水利工程征地移民多样化安置方式探讨

顾爱民

（泰州市姜堰区水利局，江苏泰州 225500）

0 引言

水利工程征地移民安置是水利工程建设过程中的关键任务，直接影响着水利工程的顺利实施和工程效益的如期实现。由于农村的社会保障体系不完善，农民唯一的保障途径——土地被征用后，如何保障征地移民生产生活恢复就成为移民安置要解决的重大问题。现行的水利工程征地安置标准较低，且征地移民安置方式单一，导致大量移民生产无法恢复，生计难以持续发展，直接关系到水利工程建设和社会稳定。笔者以世界银行贷款项目泰东河工程姜堰段为例，分析多样化移民安置的途径和保障措施，为妥善、有效安置水利工程征地移民提供新的思路。

1 当前我国多样化的失地农民安置方式

近年来，随着经济社会的快速发展，各地在失地农民安置问题上，因地制宜，探索了以农业安置为主转为以提供农民社会保障为核心、以市场为导向的多种途径安置，归纳起来主要有以下几大类：

农业安置：农业安置就是依托征地后的剩余农业资源，进行土地调整，利用土地补偿资金对土地进行整治，提高土地产出潜力，移民仍然居住在农村以大农业收入为主的安置方式。

货币安置：由土地管理部门将全部征地补偿费中农民个人或土地使用者应得的部分以货币形式，在土地权属变更登记之前一次性支付给农民个人，政府不负责安置，农民自谋职业。这种形式适应城市郊区或城中村失地农民安置。

征地补偿费入股安置：在农民个人和土地所有者愿意的前提下，将部分或全部征地补偿费入股，集体经济组织和农民个人作为股东参与用地单位的生产经营，享受经营利润并承担风险，其收入按股份合作制企业分配办法分配。这种方式适应于开发区或者工业园区失地农民安置。

社会保险安置：经农民本人申请，土地管理部门可将农民个人应得征地补偿费部分或全部付给保险机构，由其按有关规定办理医疗、养老等各种保险。

留地安置：在经济发达地区或城乡结合部，根据城镇建设规划，在规定区域按照规定用途划出一块土地给被征地的农村集体经济组织，从事开发经营，发展生产。该土地征收性质转变后，由集体经济组织经营，收益在本集体农民中进行分配。

双置换安置：是农村居民以宅基地换城市住房，以承包经营权换城市社会保障，从而农民转变为城市居民，享受城市居民待遇，然后对农村土地进行开发整理，以达到集约、节约利用的目的。这种方式需要巨大的财政支持，否则会遗留问题，所以该方式适合经济发达地区。

城乡联合的城镇化安置：这种方式是在考虑农业资源，尤其是土地资源环境容量的基础上，把解决移民生产、生活问题与城乡一体化要求结合起来，将移民集中安置在中心集镇的安置方式。移民离开原来居住地，但剩余资源仍然归移民，移民利用土地补偿资金从事非农业生产经营活动。这种方式适应于小城镇发达地区或者小城镇周边项目。

当前实践中，在土地资源不足，无法调整来满足移民安置时，主要是依靠社会保障。但由于各地财政状况、收入水平、生活水平存在较大差异，社会保障目前做得也不是很完善，移民没有相对稳定职业，一旦生活出现问题，容易产生社会问题，这是导致移民社会不稳定的重要因素。同时，移民失去的不仅仅是土地本身，还有一系列直接或间接与土地相关联的权利和利益，尤其是当前土地对农民的保障功能和稳定功能还较强，一旦失去土地，移民内心就失去了“牢靠”，心理比较脆弱。所以，在移民安置时，必须意识到，为失地的农民提供社会保障措施并非是维护其合法权益、保障其生活安全的唯一或最佳途径，采取综合措施，多途径安置，加快经济的发展，为失去土地的农民提供更多的就业机会和生存机会才是解决移民问题的根本。这需要我们不断地进行探索，以寻求解决之道。

2 样本区情况分析

2.1 工程征地情况

泰东河工程姜堰段由河道工程、桥梁工程和影响工程组成，工程用地总面积261.11 hm2（3916.61亩），其中，河道及桥梁工程用地面积90.36 hm2（1355.33亩），安置区用地面积13.29 hm2（199.3亩），临时占地157.47 hm2（2361.98亩）。永久征用耕地43.44 hm2（651.64亩），其中，37.57 hm2（563.50亩）为农民承包土地，5.87 hm2（88.14亩）为村集体机动地。农民承包集体土地涉及俞垛镇的何野村、姜茅村、祝庄村3个村，溱潼镇的洲城村、读书址村、龙港村、溱东村、湖滨村、湖北村6个村，淤溪镇的武庄村、卞庄村、淤溪村、杨庄村、勒潭村、里溪村6个村，共计3个镇15个村66个组，其影响范围沿河道呈带状分布。

经分析，工程影响区各组的耕地影响程度为0.01%～61.27%。从永久征地影响程度来看，征地影响程度高于10%的村有俞垛镇何野村三组、祝庄村三组，溱潼镇读书址村一组、十一组、十五组、十六组，溱东村一组，湖滨村一组、二组、三组、五组，淤溪镇淤溪村四组、七组、九组、十九组、二十组、二十一组，共计6个村17个组，其余各组的影响程度均低于10%。根据《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》以及《水利水电工程征地与移民设计规范》，经计算，泰东河工程姜堰段征收土地需进行生产安置人口为714人。

2.2 工程征地移民安置的难点

我国的经济增长方式正在发生变化，已逐步从过去的粗放式经济发展模式向集约型模式转变，经济对就业的拉动弹性下降，20世纪80年代，我国GDP每增长1%，可增加约240万个就业岗位，而现在只能增加100万个，就业弹性下降明显。随着产业结构调整和技术水平提高，在目前市场化择业、就业格局下，移民进城或进入大企业稳定就业的门槛还是相当高。一方面，农民本身综合素质与就业要求还存在一定差距；另一方面，进城或工业安置移民的住房、子女就学、基本生活保障、医疗保险等问题亟待研究解决。同时，目前不断上涨的房价、物价也对进城和工业安置移民构成威胁，制约移民安置。

对农民来说，耕地既是最宝贵的家庭财富，也是最基本的就业岗位和最稳定的生活保障。姜堰区人均耕地不足0.0hm2（1亩），人地矛盾尖锐，而且很少有荒地可供开发或者进行耕地调整，耕地数量的减少，意味着征地移民继续从事农业生产难以有耕地（土地）资源保障。农村社会保障是移民安置的保障途径之一，但是，目前突出的问题：一是没有稳定的社会保障资金来源，二是社会保障覆盖面窄，覆盖率低，三是社会保障力度不够，很难保障移民安置后的生活水平不下降。

就姜堰区的经济社会发展来说，存在着以下问题：农业比重仍然偏高，产业优势和特色不明显，大企业大集团偏少，现有骨干企业群体支撑力不强；重大项目不够多、建设速度不够快，支撑经济发展的增长点不多；财政支出压力加大，收支矛盾更加突出；农民增收渠道不多，惠民长效机制有待完善。2010年末，私营个体经济注册资本达到229.48亿元，私营企业数7071户，个体工商户26716户。实现民营经济增加值193.84亿元，增长14.1%，占全市GDP比重达64.31%。但个体户方式安置工程移民风险太大，而且工程补偿资金不足以支持移民的经营活动。这些问题约束着征地移民安置，任何单一安置方式都难以解决泰东河工程移民安置问题，迫切需要多样化安置方式。

3 移民多样化安置的实践

为妥善安置泰东河工程移民，江苏省水利勘测设计研究院联合河海大学成立了规划小组，泰州市姜堰区水利局以及国土部门抽调有关技术人员配合规划。规划小组对受影响各乡镇和各村的基本经济情况、移民安置方式、移民安置意愿、当地居民就业状况以及在当地企业就业和收入情况、征地受影响程度等进行了细致的调查和分析。对移民户进行了抽样调查，调查了86户，抽样比例5.34%。

在调查的86户移民中，不识字和识字很少的占7.68%；小学文化水平的占30.89%；初中文化水平的占41.55%；高中文化水平的占13.37%；专科及以上学历的占4.61%，总体文化素质比较高。

通过对被调查的86户家庭收入与支出进行统计，在收入方面，家庭人均总收入为15301.32元。其中，农业收入为2181.31元，占14.26%；副业收入为2752.10元，占17.99%；企事业工资收入为3115.45元，占20.36%；外出打工收入为5415.18元，占35.39%；其它收入为1837.28元，占12.01%。打工及工资性收入占55.8%，收入主要靠非农业。

在调查基础上，确定泰东河工程移民安置目标：确保移民能够得到全部损失的补偿，合理安置与良好恢复使他们能分享项目的效益，并对其暂时性的困难给予补助，使其收入水平和生活标准及企业的生产、获利能力能得到提高或至少真正恢复到搬迁前或项目开始前的较高水平。

规划小组以及各部门技术人员与受征地拆迁影响的每个村以召开座谈会的形式讨论了移民安置方案，根据移民意见和工程影响的实际情况，确定移民安置总体规划方案：受工程影响需要搬迁的移民均在原村内建房安置，这样可以保持移民原来的生产生活方式、习惯及社会关系的稳定，有利于增强移民生产生活的积极性和适应性。在生产上，经与村、征地户讨论，在征求市政府意见的基础上，决定直接采取货币安置为主、土地调地为辅、社会保障为基础、就业培训为支撑的多样化安置方式。即：政府优先对失去劳动能力的移民实行养老保障；将土地补偿费、安置补助费以及青苗补偿费按照征地的数量全额支付给受影响人，鼓励移民发展个体经营；河道治理后将减少农作物因洪灾或水土流失而减产的程度，进而带来可观的河道治理效益，同时，在工程影响区进行农田水利配套设施建设，提高农田标准，使工程影响区的土地旱涝保收，提高土地的产出能力，增加移民的收入，从而弥补因土地征收而导致的收入损失；市项目办和劳动就业管理部门联合进行就业技能培训，保障非农业就业，姜堰区范围内有劳务输出的项目，优先安排移民。

根据移民意愿和姜堰区社会经济发展特点，农业安置、社会保障以及非农业就业方式适合泰东河工程移民安置。既保障移民有一定的土地，又结合当地工业和个体经营发展状况，转移劳动力非农就业，又结合当地经济实力和农民社会保障发展状况，对部分移民实行了医疗保障、养老保障。通过多样化安置方式，姜堰区合理、稳妥地安置了714人的就业问题：（1）俞垛镇生产安置方案。何野村采取调整土地＋非农就业＋社会保障安置本村82人；姜茅村和祝庄村由于受影响不大，耕地较多，采取农业安置，通过水利设施配套提高耕地产出能力分别安置本村20人和26人。（2）溱潼镇生产安置方案。洲城村、读书址村、龙港村分别采取调整土地＋非农就业＋社会保障安置本村27人、118人和1人；溱东村和湖滨村采取劳动力非农就业＋社会保障安置33人和223人。（3）淤溪镇生产安置方案。武庄村、杨庄村、里溪村受影响较小，采取货币补偿征地户，不再进行生产安置；淤溪村和卞庄村采取调整土地＋非农就业＋社会保障安置本村117人和44人。