推广应用农民排灌协会的实践与思考

黄季艳

（江苏省水利工程建设局，江苏南京 210029）

1 农民排灌协会发展概况

近年来，中央不断提出要加快农村小型基础设施产权制度改革，大力发展农民用水合作组织，推广农民用水户参与灌溉管理，2013年中央“1号文件”提出“引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护，指导合作社建立健全项目资产管护机制”，培育农民用水合作组织等农业经营性服务组织。江西、湖南、湖北［1］、安徽、山东、河南［2］、甘肃［3］、宁夏［4］、新疆［5］、黑龙江等省都相继成立了农民排灌协会，负责田间灌排工程。在增强农民民主管理意识、密切供用水双方的关系、改善田间工程管理和维护状况、改进田间灌排服务水平、促进节约用水、提高水费收取率、减轻农民不合理负担、降低农业生产成本、保证农民增收等方面取得了明显成效。

东台市溱东镇双超南圩农民排灌协会涉及3个行政村（草舍、开一、罗二）、433户农户、1362人；圩内耕地面积240 hm2。现有圩堤全长6.18 km，中沟级河道8条，圩口闸5座，排涝站3座，排水能力3.2 m3/s，排涝模数 0.82 m3/（s·km2）；建有汽－10 级机耕桥8座，U－60防渗渠2700 m，固定机口70座，水泥道路、砂石机耕路7 km。其中经世行批准实施的项目有排涝站1座，水泥道路2.16 km，渠道1890 m，机耕桥梁3座，固定机口4座，这些项目已于2012年10月全部完成，并投入使用［6］。

2 管理体制和经费来源

2.1 管理体制

农民排灌协会管理人员主要有执委会主席、副主席、委员。他们是农民排灌协会工程运行维护的管理者，主席和副主席由农民排灌协会选举产生，其下设有专门负责闸站工程、圩堤、河道、道路桥梁、田间灌排水系等专业维护队伍［7］。

2.2 经费来源

项目区现有的工程运行维护费的主要来源为：受益区群众按一事一议缴纳的机电排灌水、电费和投工投劳折资；村集体财政支付的运行维护费；以及地方政府的财政补贴。其他河道、圩堤、水闸、大沟等防洪、排涝工程属公益性，基本不收取费用。作为纯公益性的防洪、除涝工程，尚需各级地方政府加大财政补贴的力度（详见表1）。

表1 溱东镇双超南圩农民排灌协会经费收入

2.3 经费支出

协会统筹安排的运行维护费主要有：闸、站运行费、道路桥梁管护费、圩堤河道管护费以及上述对象的维修费。具体费用见表2。

表2 溱东镇双超南圩农民排灌协会运行维护年度经费预算表

3 取得的成效

3.1 规范了工程建设管理

协会实行灌溉工程三级管理（协会、村、组），即8位执委会成员负责5条斗渠的管理，3个行政村的村主任与联片组长负责15条农渠的管理，29个村民小组负责79条毛渠的管理，并建立工程设施“三包”管理责任制，即包常年清淤排障保畅通，包安全度汛无隐患，包维修管理无破坏。

3.2 规范了收费管理

由原来机打水改为电打水，减少成本，水费计收标准降至60元/亩，减少了水费收缴的中间环节，杜绝了搭车收费现象。

3.3 降低了农民生产成本

协会成立前，有在岗管理人员9人，现在减为5人，用水户每年亩均减负5元左右。

3.4 提高了灌溉用水效率

打破行政建制界限，用水户节水意识明显提高。协会执委会成员对本协会管理范围内的水文和水资源状况了如指掌，对用水调度更具有合理性，办法更合实际。积极推广节水控灌技术，减少用水成本，科学控制排涝水位和灌溉水深，协会范围内排供水设施实行协调管理，提高排灌能力，保证排灌需要，提高了水的利用率，缩短了排放水流程和周期，节省了排灌用工，降低了排灌成本［6］。

3.5 泰东河流域农民排灌协会推广计划

根据世界银行评估报告的要求，江苏省需汲取试点农民排灌协会在实施中的经验和教训，再推广8个农民排灌协会。为了加大农民排灌协会的推广力度，在项目中期调整中，江苏省投资950万元，用于8个农民排灌协会的建立和工程修复、维护工作。

推广的8个农民排灌协会全部安排在泰东河项目区内，其中泰州境内6个（农业开发区1个，姜堰市3个，兴化市2个），东台市境内2个［8］。

4 影响农民排灌协会可持续发展的几个主要问题

4.1 农民排灌协会的法律地位问题

全国现有湖南、湖北、新疆、四川4个省已出台了《农民排灌协会管理办法》，湖北省宜昌市、新疆昌吉州、江苏省淮安、新沂市以及有关的项目县也先后出台了《农民排灌协会暂行管理办法》。但目前仍没有全国性的农民排灌协会管理办法或管理条例的法律文本。迫切需要相关部门尽快出台《农民用水协会管理条例》，从法律层面上进一步明确农民排灌协会的法律地位、权利、责职；以及对所辖灌排工程设施的所有权、经营权和管理权；特别是自主确定协会内部运行管理成本水价和“一事一议”的权利等，使农民排灌协会的发展得到相应的法律保障，使协会规范地组建与运行。

4.2 协会所辖灌排工程设施的所有权问题

长期以来，灌区末级渠系和农村水利工程，其所有权并没有清晰地界定。灌区末级渠系传统上属于农村集体所有，而将协会管辖的灌排工程设施所有权移交给协会，有利于农民的事交由农民自己来管理，更有利于改进田间水利工程的管护。

4.3 深化灌区水价改革，保障协会稳定的财务收入

末级渠系水价应当由两部分组成，即向供水单位的购水水价加协会内部的运行和维修养护的费用。而协会内部的运行和维修养护的费用，应由协会代表大会自主确定，报地方有关部门备案即可。农民排灌协会自主管理，可持续发展，必须保障协会每年有稳定的财务收入，包含协会内部工程维护、运行和管理费用，即要有补偿来源和补偿机制。为此，逐步通过深化水价改革，落实灌区终端水价。

4.4 有关农民切身利益的事应当放手让农民自己来管理

农田灌溉排水直接关系到各家农户的切身利益，作为农民群众最有发言权。因此，对于支渠以下的农村水利工程，各级地方政府及灌区专管机构，应当大力放权，把受益的农民群众组织起来，通过组建农民排灌协会，让用水户直接参与灌溉用水管理。不仅要让用水户有运行管理的参与权、发言权与决策权，而且更应拥有农村水利工程的产权，要让广大农民群众真正成为农村水利工程的主人。

4.5 各级政府财政应当加大对协会所辖水利工程设施的扶持

目前，全国各灌区在推进农民排灌协会的管理体制改革中，一个很大的问题是农村水利工程大多年久失修，工程老化严重，有的甚至已破烂不堪，不能通过组建协会的形式来解决农村水利工程老化失修问题，农民排灌协会没有经济实力解决农村水利工程的更新改造问题。为此，坚持政府支持，民办公助的原则，各级政府财政要逐步加大对农村水利工程的投入力度。

强调工程设施所有权归农民排灌协会所有，并不等于农民排灌协会可以承担工程设施资产保值的无限责任。对于洪水、地震等原因造成的工程设施损坏修复、适应农业现代化要求的工程设施的现代化改造、历史遗留下来的工程设施配套不齐、老化破损和更新改造等，政府仍要承担资金扶持责任。为此，要制定完善的法律，清晰地界定农民排灌协会和政府各自承担的责任和义务［9-11］。

5 发展方向

5.1 制定和完善农民排灌协会组建和运行评价体系

对农民排灌协会组建与运行情况的评价，应主要遵循协会组建和运行的5项基本原则：

（1）农民排灌协会是农民自己的灌溉用水合作组织；

（2）农民排灌协会按灌溉系统的水文边界组建；

（3）农民排灌协会按用水量收取水费；

（4）由农民排灌协会向会员收取水费，并直接向供水单位交纳水费；

（5）农民排灌协会拥有较充足的水源和完善、可靠的供配水渠系工程。

5.2 规范农民排灌协会运行考核内容和指标体系

根据农民排灌协会运行管理的工作内容和规范运行的要求,农民排灌协会规范运行考核的主要内容包括管理机构考核、管理人员考核、管理制度考核、工程管理考核、用水管理考核、财务管理考核、档案管理考核、参与管理考核等8个方面。其考核指标体系设置8个一级指标、29个二级指标。

农民排灌协会规范运行考核共有19个定性指标。农民排灌协会规范运行考核有10个定量指标：

（1）渠道完好率。指农民排灌协会管辖范围内的灌溉渠系的功能、质量等方面完好的长度占该级渠道总长度的比值。

（2）建筑物完好率。渠系建筑物包括水闸、渡槽、桥涵等。指功能、质量完好的建筑物数量占建筑物总数量的比值。

（3）量水设施完好率。指质量完好的量水设施数量占量水设施总数量的比值。

（4）渠系水利用系数。渠系水利用系数是反映灌溉水有效利用的综合指标。可通过对各级渠道渠首、渠末过水流量计算。

（5）供水保证率。指在评价期内从投入运行到评价时间），农民排灌协会向用水户提供的灌溉水量与用水户需要的总灌溉水量之比。

（6）用水计量率。指评价期内，农民排灌协会用量水设施计量的用水户（组）灌溉水量与总灌溉水量的比值。对农民排灌协会而言，用水组的用水计量率应达到100%。

（7）水价成本率。指水价占供水成本的比率。

（8）水费收取率。指农民排灌协会实际向用水户收取的水费与应收水费的比值。

（9）折旧费提取率。指评价期内，已从水费收入中提取的折旧费与应提取折旧费的比值。

（10）经济自立率。农民用水户协会是独立的法人单位，独立核算，自负盈亏，要达到持久运行，必须实现经济自立。经济自立率是指评价年协会水费收入和其它收入之和与总成本费用的比值。

5.3 积极开展农民排灌协会影响因素评价

东北农业大学李天霄等利用层次分析法（AHP）对方正县农民用水协会影响因素进行评价，得出如下结论：

（1）在建立农民用水户协会的影响因素中，农民积极方面的因素在第一层排序中位居首位，说明当地农民比较倾向于建立农民用水户协会以解决各种用水争端。

（2）对于农民积极因素中，保证灌水时间排名第一，其次为减少劳力投入和水事纠纷；对于农民消极因素中，耽误自家的农事活动排名第一，而不了解用水户协会为次要影响因素；对于政府积极因素中，加大协会的宣传力度排名第一，加大协会工作人员的培训力度次之。

（3）在层次总排序中，加大协会的宣传力度排名第一，加大协会工作人员的培训力度次之，而农民积极因素中的保证灌水时间仅位居第三。

该研究成果对于提高政府和农民积极性，促进农民排灌协会可持续发展具有积极的意义，可以在泰东河流域推广应用过程中予以借鉴［9，12，13］。

［1］赵金河、陈崇德，彭亮.农民用水者协会可持续发展的探索［J］.中国农村水利水电，2005（9）：54-55.

［2］范磊.河南省农民排灌协会应对淮河流域重点平原洼地治理浅谈［J］.河南水利与南水北调，2013（9）：34-35.

［3］方凯，李树明.甘肃省农民用水协会绩效评价［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2010（2）：76-79.

［4］周志轩，王艳芳，杜鹏.宁夏农民用水协会参与灌区管理的运行模式研究中国农村水利水电，2009（8）：133-139.

［5］艾力江.农民用水协会在基层灌区管理中的作用及存在的问题［J］.现代农业科技，2013（13）：225-226.

［6］东台市世行贷款泰东河工程建设处.东台市双超南圩农民排灌协会简介［R］.2013.

［7］东台市世行贷款泰东河工程建设处.东台市双超南圩农民排灌协会运行维护计划［R］.2013.

［8］江苏省世行淮河洼地项目办.世行贷款淮河流域重点平原洼地治理项目江苏省农民排灌协会推广计划［R］.2013.

［9］由金玉，汪志农，李瑛.农民用水协会在组建及运行中的若干问题分析［J］.节水灌溉，2007（03）.

［10］王红雨.扶持农民用水者协会（WUA）持续发展的长效机制［J］.中国农村水利水电，2010（12）:42-45.

［11］张军明.发展农民用水协会促进灌区管理体制改革［J］.水利规划与设计，2013（2）：11-14［4］.孟夏等.灌区农民用水协会规范运行的考核方法［J］.灌溉排水学报，2008，27（1）：123-127.

［12］李天霄，白雪峰，刘东.基于AHP的方正县农民排灌协会影响因素评价研究［J］.节水灌溉，2011（7）：1-6.

［13］程嫄嫄，徐得潜，王猛，等.基于集对分析的农民用水协会绩效综合评价模型及应用农民用水者协会与农田水利供给［J］.水利科技与经济，2010，16（10）：1086-1089.