关于城镇化过程中拆迁还建规划工作的若干思考

马 方， 周小虎

(武汉市规划研究院，武汉 430014)

关于城镇化过程中拆迁还建规划工作的若干思考

马 方， 周小虎

(武汉市规划研究院，武汉 430014)

随着国民经济的持续快速发展和城镇化进程的加快，城市建设取得巨大成就，城市面貌发生了显著的变化。这其中，在重大项目实施过程中，城市规划部门配合进行的拆迁还建工作起到了非常重要的作用，保障了各项建设工程的顺利实施。但在工作过程中还出现了一些应当引起关注的现象和问题。随着各项目建设工作的深入，往往出现建设用地拆迁困难、被拆迁方不配合拆迁工作等一系列问题，而矛盾的焦点往往集中体现在建设方与被拆迁人就补偿标准与还建方式、还建地点之间的分歧上。结合武汉市重大项目的规划建设工作，对拆迁还建所涉及的规划工作中存在现象，从现状问题、政策途径和实施对策等方面进行了初步的探讨和研究，旨在发现目前存在的问题，提出解决问题的办法，指导规划建设管理工作。

拆迁还建；规划；武汉

1 当前城镇化过程中拆迁还建申报和审批程序

拆迁还建项目建设，按规划审批程序应当经过建设项目选址及用地规划许可管理两个城乡规划的主要环节。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，拆迁还建项目需要取得两个法律性文件：建设项目选址意见书和建设用地规划许可证(简称“一书一证”)。前者是计划审批阶段的建设用地规划管理，后者是实施阶段的建设用地规划管理。

居民还建选址规划不属于社会重大建设项目选址，无需进行前期可行性研究和投资计划立项，但作为选址定点类项目须单独申请核发《建设项目选址意见书》。如属于村民还建的，涉及集体用地或农用地征用、转用或国有农用地转为建设用地的，须申请核发“一书一证”。

2 还建用地规划选址的基本情况和存在的问题

目前的拆迁还建工作基本分为两种情况，一种是城市居民的拆迁还建，另一种是村民住房的拆迁还建。城市居民的拆迁还建一般由建设项目开发单位直接以货币或居住用房的形式与拆迁户直接协商，协商后按以上两种形式进行了还建补偿，相对集体土地上的村民还建，情况要相对简单、问题较少。

村民还建(集体土地)需要进行村民居住用地的补偿，涉及用地规模、建设规模、还建人口、还建点的选址合理性等诸多规划问题，相对复杂，出现的问题也相对较多，主要存在以下几种关系和问题。

2.1 将拆迁还建作为一个专项规划进行编制

2.1.1 还建规划情况

对村民居住点进行了全面的调查，将建设范围内的居民搬迁作为其规划的一个专项内容进行研究。规划按照居民点(村)所在地的规划保护级别，对各个村采取了不同的拆迁政策，分别为搬迁、整治和集中，并做出了近远期搬迁的实施计划。

采用这种方式，与规划同步开展进行拆迁还建的选址工作，时间上比较充裕，对现状情况的了解也较彻底，在拆迁还建的方式及标准的选择等方面，一般具有较为充分的研究论证，能够充分征求被拆迁人意见，对规划的宣传有一定益处，能为后期拆迁执行降低难度，减少社会矛盾。

2.1.2 存在的问题

1)选址规划深度不够。居民点搬迁选址规划与保护区规划同步开展，作为规划的一个专项，对还建工作具有较大的指导意义。由于保护区总体规划与还建选址规划在规划层次和规划深度上相差较大，只能形成政策意见作为指导，无法对具体的村庄还建选址做出结论，具体工作还需进一步展开。

2)选址点操作性不强。总体规划阶段，规划部门的资料收集和相关单位的资料提供偏于宏观层面，难以暴露实际的具体问题。专项中确定的还建点意向，在建设所面临的时序尚未到一定程度的情况下，无法明确指导下一步的还建工作。往往在实际操作时，面临着重新规划选址的情况。

3)数据资料不确定。作为规划基础资料数据的收集也存在前后不一的情况。在总体规划阶段，村镇提供的数据往往在具体实施迁建工作的时候会发生较大的变化，导致还建规模等关键数据无法确定，难以协调。

2.2 编制居民搬迁选址和建设规划

2.2.1 还建规划情况

待规划完成后再行开展拆迁还建的选址工作，与同步编制还建规划的好处类似，能够有相对充裕的时间及精力进行拆迁还建现状情况的了解，对拆迁还建的方式及标准的选择上论证一般较为充分，能够充分征求被拆迁人意见，能为后期拆迁执行降低难度，减少社会矛盾。

2.2.2 存在的问题

1)监管不力，违章建设严重。一般项目选址完成后，立即着手居民搬迁的选址规划。但乡村建设监管无法跟上，违章自建情况严重，经过一段时间后拆迁规模的统计数据出现变化，违章建设量增加，当地政府及相关部门为了积极推进工作，往往默认其违章行为，导致后续的诸多程序存在违章以及不合法的情况。

2)地方政府默许违章行为。当地政府借机实现自己利益，借拆迁还建的机会增加其管辖范围内可建设用地的规模。其此种动机也侧面促使相关部门默许村民的临时“种房”，以增加还建用地规模的行为。

2.3 项目伊始未统一编制还建选址规划，由开发建设单位根据项目建设进度分阶段逐步进行拆迁还建工作

2.3.1 还建规划情况

待规划完成后根据项目实施进度逐步开展拆迁还建的选址工作，其主要好处是能随着项目进展情况，相继开展拆迁还建工作，针对性及目的性很强，各方关注比较集中，解决拆迁问题的手段多样、有效，更有效率，一般情况下能满足工程进度需要。

2.3.2 存在的问题

1)建设压迫规划工作时间。前期未作还建规划工作，等工程已经开工，强行拆迁或临时匆忙拆迁，许多问题尚未解决，加重了与被拆迁户的矛盾。由于时间紧，工作量大，无法很好地进行协调工作，即使开始编制还建选址规划，也容易存在赶工期、协调不充分的情况，为下一步的实施建设埋下隐患。

2)规划协调存在难度。市政重大基础设施规划一般空间跨度较大，涉及的单位较多，拆迁量大，沿线的规划控制情况也较复杂，很难做到全部按规划控制进行用地布局。

3 部门协调配合

拆迁选址还建规划的编制需要准确的人口和拆迁量等基础数据，基础数据对于选址还建规划工作是十分重要的，他直接关系到还建规模的测算和确定，对选址点的确定也有一定的影响。目前还建选址规划一般由重大建设项目建设指挥部或被拆迁单位所在的区或乡镇政府委托规划设计部门编制，由委托方协调各相关部门，如公安局、村委会等部门提供拆迁数据，各项数据由相应主管部门盖章认可后，作为规划依据进行使用。

规划编制单位根据委托方所提供的拆迁数据测算出还建规模后，结合被拆迁人的选址意向进行还建选址，期间由规划、土地、区或乡镇政府进行统筹和协调，以落实还建用地，确保还建选址规划符合上位规划要求。待选址点确定后，交由规划部门办理“一书一证”等相关手续，开展后续建设规划编制和实施建设。

4 关于还建规划的几点思考

4.1 关于政策保障

拆迁还建工作很重要的一环便是政策的制定，无论是因为什么样的建设项目导致的拆迁还建，对于被拆迁人来说最关心的是自己的利益能否得到保障，今后的生活来源和劳动就业等问题如何解决。武汉市城中村改造工作的顺利推进，便得益于市政府前期完整的改造政策制定，在充分考虑村集体和村民利益的基础上，通过政策引导和均衡利益分配来调动各个村自主改造和社会各界参与改造的积极性，使改造工作变被动为主动，从而形成一个多方共赢的局面。

4.2 关于规划编制

应加强规划编制落实，争取在重大项目预可研或建设规划编制时，同步展开拆迁还建选址和建设规划的编制，及早落实还建点和建设规模。这样可以减小建设阶段开展拆迁还建工作的时间压力，给协调工作留下更多的时间，避免因工期要求而不得不做出的对违法建设的默许和还建选址违背上位规划的情况。

4.3 关于规划管理

还建选址规划应当确保还建选址的严肃性，严格按照规划控制来进行还建选址，还建用地应与规划用地性质相符，避免随意更改规划控制的用地性质。如需调整用地性质，需履行用地性质变更的有关程序，提交用地咨询报告，办理相应手续。

许多项目的建设信息一公布，在建设范围内的居民(主要为村民)为了增加补偿，而进行违章的“种房”，导致还建规划编制过程中，拆迁数据不断发生变化，而且是越来越大，给政府协调工作带来较大的压力。应当加强建设管理的管制力度，采取航片对比和时间段项目暂停等必要手段，监察拆迁单位的建设情况，避免不同时间产生的拆迁规模的差异对市政府带来的损失。

目前面对遍地开花的违规和违章行为缺少有效的管治措施和惩治手段，管理处罚措施缺位。应当完善或制定相关政策，适应当前的项目拆迁和改造工作，从政策和法治角度做出细致的规定，以做到有章可循，便于操作、便于落实。

4.4 关于组织协调

各级政府往往为了自己的利益或便于开展工作，默许被拆迁人的各种违规、违章行为，纵容了这种行为，导致社会的跟风，加大了规划管理和拆迁还建工作的难度。

拆迁还建工作涉及社会生活的方方面面，有土地供应、人口管理、工商营业管理等，并不是规划管理部门可以独立完成的，需要土地、规划、公安、工商、法院等部门共同配合执行完成，也同时需要以上各部门同各区和乡政府联合，加强城市建设的监管，对违章建设和篡改拆迁数据等行为依法追究相关责任。

5 结语

拆迁还建工作是一个复杂的系统工程，要充分重视方式和方法的运用，其中政策保障、组织协调、科学规划、市场引导等措施是拆迁工作得以落实的关键。应当总结目前建设，通过不断总结工作经验和探索新的工作思路，形成相对完善的工作模式，才能有效地指导拆迁还建规划工作的有效开展。

[1]武汉市规划研究院.关于武汉市重点项目拆迁还建工作的调研报告[R].2007.

[2]涂胜杰,谢慧.多元化的城中村改造途径——武汉市城中村改造实践[J].规划师,2006,22(1):88-91.

[3]市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进城中村综合改造工作的意见的通知.武政办[2004]173号.

TU984.11+4

A

1673-1093(2014)01-0073-03

马方(1979)，男，高级规划师，城市规划专业，就职于武汉市规划研究院。

10.3969/j.issn.1673-1093.2014.01.015

2013-09-04；

2013-10-08