基于台风“苏力”防御的基层防汛工作的思考

严 义，胡 伟

（江西省水利厅，江西 南昌 330009）

0 引言

2013年7月14日至15日，受第7号台风“苏力”影响，江西省普降大到暴雨，赣南赣中局部大暴雨、特大暴雨。赣州市兴国县、吉安市泰和县降特大暴雨。在本次强降雨防御过程中，县、乡基层防汛指挥部及时研判，提前部署，加强防御抢险救灾措施，突出防御重点，坚持把确保人民生命安全放在首位，有效减轻了洪涝灾害损失。为总结基层防汛工作经验，江西省防汛抗旱总指挥部派出有关人员组成的调研组，赴兴国县、泰和县、青原区实地开展专题调研。

1 基本情况

调研组实地察看了兴国县均村乡平原村水毁桥梁及河岸，龙口镇留村村水毁现场，泰和县沙村镇汤陂灌渠、水槎和林陂等水毁现场，并在兴国县龙口镇、泰和县沙村镇召开了有县、乡（镇）防汛指挥长、防汛抗旱指挥部办公室主任、降雨量较大的村支部书记、村委会主任和群众代表参加的座谈会，详细了解基层防汛工作的组织机构、人员安排、防汛预案、救灾组织实施情况。

从兴国县、泰和县、青原区防御台风“苏力”情况来看，乡镇党政主要领导重视防汛工作，防汛应急处置能力强。这次调研所到的乡镇都是乡镇防汛抗旱指挥部办公室与水管站合署办公，建立了以行政首长负责制为主的防汛责任体系，编制了山洪灾害防御预案，发放了山洪灾害防灾避险明白卡，并落实了转移通知负责人，群众主动避灾意识明显提高，基本建立了由乡镇到村委、到村小组、到村民的防御体系。但乡镇对辖区内小河小溪管理缺位，侵占河道滩地等行洪断面的现象较为普遍；乡镇小型（及微型）水利工程日常管理维护缺位，水利工程年久失修导致抗灾能力差；乡镇防汛抗旱指挥部办公室和水管站技术力量薄弱，影响防汛指挥决策；预案管理执行不到位；切坡建房仍难以杜绝；头顶一盆水的重点山塘防汛压力大。

2 主要经验做法

2.1 乡镇防汛应急能力强，得益于责任制落实到位

兴国县、泰和县两地台风“苏力”带来的强降雨从7月14日凌晨开始，过程降雨量之多、强度之大当地罕见。兴国县龙口镇14日7时至10时，3 h降雨量达149 mm，过程降雨量达201 mm；泰和县沙村镇14日5时至8时，3 h降雨量达171 mm，过程降雨量310 mm。由于台风路径的不确定性，气象预报难度大，降雨落区难以事先判断，本次调研的乡镇均反映当地气象预报无明显强降雨过程。但在汛情发生后，当地乡镇党委政府反应迅速，如泰和县沙村镇，14日6时，在强降雨发生后约1 h，镇党委政府就要求所有干部立即行动、各就各位，挂村干部负责挂点村的防汛组织，重点村、重点水库山塘堤防工程和险工险段由科级领导负责，所有责任人立即到岗到位，掌握汛情，首要任务是转移群众。受强降雨影响，赣江一级支流云亭水支流水槎河水位上涨迅速，其中地势低洼的沙村镇易家州和苗圃两村小组近400人将被洪水围困，沙村镇立即调度干部率领抢险队员到易家州和苗圃两村小组动员群众转移至安全地带。至14日9时，转移低洼地区群众近400人，无一人因洪灾伤亡。

2.2 提前及时转移，得益于雨情信息预警及时

在兴国县龙口镇和泰和县沙村镇座谈会上，当地乡镇党委政府均表示现代科技手段显神威，水雨情等自动化信息系统在防汛工作中发挥了重要作用。特别是基层山洪灾害预警系统投入使用后，只要一下雨就知道下在哪里，下雨量多少，对防汛工作的帮助极大。而且县防汛抗旱指挥部办公室根据预案制订的临界雨量及时通过短信通知乡镇领导和水库安全管理员，为乡镇的防汛指挥决策提供及时准备的信息。根据雨情和预警信息，乡镇村组就可以根据山洪灾害转移预案有针对性的做好提前转移工作，做到最大限度的避免人员伤亡。

2.3 保障生命安全，得益于转移责任人的落实

坚持提前转移制度，发放安全转移明白卡，落实转移责任人是保障生命安全的关键。7月14日6时，强降雨还在泰和县沙村镇持续，6时许良村第18村小组组长（该小组山洪灾害隐患点的转移责任人）就通过预警广播发布预警信息，通知该村隐患点群众立即转移至安全地区，由于当时雨势大，预警广播传播范围有限，他又立即敲起铜锣发布预警信息，避免了伤亡。

2.4 群众防灾避灾意识有所提高，得益于日常宣传

本次调研的兴国县龙口镇和泰和县沙村镇都是山区丘陵地带，属山洪地质灾害易发区。近年来，通过山洪地质灾害防御体系的建设，特别是每年对危险区住户发放山洪灾害防灾避险明白卡，在危险区设置警示牌，当地群众在防灾避灾意识上有了一定的提高，大部分群众在接到转移通知后，能及时转移至安全区域，有效地避免了人员伤亡。

3 存在的问题

3.1 小溪小河管理缺位，侵占河道滩地的现象普遍

在兴国县均村乡平原村查看水毁现场发现，多处近年刚修建完工的桥梁和房屋被冲损坏，最主要的原因是被冲损坏的桥梁与房屋侵占河道滩地，其中有一处房屋占用河道宽度的1/3。最明显的对比是，近年来修建的桥梁两岸的桥基侵占河道行洪断面，损毁严重。但在同一条河上的石拱古桥（具体修建年代不详）安然无恙，主要得益于其在设计上就已考虑河道行洪需要，桥基坐落在河岸处，桥身设置多孔以利行洪。经了解，当地农村建房主要由乡镇土管部门审批宅基地即可建房，如涉及侵占河道，乡镇水务站又无监管职能，侵占的主要是当地的小溪小河，县级水行政主管部门监管难度大。

3.2 水利工程日常管理维护缺位，水利工程年久失修，抗灾能力差

从调研察看的多处水利工程损毁情况看，冲毁的水利工程既有设计布局不合理，更有水利工程的日常维护缺位，抗冲能力差。如泰和县水槎河林陂，该工程布局在水槎河迎流顶冲段，受洪水冲刷，陂坝脚淘空，在本次洪水中部分陂坝和近100 m沿河灌渠被冲毁，下游约100 m处还可看到以前被水毁的陂坝残留段，说明该处陂坝水毁已不是第一次。据了解，类似于泰和县水槎河林陂这类小型水利工程，大多为20世纪50年代至70年代修建，产权为村集体所有，无专门管理单位，更无日常维养经费，大多数工程已年久失修，损毁为必然。

3.3 乡镇防汛抗旱指挥部办公室和水管站专业能力弱，工作不到位，影响防汛指挥决策

兴国县龙口镇和泰和县沙村镇根据江西省政府2007年统一部署，均成立了乡镇防汛抗旱指挥部，下设办公室，由镇长任总指挥，分管农口的副镇长任乡镇防汛抗旱指挥部办公室主任。通过达标建设，该两镇在硬件设施基本满足要求，有办公场所，有制度上墙，有办公电脑、电话、传真等，但在人员配置上，特别是专业技术人员相对匮乏。如龙口镇防汛抗旱指挥部办公室和水管站共两人，都非水利专业院校毕业，仅参加过水利专业短期培训；沙村镇防汛抗旱指挥部办公室和水管站只有1人，也不是水利专业院校毕业。防汛紧张时期只能派这些人员上一线抢险救灾，指挥部也只能靠这些人员出谋划策。此外，乡镇防汛抗旱指挥部办公室和水管站在防汛值班过程中，工作不到位，特别是防汛紧张时期，防汛信息报送不及时，防汛值班员业务不熟，部分停留在接电话上，对当地基本汛情、工情不甚了解，对上级来电了解的情况反馈不及时。

3.4 预案执行不到位

通过座谈了解，兴国县龙口镇和泰和县沙村镇都制定了防洪应急预案，但预案操作性不强，执行不到位。如泰和县山洪灾害防御预案中虽然明确了危险区域和人员分布情况，但预警条件、预警方式未明确。通过座谈还了解到，本次抗洪抢险中，抢险组织、救援转移方式等，未按照预案中明确的任务执行，主要依靠领导干部现场凭经验临时决策安排。

3.5 部分边山渠道存在安全隐患

在本次调研中发现，白云山灌区二支渠青原区文陂段娄岗渠道被冲毁，渠道决口宽度约25 m左右，造成渠道下方山体滑坡，洪水与泥石混合物冲入渠道下方居民家中，致使房屋损毁，所幸无人员伤亡。

4 建议

4.1 加强乡镇防汛抗旱指挥部办公室建设，促进乡镇防汛能力提升

一是加快基层水利服务体系建设，切实解决各地乡镇防汛抗旱指挥部办公室、水管站专业技术人员不足，人员不稳定的情况，要根据乡镇水利实际，配备相应水利人员，落实人员编制。

二是加强预案管理。预案的编制要有针对性，有操作性，主要突出对防汛突发应急事件发生前该如何预警防范，发生后如何处置等。

三是加强培训演练。要进一步加强对乡镇各级防汛责任人的培训演练，按照预案的要求，以实战的标准，提高各级各部门协同应急能力，同时，要加强对防汛值班人员培训，规范信息报送，提高防汛值班业务能力。

4.2 加强河道管理，促进人水和谐

针对乡村河道管理的缺位情况，建议县级水行政主管部门会同国土部门划定小溪小河岸滩地利用红线，国土部门审批土地利用时应遵循此红线，杜绝侵占河道现象发生。县级水行政主管部门应充分履行部门职能，加强监管，发现情况，及时处理；乡镇水管部门要加强与乡镇国土所沟通，规范涉河土地利用的审批，促进人水和谐。

4.3 加强工程管养，保障工程持久发挥效益

对满足发放管养经费要求的工程要落实管养经费，列入县级财政预算；对小型水利工程如水陂、小型灌渠等五小工程，由乡镇或村组织受益区群众以投工投劳的方式，加强对工程的日常维修养护。

4.4 加强边山渠道隐患排查，扫除防汛安全盲点

对边山渠道，特别是可能影响下方群众安全的渠道，要进行拉网式排查，逐处登记在册，纳入防汛检查范围。对可能存在的安全隐患应立即整改，不能立即整改的应对受影响居民发放安全转移明白卡，明确责任人和转移联系人。

4.5 加强宣传，提高群众主动防灾避灾的意识

在现有安全转移明白卡的基础上，各地还要通过广播系统播放防灾避灾知识，同时在安全隐患点应设立警示牌和宣传牌，要把一些转移不及时的典型事例通过各种宣传方式广而告之，逐步潜移默化地提高群众主动防灾避灾意识。