过征收资源税费、制定严格的准入门槛和环保标准、限制和禁止资源开发带来的“机会成本”等方式来降低直至消除这种“负外部性”。可以说，实现公共资源的开发收益与开发者付出的私人及社会成本一致，是促进资源有效配置和社会公平的重要手段。

（三）公共资源市场交易机制不健全

近几年来，虽然我国加快了公共资源交易市场化建设的速度，尤其是建立了公共资源交易中心，为公共资源的交易提供了全面的咨询与服务。但由于缺乏统一和完善的市场交易监管制度、部门间利益壁垒难以被打破，再加上一些部门长期独占公共资源非市场化出让带来的利益，导致了我国公共资源在出让中的不公平、不公正的现象长期存在。因此，政府首先应规范与完善公共资源交易监管体制，增强公共资源在交易过程中的公平度与透明度，加大公共资源交易的改革和惩治力度，防止暗箱操作造成的公共资源出让价值损耗。

三、我国建立公共资源出让收益合理共享机制的途径

建立公共资源出让收益合理共享机制，是我国收入分配体制改革的重要内容之一。具体来看，有以下几点：

（一）对耗费公共资源的行业实行特许经营制度

特许经营是特许者将自己拥有的产品、商标、专利和经营模式等以合同的方式授予被特许者使用，被特许者应按照契约，在特许者统一设定的经营模式下从事生产或经营行为，并依据合同向特许者缴纳一定金额的特许费。特许经营有利于公共资源的合理开发与利用，但需要注意的是特许者不论将特许权授予国企还是民企，它们都必须向财政缴纳一定的费用。

（二）中央政府应该制定严格的土地出让制度，减少各级政府从土地出让中获取利益

近十几年来，我国政府从土地出让中获得了巨大的收益，但也造成了地价与房价的大幅增加，而最终结果却是由老百姓来埋单。由于公共资源是全民共有，其收益也应当为全民共享。因此，我国当前的收益分配是一种不正常、不可持续的收益机制，违背了公共资源收益应由全体公民共同享有的本意。因此说，我国应从公共资源出让收益由全民共享的机制着手，严格规定政府在出让土地时的收益分配，防止政府滥用土地出让金。

（三）科学合理地界定公共资源出让收益分享的领域

政府应制定规则，对不适宜出让的公共资源，不应强力推行市场化运作，而是由政府给予适当的补贴。对于一些自己经营不仅不能产生利润，反而会拖累企业造成亏损的公共资源，其经营权就应该交由市场。例如，一些行政事业单位下属的食堂馆所等，由于经营不善，不仅没有形成利润，反而多年亏损。对于这样的不良资产，就应该以公开拍卖的形式出让，将其推向市场，以便使利润能转化成出让收益。

（四）尽快完善公共资源收益的财政预算报告

近十几年来，我国基础设施建设的规模大幅提高，国有资产的存量持续增加，然而如此庞大规模的国有资产存量尤其是资产性收益在现行的财政预算体系中没有得到足够的重视和体现。当前，我国只有央企和国企的经营性收入被明确列入了中央财政预算体系，而央企和国企的资产性收入与矿产资源的出让收益等，都没有被列入中央和地方的财政预算，而是成为了一些部门和企业额外发给职工的“福利”。这种现象直接导致我国央企和国企的部分资产被侵占与流失。

（五）明晰公共资源的产权归属与权益保障

建立产权清晰、权责明确、监管有力的产权制度，是实现我国公共资源出让收益合理共享的基础。具体来说，即首先要通过完善相关的法律法规，明确国家、地方政府和国有企业在公共资源产权体系中的权责关系，依法保护公共资源以及各利益主体的合法权益。其次，应严格公共资源的监管体制，统一公共资源出让收益的用途。最后，加快对土地、河流、矿产和森林等资源的不动产登记。

四、建立公共资源的出让收益合理共享机制应注意的问题

（一）促进公共资源出让收益合理共享的首要任务是健全法制

无法可依、资源浪费、权责不清、监管缺乏是我国当前公共资源出让中存在的突出问题。而解决这些问题的最关键、最根本的途径是健全我国的法制体系。首先从执政理念上要明确公共资源所具有的是全民共享的社会属性；其次，应对公共资源进行公开审计，并对公共资源的开发、分配和使用进行强有力的、流程式的监管；第三，应建立专门的机构对公共资源的价值进行评估，同时建立公共资源信息反馈机制，使信息能够高效、及时、准确、无损地传递；最后，建立公共资源在评估、开发、分配及使用中的相关人监督与问责制度。

（二）政府应合理设定企业经营公共资源上交的利润指标

政府从公共资源出让中获得的收益主要是用于各种公共服务支出。因此，该收益是否用于公共服务支出，以及支出的比例大小，是判定出让收益全民合理共享的基本标准。政府应将公共资源的出让收益有选择地投入到教育、医疗、基础设施等民生领域，从而弥补中央与地方财力的缺乏。

此外，收益共享并不是说企业经营公共资源时所获得的收益要全部上缴。由于企业本身也需要继续发展，需要投入大量的资金用于扩大再生产。因此，企业在经营公共资源时应保留一部分利润供自己支配。需要注意的是，企业收益保留多少才最为合理。该比例必须经过公开、充分的论证后再决定。政府在设定该比例时，应综合考虑企业所处的政治环境、经济环境以及企业自身的发展需要等因素。

（三）我国建立公共资源收益全民共享，应考虑区域与城乡差距

我国建立公共资源收益的全民共享，就是要打造以公共产品供给为重点的分配制度，其最终目的就是要将公共资源经营与出让的收益科学、合理、公平地用到全体公民身上。但是，公共资源收益的全民共享并不意味着每个公民享受的收益完全平等，它还必须考虑我国现阶段的国情和各地的省情。一方面，为了减小我国区域间与城乡间的收入和生活差距，政府在下拨财政时应适当地向我国的西部和经济落后的农村地区倾斜。另一方面，各级政府还应加强对财政支出的监督与管理，防止滥用与浪费财政现象的发生。另外，政府在将公共资源收益转向民生的过程中，应该充分地考虑行政成本的高低，资源是否投向了最需要的群体，以及行政效率的高低等内容。

建立公共资源出让收益合理共享的机制在我国当前的国情下具有极其重要的实践意义。只有切实将国民利益放在首位，才能建立起一个为广大群众所接受与拥护的公共资源收益全民共享机制。

［1］李燕,唐卓.国有企业利润分配与完善国有资本经营预算——基于公共资源收益全民共享的分析［J］.中央财经大学学报，2013（6）：7-12.

［2］鲍丹.公共资源出让收益,如何全民共享?［J］.当代广西，2012（9）：22-23.

［3］陈鹏辉，何杰峰.公共资源出让的根基性问题探讨［J］.商业时代，2013（35）：112-113.

（编辑郭继荣）

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1673-1808（2014）05-0045-03

2014-05-22

裴晓勇（1979-），男，山西灵石人，晋中学院经济管理学院，讲师，硕士，研究方向：公共管理。