自然遗产保护和开发中的社区参与机制研究

王青瑶， 马永双

（浙江农林大学法政学院，杭州311300）

一、自然遗产保护与开发中社区参与缺失的主要表现

（一）自然遗产的概念

1972年联合国教科文组织大会第17届会议在巴黎通过的《保护世界文化和自然遗产公约》中关于自然遗产的定义是“从审美或科学角度看具有突出的普遍价值的由物质和生物结构或这类结构群组成的自然景观；从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和地文结构以及明确划为受到威胁的动物和植物生境区；从科学、保存或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。”《自然遗产保护法(征求意见稿)》第三条第一款规定，“自然遗产是指在国际上有影响在国内有典型代表意义的，自然演化形成的，有生态价值、科学价值、美学价值和经济价值的国家资源；包括自然生态系统、物种栖息地、自然遗迹地和自然景观、人文景观比较集中地两种类型”。该征求意见稿把人文景观纳入到了自然遗产的范畴。《自然遗产保护法(征求意见稿)》对于自然遗产的界定标准相比于《世界遗产公约》采取了扩大化的立法解释[1]。

（二）社区参与缺失的主要表现——自然遗产保护和开发与当地原住居民的冲突

自然遗产保护和开发中社区参与的缺失主要表现为遗产保护和开发与当地原住居民之间的矛盾冲突。自然遗产是具有突出普遍价值的自然环境资源，具有稀缺性和不可再生性。因此，对自然遗产的保护就显得尤为重要。自然遗产具有自然资源的属性。自然资源是指存在于自然界中在一定的经济技术条件下可以被用来改善生产和生活状态的物质和能量[2]。自然遗产的资源性决定了对其进行开发利用的必然性。然而自然遗产的保护和开发必然会影响到自然遗产地周边居民的生产生活。由于我国目前在自然遗产保护和开发中缺乏社区参与，因而导致了一系列矛盾冲突的产生。随着自然遗产保护和开发进程的深入，这些利益冲突也日益凸显。

1.自然遗产保护中的冲突

（1）自然资源权属变更引发的冲突。因保护管理的需要，有时需要改变自然遗产的保护区域内的土地、森林、草原、水域、海域等自然资源的权属，这些自然资源原本的所有权人或用益物权人地合法权益就会遭受损害，从而导致冲突。

（2）限制自然资源利用引发冲突。自然遗产地原住居民祖祖辈辈都生活在自然遗产保护区的土地之上，他们在那里种垦、采伐、开矿、捕猎等，这些经济活动已成为原住居民日常生活的重要组成部分。但是为了自然遗产的保护，必须限制甚至是禁止这类活动，原住居民因此而要被迫改变生活方式。这种改变极大地影响了原住居民的生产生活，引发了冲突。

（3）自然遗产地原住居民搬迁引发冲突。一些情况下，为了更好地保护自然遗产，根据保护规划的要求，必须将自然遗产保护区域的部分居民迁出。这部分搬迁居民的安置、补偿及就业等问题也正是导致冲突的原因。

（4）自然遗产保护限制当地经济发展引发冲突。自然遗产保护限制当地自然资源使用的同时，也限制了经济发展项目的引进等，这对于当地的经济发展无疑是具有阻碍作用的。这种阻碍作用最终的导致的结果是当地经济的落后与当地原住居民生活水平的低下，冲突也由此产生。这些冲突在一定程度上阻碍了自然遗产保护的发展。

2.自然遗产开发中的冲突

（1）自然遗产保护区的经营权冲突。自然遗产一般属于国家所有，在经营方式上也一般采用所有权与经营权相分离的方式，即国家的自然遗产保护管理机构通过特许经营的方式将自然遗产的经营权授给一定的个人或企业，由该个人或企业进行管理经营。在这一特许经营权让与模式中，获得特许经营权的往往不是当地原住居民，原住居民不仅不能从中获利，而且一部分利益更是流入了外地人之手，导致原住居民的利益受损。这种利益分配机制的不公引发了原住居民的不满，冲突不可避免。

（2）旅游活动带来的各种不良影响引发冲突。自然遗产的稀缺性使得自然遗产地成为了旅游胜地，自然遗产地的旅游发展成为了一种必然。旅游活动给自然遗产地带来经济利益的同时，其带来的负面影响也不容忽视。如环境污染、生态破坏等日益严重，这些后果最终影响的是当地原住居民，长此以往，势必引发冲突。

遗产管理与经济资源管理的目标截然不同。如果说经济资源管理首要的和最终的目标是“经济营利”的话，那么遗产管理显然“志不在此”，其使命无非就是遗产的“保护”与“展示”[3]。虽然自然遗产的开发利用的目的除了展示外，更重要的是为自然遗产的保护提供资金，以便更好地保护自然遗产。因此，在自然遗产开发中引发的与当地原住居民之间的冲突也间接影响到自然遗产的保护。

二、自然遗产保护和开发中社区参与机制的必要性

自然遗产保护和开发中的社区参与是指社区居民以管理者的身份参与到自然遗产的的保护管理和开发当中，形成政府、自然遗产管理机构和社区居民三方共同保护、共同管理、互相监督的一种自然遗产管理模式。这一模式是近年来欧美国家开始尝试的一种新的自然遗产管理模式。

（一）解决利益冲突的需要

自然遗产的保护与开发过程中涉及多方利益的协调，原住居民与政府、经营者之间的矛盾和冲突在所难免，社区参与机制试图实现三方利益的均衡，相互制约，避免矛盾和冲突的产生。

1.有利于解决自然遗产保护中的冲突

首先，自然资源权属变更引发的冲突在社区参与机制下可以有效予以避免。不考虑原住居民利益，强制变更自然资源权属的行为必然引起原住居民的反对。社区参与正是强调在出于保护需要要对自然遗产地的自然资源权属进行变更时，政府的自然遗产保护管理机构要充分考虑原住居民的利益，通过与原住居民交流沟通的基础上，进行平等协商，广泛听取原住居民的意见，并作出合理补偿。这样的方式一方面能够缓和原住居民的情绪，另一方面也更有利于保护相关权利人的合法利益。其次，社区参与机制在避免因限制自然资源使用而引发的冲突方面的作用也不容小觑。社区参与要求自然遗产保护管理机构不能采用单方面强制规定限制自然资源的使用，而应当通过签订协议等方式，规定限制利用的方式和范围，允许一定条件先对自然资源的使用，并给予适当补偿。再次，在处理因自然遗产地原住居民搬迁引发的冲突中，社区参与机制则强调有关政府或主管部门要妥善安置搬迁居民的住所、就业等，并给予合理补偿。最后，社区参与强调原住居民参与利益的分配。原住居民为了自然遗产的保护而牺牲了自身利益，因此有权利参与到由自然遗产保护带来的利益分配中，即应当获得国家或其他受益人的相应补偿。从长远上看，原住居民通过参与，能够增进对自然遗产保护工作的理解，从而积极主动地参与保护，实现保护自然遗产的目的。

2.有利于解决自然遗产开发中的冲突。

在自然遗产的开发过程中，针对不公平利益分配，社区参与机制可以保障原住居民参与自然遗产的管理经营和利益分享。自然遗产保护管理机构可以通过将特许经营权优先授给原住居民等方式保障原住居民的经营权便于其参与利益分享，通过分配给原住居民对自然遗产的管护工作等来保障原住居民的管理权。而对于过度开发导致的环境问题，社区参与机制也可以通过赋予原住居民一定的知情权、决策权来使居民在充分了解自然遗产地的环境状况的基础上对过度开发行为进行一定限制，保障其自身的合法权益。同时，这种参与方式也直接对自然遗产的保护起到了关键性作用。

自然遗产是全社会的公共资源，也是当地原住居民的经济资源。自然遗产保护要求原住居民放弃经济发展，选择保护自然遗产，并且由其承担损失，这对他们来说无疑是不公平的。因此要在保护自然遗产的同时保障原住居民的利益，避免冲突的发生。当然这需要一系列机制来实现，社区参与机制能较好地协调这两者之间的关系，有利于实现自然遗产保护和开发的可持续发展。

（二）约束政府权力的需要

遗产开发的公共物品性、外部性和自然垄断性等经济特征要求发挥政府规制的作用[4]。自然遗产具有公共物品性质，需要政府的介入来避免公共物品消费所产生的不良影响。尤其在对自然遗产的开发利用过程中，更是需要政府对开发利用行为的引导。但是，由于思想偏差、缺乏科学规划、自然遗产产权不明晰及政府机构设置不合理等原因，政府在自然遗产开发利用过程中很容易出现如权力寻租等出轨的行为。这种行为在无任何约束的情况下会愈演愈烈，导致自然遗产过度开发，最终的后果是自然遗产的破坏甚至是消失，这对人类社会的损失是巨大的。因此，在对自然遗产保护和管理中，尤其是在对其的开发利用中，应由与自然遗产密切相关的当地原住居民作为除政府和经营者以外的第三方对自然遗产的保护和管理进行参与。在环境保护领域中一切单位和个人均有权通过一定的程序和途径，参与与其环境权益相关的活动，其目的在于制约和保障政府依法、公正、合理地行使行政权力[5]。社区参与涉及政府对自然遗产保护和开发的决策和实际管理，以及经营主体的经营行为，能够在很大程度上对政府和经营者的行为起到监督约束作用。

（三）自然遗产保护的真实性和完整性原则的要求

真实性和完整性原则是《世界遗产公约实施行动指南》中明确规定的衡量遗产价值的标尺，也是保护遗产所需依据的关键。

根据传统的真实性和完整性原则，自然遗产保护中“人”的因素是被排除在外的。随着社会的发展，真实性和完整性原则被赋予了新的涵义。“真实性检验中考察的要素已经被大大拓展，完整性条件则容纳了人类活动，它们都是相对而非绝对的概念。”[6]自然与文化逐渐交融为一体，出现了如“文化景观”这样的自然与文化双重遗产，真实性和完整性原则也具有了新的发展。自然遗产中往往也包含着人文因素，自然遗产保护也无法排除人为因素影响。根据完整性原则的要求，自然遗产应当在保持其自然环境的完整性的同时，人作为其中的要素也应当与自然一起依据完整性原则的要求而受到保护，毕竟人与自然是不可分割的。同样，自然遗产地本来就有人的存在，并且人对于自然遗产本身也受到人为因素的影响，若在自然遗产保护中排除“人”的因素则无法真实反映自然遗产的原貌，也就违背了真实性原则。因此，根据自然遗产保护的真实性和完整性原则，在自然遗产保护中，不能只侧重于自然遗产本身的保护，将自然遗产与其中包含的人文因素分割开来，而应对自然遗产中的形形色色的“人”的因素同样加以关注。这就要求在对自然遗产保护的过程中，要把自然遗产地的原住居民与自然遗产看成一个整体予以保护，重视自然遗产保护的同时重视原住居民的合法权益的保护。达到这种整体保护的最好方式就是社区参与，使原住居民共同参与到自然遗产的保护中，从而满足真实性和完整性原则的要求，实现自然遗产与原住居民的和谐发展。

（四）环境保护公众参与原则的要求

公众参与原则是环境法中的重要原则，环境法鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利[7]。公众参与原则是指在环境资源保护中，公民有权通过法定的程序和途径参与一切与环境利益相关的活动[8]。公众参与原则强调公民基于自身所享有的权利，积极主动地参与环境保护和管理，不同于单纯依靠国家自上而下进行保护和管理的模式。社区参与机制正是公众参与原则在自然遗产保护领域的体现。随着公民环境意识的增强，公众参与原则在环境保护领域的作用也日显重要，在自然遗产保护领域亦是如此。

三、自然遗产保护和开发中社区参与机制的构想

（一）《自然遗产保护法（征求意见稿）》中关于社区参与的规定及其缺陷

我国《自然遗产保护法（征求意见稿）》中已把社区参与的内容写入，第二章自然资源权属管理、补偿、当地居民的利益保护以及经营管理等条款中都涉及到了社区参与。在第十六条自然资源权属管理条款中规定对被改变了自然资源权属的相关权利人进行合理补偿；在第十七条中规定与被禁止或者限制自然资源利用的相关权利人充分协商并给予合理补偿；在第十八条当地居民的利益保护条款中规定了自然遗产保护管理机构应优先安排原住居民承担自然遗产的管护工作和相关劳务，保障原住居民就业；对于需要搬迁的原住居民予以妥善安置和合理补偿，保障搬迁居民的利益。第十九条中则规定了原住居民可以优先获得特许经营权。意见稿虽未正式通过，但对自然遗产保护中的社区参与机制的完善具有极大的推动作用。

但是《自然遗产保护法（征求意见稿）》中关于社区参与的规定仍显不足，无法起到避免和化解矛盾冲突的作用。首先，征求意见稿中规定的社区参与仍然更多地体现的是以政府和自然遗产保护管理机构为主导，不足以体现自然遗产地原住居民参与自然遗产保护的积极性和主动性。其次，对于社区参与没有规定任何保障措施，这容易造成实际操作的困难，社区参与机制无法在实践中运行，那么这些条款也是形同虚设。再次，自然遗产的保护必然影响当地经济的发展，原住居民为此是最终的损失承担者，征求意见稿中也明确提出建立健全自然遗产保护生态补偿机制。生态补偿机制也应是社区参与的一部分，是原住居民参与利益分配的体现。随着市场经济的发展，生态补偿的方式应当多样化，也更应强调市场机制的作用。因此，笔者在征求意见稿关于社区参与的规定的基础上，对社区参与机制提出以下几点构想。

（二）完善社区参与机制的构想

1.参与决策——避免冲突的有效方式

自然遗产地原住居民的社区参与应包括对政府及自然遗产保护管理机构的有关自然遗产保护和管理决策的参与。参与决策使当地原住居民事先了解和参与自然遗产保护和开发的过程，表现了对原住居民权利的充分尊重。在此过程中，政府可与当地原住居民针对自然遗产的保护开发进行解释沟通，缓解原住居民的不满情绪，从而有利于预先避免冲突的发生。

决策参与首先体现为原住居民对自然遗产保护规划制定的参与。自然遗产保护规划是自然遗产保护的行动指南，对自然遗产保护的意义重大。自然遗产保护规划应当在经过科学论证，广泛听取意见的基础上制定审批。《自然遗产保护法（征求意见稿）》也对自然遗产保护规划做出了规定，但其中并未涉及任何社区参与的条款。社区参与决策对自然遗产保护规划的科学制定具有重要作用。自然遗产规划只有根据自然遗产地的实际情况，经过科学分析后制定，才能对自然遗产保护起到真正有效的指导作用。原住居民世世代代生活在自然遗产地，对当地的地理环境、自然资源的分布，生态破坏情况等是最为了解的。因此原住居民对规划的意见才是最真实可靠的。除此之外，自然遗产保护规划一旦实施无疑会对当地原住居民的利益产生影响，通过社区参与决策能使规划制定机构在制定规划过程的同时维护原住居民的利益。要保证利益博弈的平衡，实现环境利益在各主体间的公平分配，就必须建立健全公众利益表达机制[9]。因此自然遗产保护管理机构在制定规划过程中应当通过论证会等方式收集原住居民的意见，并形成书面材料作为规划制定的依据之一，从而保证规划的科学性、合理性。

决策参与还体现对确定特许经营者过程的参与，对确定特许经营者过程的参与可以有效避免自然遗产保护区的经营权冲突。在自然遗产的开发决策中，《自然遗产保护法（征求意见稿）》规定了对依照自然遗产保护规划设定的旅游、交通、服务项目实行特许经营。自然遗产保护管理机构在采取公开招标方式确定经营者的过程中应当有原住居民的参与，并且赋予原住居民一定程度的决策权。自然遗产的开发对原住居民具有很大的影响，如上所述，可能引发冲突，因此对于经营者的选定应当谨慎。一方面，原住居民来基于切身利益的考虑，对经营者的选择可能比自然遗产保护管理机构决策更加具有合理性。另一方面，由于对随着近年来掀起的自然遗产地旅游热潮，自然遗产经营具有较大利益空间，在利益吸引下，投标者可能会采取各种手段来争取特许经营权，作为政府部门的遗产保护管理机构来单独选择经营者的方式会导致权力的滥用。因此，由原住居民来参与自然遗产经营者的选择既可以更合理地保障原住居民的利益，避免冲突，也可以对政府权力予以制约。

2.建立社区管理专设机构——解决冲突的专门机构

自然遗产保护区域一般涉及的范围较大，原住居民也相对比较分散，加上原住居民的权利意识和环境意识还不强，他们自发地要求参与自然遗产保护和管理的可能性较小。社区参与机制无法在实践中得到有效运行。《自然遗产保护法（征求意见稿）》中的对自然资源权属变更、自然资源使用限制中的相关权利人和搬迁居民进行合理补偿，对原住居民优先安排工作和相关劳务以及原住居民优先获得特许经营权等社区参与的规定缺乏保障措施予以保障实施。因此，要保证社区参与机制的运行，需要建立由社区居民组成的社区管理专设机构。

社区管理专设机构可以由村民委员会组织吸收一些有较强环境意识、权利意识或有一定知识水平的原住居民参加，负责社区参与自然遗产保护的工作。社区管理专设机构负责指导原住居民如何参与自然遗产保护、协调在自然遗产保护中出现的居民之间的或同自然遗产保护管理机构之间的纠纷、对自然遗产保护进行宣传教育等工作。社区管理专设机构由当地原住居民组成，对自然遗产保护开发以及当地居民的具体情况较为了解，在解决冲突纠纷中，相较于其他纠纷解决机构，更占优势。同时，该机构的设置也可以对政府或有关主管部门保障社区参与的行为起到一定的监督作用，从而把社区参与落到实处，使社区与保护区紧密地结合在一起，共同实现自然遗产保护的目的。

3.参与利益分配，完善生态补偿机制——化解冲突的最终途径

生态补偿制度自然遗产地原住居民参与利益分配的制度保障，也是化解因自然资源权属变更、自然资源限制利用、居民搬迁、经济发展受限以及环境破坏而产生的矛盾冲突的最终和最有效的途径。

《自然遗产保护法（征求意见稿）》中提出国家将自然遗产保护资金列入政府财政预算安排，建立健全自然遗产保护生态补偿机制。为了保证公平，生态补偿机制是对原住居民损失予以补偿的有效方式。“生态效益补偿是指为实现调节性生态功能的持续供给和社会公平，国家对致使调节性生态功能减损的自然资源特定开发利用者收费（税）以及对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补的法律行为。”[10]自然遗产开发中的经营者是生态功能减损的自然资源特定开发利用者，从自然遗产保护中受益，国家可以对其征收税费，用以补偿当地原住居民因环境污染和破坏而造成的损失，解决由此引发的纠纷。

自然遗产的保护必然导致当地经济发展的限制，而经济发展落后的结果最终由当地原住居民来承受。因此，在自然遗产保护中，自然遗产地的原住居民是生态功能的有意提供者和特别牺牲者，因自然遗产的保护而承受了损失，应当由国家予以补偿。生态补偿过程中同样需要社区参与，根据公平原则和协商原则让当地居民参与生态资源利益的分配。当地社区居民依据其长期的生产经验，已经将他们所能支配的生产要素作了最优配置，在他们所处的特定制度环境与自然条件下，他们的行为是最有效率的，因此，其理应成为生态补偿的重要参与主体[11]。

生态补偿的实施应考虑与居民现有的生产实践相结合，实现补偿方式的多样化。国家对调节性功能的有意提供者给予经济（如金钱、实物等）和非经济（如技术、兴办企业、劳动力安置等）形式的回报或弥补[12]。对自然遗产地原住居民的补偿除了经济补偿外，也可采用为其安排就业、对原住居民进行专业技能培训、提供税费减免等优惠政策等方式。但是国家补偿方式在实践中存在缺陷。由政府主导的生态补偿，其补偿主体不清、管理职责交叉，因此生态保护效率低，容易出现生态保护与受益脱节的现象。市场主导的生态补偿方式可以与国家补偿方式同时存在，并在一定程度上弥补国家补偿方式的缺陷。自然遗产地原住居民可以自行与自然遗产开发中取得特许经营权的经营者协商交易开发权等，获得直接补偿。该种方式一方面适应市场经济发展的需要，另一方面也可使原住居民在生态补偿过程中更具有主动性。完善的生态补偿方式，尤其是市场主导的生态补偿方式可以使原住居民更好地参与到自然遗产保护所带来的利益分配中，使其合法权益得到保障，实现自然遗产保护和原住居民权益保护的协调发展。

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[2]金瑞林.环境法学[M].北京：北京大学出版社,2002:245.

[3]张金玲.自然遗产管理的“非营利”理念及其实践[J].求索,2009(8):42.

[4]林木西,和 军.自然文化遗产开发的政府规制问题研究[J].求是学刊,2004(6):81.

[5]张 津.论我国环境法中公众参与原则的建设[J].前沿,2012(3):96.

[6]张成渝.国内外世界遗产原真性与完整性研究综述[J].东南文化,2010(4):32.

[7]周 珂.生态环境法论[M].北京：法律出版社,2001:69.

[8]李明华，夏少敏.环境法学[M].北京：法律出版社,2013:71.

[9]杨添翼，宋宗宇，徐信贵.论生态危机视阈下的环境立法公众参与[J].生态经济，2013(2):162.

[10]李爱年.生态效益补偿法律制度研究[M].北京：中国法制出版社，2008:51.

[11]栗 明,陈吉利,吴 萍.从生态中心主义回归现代人类中心主义——社区参与生态补偿法律制度构建的环境伦理观基础[J].广西社会科学,2011(11):89.

[12]李爱年.生态效益补偿法律制度研究[M].北京：中国法制出版社,2008：53.