发挥市场决定作用创新建设工程安全监管模式

上海市建设工程安全质量监督总站 上海 200032

党的十八届三中全会特别强调了“市场在资源配置中起决定性作用”，并明确指出要“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。因此，有效激发市场主体活力，充分发挥市场责任主体自身安全管理的独立性和有效性，是打造夯实安全监管工作的重点方向，也是当前建设工程安全监管模式深化改革的重点内容。

1 当前安全监管面临的形势

近年来，在整个建筑市场规模迅猛增长的大背景下，上海市（以下简称“本市”）安全生产形势总体平稳、基本受控，事故总量和死亡人数连续8 年保持了下降态势，安全生产监管工作起到了显著的效果，但所面临的形势日益复杂，要求愈加高，监管面临的风险也前所未有。

1.1 建设任务繁重使得各方管理资源相对稀释

当前，本市在建工地7 000多个，建安总量5 000多亿元，工程体量规模逐年增加，然而相应管理力量却未同步跟上，形成落差，参建各方技术管理力量、关键岗位有经验的一线操作人员以及大型机械设备等严重稀释，加上安全投入不够，直接影响工程建设安全。

1.2 工程建设难度增加导致安全生产风险日益增大

目前本市超高层建筑越来越多，基坑深度越来越深，技术工况越来越复杂，技术风险越来越高，现行标准不断被突破。项目交叉施工风险点多，地下水上施工项目多，深基坑作业点多，新材料、新工艺、新设备的应用多。一旦出事故，其影响面、破坏程度和经济损失都要超过以往。

1.3 投资主体多，协调难度大，容易产生叠加风险

随着投资主体多元化，世博园区、虹桥枢纽、迪士尼等项目更是涉及多种投资类型、多种建设模式、多家总包单位。牵涉建设、水利、港口、民防、消防、环保、园林绿化等多家管理部门，管理边界不清、责任模糊，增加了现场有效控制的难度。

1.4 监管要求不断提升，监管工作压力同步上升

随着社会的进步和经济的发展，人们对安全需求和生命价值的认识不断加深，整个社会对安全工作的关注度不断提升。中央、地方各级政府对安全生产工作的要求不断增强，习近平总书记去年6 月专门就安全生产作出重要批示，特别指出“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线”。同时行政追责的力度不断加大，对安全监管工作提出了更高的要求。

1.5 一线操作工人素质低下，培训覆盖率低

本市建设施工一线操作工人主要为外来农民工，其劳务意识、技能普遍较低，劳务单位不固定，难以组织系统的技能培训和岗前培训，容易引发意外和安全质量事故。由于流动性大，培训的覆盖率难以提升，因此技能水平相对低下，违规操作给工程质量安全管理增加难度，容易引发施工安全质量事故。

2 安全监管模式的现状和存在不足

2.1 部分削弱了市场主体的安全自控能力

监督工作过于微观具体，过于强调现场实物，不能充分体现政府监管的行政执法特性，执法监督变成安全把关，一定程度上替代了现场安全员和安全监理的职能，导致企业安全管理部门人员的不断减少。

2.2 受质量监督模式影响仍留有核验制痕迹

安全监管工作是在质量监管制度之后建立，因此无可避免地受到质量监督模式的影响。随着质量监督竣工核验制度改变为竣工备案制度，政府从原来的责任主体转变为监管主体，管理方式也从原来的直接、具体监督转化为间接、宏观管理。但是原先核验制时期遗留下来的影响，如与具体项目关联紧密，强调监督频次，依旧保留在今天的质量以及安全监督实践中。

2.3 过多强调了行政手段

当前我们安全监管手段不少，但行政的居多，市场监管的手段未能及时跟进，作为原本制度设计重要市场化监管环节的监理，未能提高专业服务能力，反而成为各种利益冲突的缓冲剂，使得监管效果不理想。行业管理缺少对保险、担保、信贷等市场手段的运用，未能利用市场经济下市场配置资源的功能，不利于市场激励惩戒机制的形成，诚信体系也无法跟进，工程现场也相对封闭，缺乏公开，不利于社会参与监督。

2.4 未能发挥市场主体积极性

目前监管查处的震慑力不够，处罚手段比较单一，企业违规成本较低，无法触动企业灵魂和痛处，无法促进企业持久的、安全的安全责任意识，企业在经营活动中也难以将安全放在一切工作的首位。另外也缺少相应激励机制，因而无法调动企业加大安全投入和提升在安全技术科技创新方面的兴趣。

3 新形势下建设工程安全监管模式的探索

3.1 指导思想

强化红线意识、强化安全基础，通过企业抓许可、现场抓标准、人员抓培训、监管抓机制、事故抓预防，进一步发挥建筑市场各方的主体作用，结合市场化监管手段和科技兴安，推动全方位安全监管模式的建立。

3.2 实施原则

3.2.1 做好两个结合

一是市场与现场的结合。市场的准入信息，为现场监管提供依据和服务。现场监管信息反馈给市场监管，影响招投标和资质资格管理。通过信息共享、资源互补，推动企业自控能力提升。二是监管与服务的结合。在执法查处的同时，要加强实现的告知和服务，加强与企业的互动和信息的公开，政府行政部门做到早提醒，企业和现场做到早预防。

3.2.2 建立三项机制

建立完善企业、现场、中介的三方面机制，形成安全管理企业自控和管控网络：一是企业责任主体的自律和诚信机制；二是施工现场参建各方环环相扣的制约和闭合机制；三是安全中介服务机构的辅助和配合机制。

3.3 改进安全监管模式的具体措施

3.3.1 夯实基础，强化企业安全管理体系的建设

安全生产的责任主体是企业自身。开展安全生产标准化工作，是促使施工企业建立自我约束、持续改进的安全生产长效机制的重要举措，是推动建筑安全生产形势持续稳定好转的重要手段，能有效解决目前存在的企业安全管理与项目安全管理脱节严重的问题，全面落实企业安全生产责任制，切实改善项目安全生产条件，提高事故预防能力。当前继续深化安全生产标准化工作，主要考虑从内容上充实要求，从程序上完善规定，从形式上调整操作，即“增加相关方的参与度、增强企业的自律能力、提高现场的管理水平、夯实安全生产基础”，从而达到“管理环节、施工行为、现场实物”的规范化，进而促进企业自身安全管理体系的健全，自身安全管理队伍的壮大，以及自身安全管理效能的提升。

3.3.2 充分发挥社会第三方作用，建立市场化的安全评价体系

通过政府购买服务的形式，充分发挥行业组织作用，利用第三方机构来实施安全评价、体系认证，来规范企业安全生产标准化建设，激发企业加强安全管理的内生动力。

同时引入保险、担保机制，通过费率调节机制，来引导企业提升在安全管理的资金投入。可考虑在目前安全生产许可证的条件或施工许可证发放条件中增设投保条件，借力保险担保机构的力量，从保险公司自身减少出险理赔的角度，实施不定期的风险管控，提升现场安全管控系数。

此外还需进一步完善企业的信用体系建设，使得安全事故直接与企业融资贷款等经营活动实施关联，加大其违规成本。

3.3.3 加大信息公开，发挥社会监督和舆论监督的作用

运用信息化手段促进安全监管工作的公开透明。通过建筑建材业信息平台，让企业清晰掌握自己每个项目的安全标准化管理情况，便于企业开展差别化的自查。同时每月对安全生产动态考核记分工地及人员、安全标准化不合格工地实施建筑企业和重大质量安全事故工地企业，及时在管理信息平台上公示，推动行业、社会的监督。进一步完善市与区（县）之间信息共享，以及与卫生、技监、消防等其他管理部门数据共享，实现管理协同。

3.3.4 严格零容忍，提升行政执法查处的力度

一是加强执法力度，是有效促进企业履行安全生产责任、加强安全预防的一种有效手段。在检查方式上，强化检查的随机性，不事先通知、直奔现场。在组织形式上不固定监督组，监督人员不对口项目。监督过程强调“一步不让、一查到底、零容忍”，所有违法违规行为一经发现，严格追究、严厉问责，绝不手软。监督处理强调查处一批、通报一批、教育一批。对发生安全生产事故的企业，从重处罚。

二是与安全生产许可、安全生产标准化考核、安全生产动态考核实施挂钩。 加强对企业安全行为的动态监管。严格安全生产许可证动态考核，严格按照“三色通道”管理办法，对取得安全生产许可证但已不具备安全生产条件的建筑施工企业实施暂扣证书、停止其招投标、进行通报等处理，强化过程动态监管，进一步完善了安全生产许可证和三类人员的监管。加强了对安全生产标准化考核不合格企业的严肃查处，对不达标施工企业进行了安全生产许可证的条件复查。

3.3.5 建立激励政策，引导企业加大安全投入和科技兴安

对于企业通过应用信息化技术、机具设备智能化革新、个人安全防护设施创新等科技创新手段提升安全管理水平方面，给以政策扶持。制定“科技兴安”自主创新技术（产品）目录，在工地上应用目录中技术产品的，在企业信用评价中加分，给以招投标和评优方面的优先权，引导企业在安全技术上的研发和投入。

3.3.6 加大培训，提升全体从业人员的安全意识

现代安全管理理论研究将安全管理的历史划分为四个阶段，即由最初的无意识阶段，到基于事故的被动反应阶段，再到基于程序的主动预防阶段，然后到基于人的安全行为的创作性预防阶段。我国目前安全管理正处于第三阶段向第四阶段过渡。如何预防人的安全行为，其中一个重要的手段是加大培训。人的思想决定行为，在提高培训工作的针对性和实效性方面，除了安全生产形势、安全基础知识和安全操作技能的培训外，更重要的是进一步提升企业和作业人员对安全生产思想认识的到位程度，要做到安全意识的入脑入心。也就是在我们提升一个人的“安全技能”“安全行为”之前，首先要提升这个人的“安全态度”。在一线岗位工人实名制的基础上，强制推进岗前安全培训和技能培训，并借助行业协会力量做到培训的常规化、制度化。