我国农业科技人才队伍建设的政策效应与基本对策

赵泽洪，全 薇

（重庆大学公共管理学院，重庆400030）

农业科技人才是指受过专门教育和职业培训，掌握农业行业的某一专业知识和技能，专门从事农业科研、教育、推广服务等专业性工作的人员[1]。我国这方面的人员目前已达到60多万，随着城乡一体化进程和农业产业的现代化转型，农业科技人才还会增加。这支庞大队伍的建设需要公共政策的宏观调控做保障。然而学界对农科人才政策的研究多集中在直接的农科人才政策上，政策视野较为狭窄，难以真正显示人才政策效应。为此，研究农科人才的政策保障效应，必须在更广阔的的政策视野中去探寻，通过政策环境与政策体系，并透过各类政策的多重效应，才能透视农科人才政策的多重保障效应。

1 公共政策对农科人才队伍建设的保障效应

公共政策对农业科技人才队伍建设的保障效应主要体现在宏观调控效应、整体推进效应和分层实施效应三个方面。公共政策保障效应的大与小、强与弱，都与这三方面的效应有着密切的关系。

1.1 从政策动力看公共政策的人才调控效应

政策动力指公共政策对人才队伍建设的推动作用。农业科技人才队伍建设属于公共人力资源开发与管理，它的建设有着从内到外的三重动力（图1）。

图1 农科科技人才队伍建设的三重动力

一是组织及个体的内在推动力，农科人才队伍的建设其目的就是要调动农科组织和农科人才的积极性、创造性，以此保证农业科技的发展，这是农科人才队伍建设的出发点和最终目的；二是人才市场的市场推动力，它给人才流动、人才调剂、人才发展更广阔的的空间，在社会主义市场经济中它是农科人才队伍建设的活力所在；三是公共政策的政策推动力，它属于人才队伍建设的顶层设计，规定了农科人才队伍建设的发展方向、战略规划，并可以克服市场调剂带来的人才分布不均等市场缺陷，发挥人才队伍建设中的区域性乃至全国性的宏观调控效应。鉴于农业的弱质性，农科人才发展的滞后性，这种政策推动力对于农科人才队伍的发展是十分重要的。

1.2 从政策体系看公共政策的整体推进效应

公共政策对人才的宏观调控效应是在一定政策体系的整体推动下实现的。政策体系可以分为根本性政策、基础性政策、专项性政策和地方性政策四种类型的系统组合（图2）。

政策体系的构架：一是指导性政策，这是党对农业科技及科技人才的纲领性文件，如党的代表大会公报，历年的中央一号文件中涉及农科人才的内容。这些纲领性文件奠定了农业科技人才队伍建设的基础，夯实了农科人才发展的平台，规定了农科人才队伍建设发展的方向，对其他人才政策都具有指导意义；二是战略性政策，这是政府主管部门对农科人才发展的计划与规划，如农业部制定的“农村实用人才和农业科技人才队伍建设中长期规划”，这些规划明确规定了一定时期农科人才队伍建设的目标、任务，具体体现了公共政策的人才宏观调控效应；三是专项性政策，包括了专门的人才激励政策、人才培育政策等。这些政策是对农科人才队伍某一方面建设的落实与强化；四是地方性政策，即地方政府根据中央政策和地方实际所制定的区域农科人才规划、人才激励、人才培育等相关政策，它是国家政策的具体落实，是政策体系的重要组成部分。

图2 农业科技人才政策整体效应模式

上述四种类型的政策有相互联系、互为依存的关系，它们共同构成农业科技人才队伍建设的政策框架和政策链。这一政策链从中央指导性政策出发，经战略性政策、专项性政策再到地方性政策而构成循环。其中，指导性政策和战略性政策起着政策规定性作用，规定了专项性政策、地方性政策的政策走向，而专项性政策和地方性政策起政策配套和政策落实的作用。公共政策的人才保障作用就是通过各类型政策的集合作用达到对农业科技人才队伍建设的整体推进效应的。

1.3 从政策功能看各类政策的分层实施效应

根本性政策的主要功能在农科人才政策中起到的是顶层设计作用。它集中体现在中央关于农业问题的“一号”文件上，这些纲领性文件规定了农业科技人才的基本政策走向。以近十年“中央一号”文件为例，2005—2009年的“中央一号”文件关于农业科技的论述重点在农科体制改革上，还处于开拓人才环境，打造人才平台的阶段；2010—2013年的“中央一号”文件开始明确论述到了农业科技人才上。如2010年的“提高农科创新能力，培养农科领军人物”，2011年的“加强水利队伍建设，引进、培养各类人才”，2012年的“加快培养农科人才，推进杰出人才培养计划”，2013年的“强化科技推广服务,建立服务示范基地”，都具体涉及到了农科人才。2014年的“深化农科体制改革，推广国家科技报告制度”，又再次集中到了体制改革上。这为农业科技人才队伍建设指明了发展方向。

战略性政策的功能涉及到人才战略规划，对人才队伍建设起具体的指导作用。2011年，由中央组织部、农业部等部门联合制定的《农村实用人才和农业科技人才队伍建设中长期规划(2010—2020年)颁布。这是我国建国以来第一部农业科技人才战略规划，是我国实施人才强农战略的总体规划。该规划确立了“政府主导、服务发展、统筹兼顾、因地制宜”的农科人才发展基本原则，明确了“扩大人才规模、改善人才结构、优化人才环境和发挥人才作用”的人才发展目标。在农科人才规模上规划从2008年的62.6万增至2015年的68万，2020年要达到70万。在人才结构上计划大幅度提高农科人才队伍的研究生学历比例和大专以上学历比例。在人才建设重点上提出了“突出培养农业科研人才、大力培养农业技术推广人才”的任务。

专项性政策的功能就是对总体人才政策若干方面分别进行专门的政策布置或政策落实。如农业部在2006年颁布的《农业专业技术人才知识更新工程（“653工程”）实施办法》，2007年设立的“中华农业英才奖”，2011年出台的《现代农业人才支撑计划》和《关于加快青年农业科技人才队伍建设的意见》等，这些专项性政策对人才培育、人才激励以及对农业推广人才、农科青年人才的培育都做出了比较详尽的、专门的规定，发挥了人才的政策激励与政策培育效应。

地方性政策的功能是贯彻执行国家政策，保证农科人才政策的区域性效应。例如国家的农科人才中长期规划颁布后，各省市也相继颁布了适应于本地区的地方农科人才规划，为本地区农科人才的发展做出了布局。

2 农科人才队伍建设中的政策效应弱化现象分析

现行公共政策对农业科技人才队伍建设总体上能起到较好的政策保障作用，但分层或分类分析，现行政策还存在一些问题，表现在政策效应上就是政策效应弱化现象比较明显，这种弱化效应分别体现在政策环境、政策体系、政策周期和政策结果上。

2.1 农科人才政策环境中的政策抵消效应

所谓政策抵消效应，即同样的公共政策，在不同的政策环境中其政策效应是不同的，农业的弱质性会部分抵消公共政策的效应。在公共政策分析中，政策环境指公共政策内、外生态环境的总和，按照系统论的观点：凡是影响政策存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境，包括自然环境和社会环境两大部分[2]。这属于广义的政策环境，狭义的政策环境又叫政策内在环境，指政策作用范围所构成的环境。农科人才政策的内在环境就是农业这一特殊行业，它自身的强弱直接影响到公共政策的效应。

农科人才政策环境中最突出的政策抵消效应来自农业的弱质性。所谓农业的弱质性，即农业与生俱来的、相对于国民经济中其它产业的不利秉性。农业产业的本质是经济再生产与自然再生产相交织的过程，农业的本质特点决定了农业弱质性[3]。农村的弱质性将对农业经济和农业科技产生直接影响。农业生产与其他行业比较，一是周期较长，供给调整常常滞后于市场；二是资本周转较慢，投资回报率相对较低；三是风险较大，同时承受自然风险、市场风险两类风险。农业的弱质性决定了农业科技上的弱势性，一是农业科技也受到自然风险等不确定性因素影响，风险性较大；二是研发、推广的周期较长，一旦失败则需要一个新的周期；三是条件相对艰苦，多数农科项目都要长期深入到田间地头才能有所成果。

农业的弱质性导致农业科技的相对落后，使农业缺乏行业间的人才竞争力，农业科技相对于其他行业的科技来说难以形成人才聚集的良好平台，这在一定程度上会削弱人才政策效应的强度。我国农业科技人才政策难以打造具有吸引力的农科人才高地，原因就在于此。

2.2 农科人才政策体系中的政策短板效应

所谓政策短板效应，就是政策体系中的功能相对较弱，政策效应相对较差的那类政策，它的存在将影响政策体系的整体功能发挥，从而削弱人才政策本身应该具有的效应。

从农科人才政策体系来看，目前功能相对较弱是地方性政策。其表现在：一是地方政策的被动性。本来国家政策与地方政策应该是互动的，地方政策应该在国家政策的目标与精神下有所创新。政策创新最根本的是创造性地贯彻落实中央的大政方针，创造性地制定实施具有区域特色的地方政策[4]。但是地方政府有关农科人才的政策基本都是被动复制国家政策，创新性的较少。例如各地农业人才规划基本上都是在国家农业人才规划出台后才制定的，而各地制定的人才规划一般都没超出国家人才规划的框架。二是地方政策的差异性，即与国家政策存在着一定的政策落差，比如在农科领军人物的引进、农科青年人才的培养、农科推广人才的发展上，很多地方政策与国家政策相比都有一定差距，这在西部地区更为明显。三是地方政策的不平衡性，即地区之间的政策不平衡。经济相对落后的地方更需要农业科技人才，但受经济的制约其人才优惠政策往往不如经济发达地区。

2.3 农科人才政策周期中的政策递减效应

所谓政策递减效应，即公共政策从制定、执行到最终落实的政策周期中存在着政策走样、政策变通等问题，使公共政策的效力逐渐减弱。在政策周期中，政策制定产生的效应是一种政策期待效应，是政策主体对政策未来效应的一种预期；政策执行产生的是一种政策动态效应，它会在执行过程中因各种因素的变化而变化；政策落实产生的是一种政策实际效应，它是政策评估的重要依据。从期待效应、动态效应到实际效应这一政策周期中，初始的政策期待效应有时与最终的政策实际效应有相当的差距。

政策递减效应在农科人才政策中尤为明显。农科人才政策在执行过程中分为纵横两条相互关联的政策链条。纵向的政策链是从中央到地方。国家政策需要各级地方政府的贯彻执行，也需要各地区的地方政策配套，在政策下移的过程中各地区的政策理解力、执行力是不一样的，而最需要农业科技人才的中西部地区，政策移位现象却比东部发达地区更显著，政策递减效应也就更加突出。横向的政策链涉及同一层次不同政府部门的相关政策。农业科技人才方面的政策除了农业部外，还涉及到教育、人社、财政等诸多部门。以农业科技投入为例，早在上世纪80年代中期，世界各国农业科研投资占农业增加值的比重的平均值约为1%，发达国家一般为2%，北美国家则高达3%，相比之下，在1999—2008年的十年间，我国农业科技投入强度始终未突破0.45%[5]，农业科技投入不足势必影响农业科技及其人才的发展。因此，没有强有力的农业科技投入作支撑，农科人才政策的实际效应将大打折扣。同样，政策执行过程中的信息机制、监督机制、反馈机制不配套，也将人才政策的效应递减。

2.4 农科人才政策对象中的政策乏力效应

公共政策的力度一方面来自政策本身，另一方面来自政策所作用的对象。所谓政策乏力效应，即由于政策所作用的对象相对弱势，导致政策没能发挥出应有的效应。我国农科人才队伍的相对弱势主要体现在人才规模和人才结构两个方面。

从人才规模来看我国农科人才队伍不仅总量不足，而且单位数量也不够。资料显示我国每百亩耕地平均拥有科技人员，中国为0.049名，美国为1名；每万名农业人口拥有农业科技人员，中国为6名，日本100名，荷兰200名；全国农村所拥有的农业科技人才数量仅占农业劳动力总数的0.64%。发达国家农业技术推广人才与农业人口之比为1∶100，而我国为1∶1200[6]。虽然我国农业科技贡献率由上世纪70年代的27%提高到目前的42%，但是与发达国家的70%-80%仍有较大差距[7]。

从人才结构上看，我国农科人才结构也长期不合理。表现为：在农林院校中从事教学与科研的人员为46576名，研究与发展人员为19412名，成果应用及科技服务人员为3627人[8]。学历结构中，中专学历人数比例最大为40.65%，研究生为0.68%。中央、省级研究生占同级比例较高，分别为18.47%、2.15%[6]。年龄结构上，年龄断层现象普遍存在，科技力量主要集中在30-40岁之间，占总数的42.7%，年龄梯次缺乏连续性。在职称结构上，高、中、初级农业科研人员比例分别为24.4%、30.8%和23.9%（表1），三者比例欠合理，为1:1.26:0.98，呈枣核型乃至金字塔形[9]。

表1 中国农业科技人才结构

农科人才队伍的相对弱势性部分来自农业的弱质性，人才的市场调控作用也相对较小，对农科人才队伍的数量和结构上的调控需要更多的政策倾斜，只有加大政策力度才能有效保持农科人才队伍的良性发展。

3 强化农科人才政策保障效应的基本对策

针对农业科技人才政策的现存问题，可以按照由外部到内部，从宏观到微观的逻辑关系，即从政策环境、政策体系、政策执行和政策落实四个方面进一步强化农科人才队伍的政策保障效应。

3.1 优化人才政策环境，利用政策外部效应

从政策环境看，农科人才队伍建设不能只重视直接的农科人才，还必须重视政策的外部效应。所谓外部效应是借用经济学的概念，是指一个经济主体在自己的经济活动中对他人产生了一种或有利或不利的影响。在公共政策中，外部性是公共政策的重要属性，是表达政策影响的重要概念[10]。它是指一种政策在其实施过程中对其他政策产生的正面或负面影响。因此，政策外部效应也分为正外部效应和负外部效应。农科人才政策要重视并充分利用政策的正外部效应。其具体做法：①利用政策正外部效应，构筑农科人才高地。这种正外部效应，一方面表现在中央的农业政策上和国家人才规划上，另一方面表现农业人才规划上。如2014年中央一号文件所提出的推行农业领域国家科技报告制度，明晰和保护财政资助科研成果产权，创新成果转化机制等举措，国家人才规划把农业人才列为国家重点发展的六大人才领域等，这些都有助于提升农业科技影响力，有利于构筑农业科技人才战略高地。农科人才队伍建设可以抓住人才发展的机遇，在优化人才环境，吸引优秀人才上实施大宣传、大引进、大发展。②创造良好政策环境，加强“软硬环境”建设。硬环境包括改善农业科技人才的工作条件、研究设备，提高农业高科技的基础设施建设；软环境主要是指完善相关法律法规，从立法的角度来确保农科人才的权利地位、工资福利以及知识产权的保护等，在社会保障上借鉴美国的补贴政策和日本的“普及津贴”政策，将农业科技人员的养老、失业、退休和其他奖励性资金均由国家财政同一拨付，以此从根本上缓解农业科技人才的流失、确保人才的稳定性。

3.2 协调人才政策体系，发挥政策整体效应

从政策制定看，目前农业科技人才政策的顶层设计已基本成型，人才目标、人才原则等顶层要素比较清楚，人才规划、人才调整的思路比较明确。现在需要的是体现顶层设计精神的基础部分，即地方性政策能够跟上，使农科人才政策体系的整体效应得以充分发挥。

发挥政策整体效应的具体做法，①弥补政策“短板”，强化地方政策。要鼓励地方政府发挥人才政策上的积极性、主动性、创造性，制定出符合国家人才政策和本地人才实际的地方农科人才政策，尤其要加强西部地区的农科人才政策，使农业科技相对弱势的地区具备人才发展的政策竞争力。②加强政策协调，形成政策互动。要避免不同层级、不同部门间的政策干扰、政策冲突，保证政策链条自上而下的连贯性，实现不同职能部门之间政策的协调性，防止因政策的过大差异性而导致的农业科技人才的不适应性。③实行利益协调，杜绝恶性竞争。政策协调的实质是利益协调，要防止因地区利益、部门利益出现的人才恶性竞争，尤其要杜绝因政策原因导致的恶性竞争。

3.3 加大政策执行力度，发挥政策递增效应

从政策执行角度看，政策周期中出现的政策递减效应较多出现在政策执行阶段，主要表现为政策执行主体，即各级政府在政策执行过程中的政策敷衍、政策照搬、政策替换、政策附加、政策缺损等，而农科人才政策的执行问题更多地体现在政策敷衍和政策照搬上，即政策执行主体不认真执行人才政策和被动地执行人才政策。

加大政策执行力度需要从以下几方面入手。①改变执行主体观念，树立政策服务意识。农科人才政策执行主体不是农科人才的管理者，而是服务者，只有树立了政策服务意识，才能认真贯彻人才政策。农业科技人才很多都是常年奋战在农业第一线，工作十分辛苦，政策执行主体要想农科人才之所想，急农科人才之所急，政策执行主体要充分利用政策，在农科人才对政策满意的基础上实现政策目标。②协调执行主管部门，改变多头执行状况。农业科技人才目前主要属农业部管，同时组织部、教育部、人社部乃至地方政府也在参与管理，很容易形成多头执行，从而容易使某些执行部门产生懈怠。为此要由农业部牵头建立政策执行协调机构，在重大政策问题上可吸收农科人才代表参加，逐步形成“多元一体”的执行主体。③改革政策执行机制，实现政策递增效应。要在农业科技人才的引进、招聘、选拔等涉及农科人才利益的问题上实行信息公开、社会监督，保证人才问题上的公开、公平、公正，使人才政策赢得人心，从而扩大人才政策的影响力。

3.4 扩大政策下行张力，注重政策实现效应

从政策结果看，农业科技人才政策效应最终还是要落实在实现效应上，也就是从最终结果来评价人才政策。农科人才政策的出发点和最终目的都是农科人才，这支队伍建设的好坏是衡量农科人才政策的重要标准。鉴于农业科技人才队伍在数量上和结构上的问题，以往农科人才政策的实现效应是不太理想的。为此，有必要扩大人才政策的下行张力，也就是把重点放在农业科技人才队伍的建设上。

重视政策实现效应，①夯实人才基础，重视人才规模效应。没有数量就没有质量，当前农科人才队伍在规模上还不能满足农业科技的发展，因此，相关政策首先要保障农业科技人员和农科推广人员队伍的稳定和壮大，保证农业科技人才规划所提出的人才规模目标的实现。②调整人才分布，提升人才结构效应。人才结构的合理分布是人才队伍建设的重要任务。鉴于农业科技人才队伍的学历结构、职称结构都不太合理，尤其是与其他行业的科技人才相比差距较大，人才结构合理性的任务还任重道远，需要公共政策在农业科技领军人才、杰出人才、高技能人才的引进上给予政策支持。③促进人才发展，突出人才激励效应。要建立科学合理的人才评价机制和激励机制，设立专项奖励基金，用于奖励优秀人才、创新人才的奖励，实行物质奖励与精神奖励相结合，最大限度地调动农科人才的积极性和创造性。④创新人才培养机制，彰显人才培育效应。要实行政府引导，高校和培训机构牵头的多层次、多元化、多渠道的农科人才培养机制，永葆农业科技人才队伍的可持续发展。

[1]农村实用人才和农业科技人才队伍建设中长期规划(2010——2020年)[N].农民日报，2011-10-17.

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