论江西承接产业转移中污染防治的法律控制

康京涛， 杨智昕

（江西理工大学，a.对外联系与合作处；b.团委，江西赣州341000）

继十七大报告之后，十八大报告再次论及“生态文明”，并将其提升到更高的战略层面。污染防治是生态文明建设的重要组成部分，也是重要的基础工作。加强污染防治，有助于提高环境质量，保障环境安全和人体健康，促使经济社会可持续发展。目前，在国家区域经济发展战略和产业转移政策的推动下，国内外产业加快了向我国中西部地区转移的步伐，江西、安徽、湖南、河南、四川等中西部省(市、区)成为了承接产业转移的重点区域。近年来,江西抓住了产业转移的机遇，积极承接产业转移,促进了江西经济的快速发展。然而，江西在承接产业转移的同时，发达国家和我国东部沿海地区将生态足迹转移到江西，使得江西承担着污染转移的代价。另外，江西一些地区在承接产业转移的过程中，往往采取牺牲环境换取GDP发展，环保理念缺失，环境防范风险加剧。因此，运用法律的手段防治江西承接产业转移中的环境污染、保障江西生态环境安全，具有重要的理论和现实价值。

一、江西承接产业转移的现状和特征

（一）产业投资总量逐年递增

根据江西省国民经济和社会发展统计公报显示：2009年至2012年，江西省实际使用外商直接投资分别为40.24亿美元、51.01亿美元、60.59亿美元、68.24亿美元，分别增长了11.7%、26.8%、18.8%、12.6%。2009年至2012年，江西省实际引进省外单项投资5000万元以上工业项目资金分别是1367.1亿元、1927.4亿元、2579.2亿元、3189.4亿元，分别增长了 24.2%、41.0%、33.8%、23.7%[1]。江西省2009年实际利用外资40.24亿美元，是2001年的10倍，年均增长37.1%，外商直接投资实际使用额累计增速江西居中部六省第四位[2]。

（二）产业投资主要集中在制造业

江西在承接国内外产业转移中以制造业为主。根据2008至2011年江西统计年鉴显示：2007至2010年，江西外商直接投资制造业项目分别为606项、505项、569项、710项，实际使用外资分别为25.62亿美元、25.75亿美元、26.10亿美元、32.96亿美元[3]。2007年至2010年制造业占当年外商直接投资的60%以上，而2007年和2008年更是达到70%以上。其中纺织服装业、电气机械及器材制造业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业、非金属矿物制品业所占份额一直较高，占到了60%以上。省外资金投资制造业的比重也相对较高，2009年省外工业项目资金占全部的85.3%，其中制造业占工业合同项目个数86.6%、进资占83.2%[2]。

（三）产业转移来源地相对集中

江西承接境外产业转移主要来源于香港和台湾地区。2007年至2010年江西引进香港项目分别为558个、452个、564个、732个，分别占到了当年境外引进项目的 64.36%、65.60%、68.70%、67.03%；2007年至2010年江西引进台湾项目分别为106个、90个、113个、192个，分别占到了当年境外引进项目的 12.28%、13.06%、13.76%、17.58%[4]。江西省承接国内产业转移的来源地主要以长三角、珠三角、闽三角地区为主。2009年，全省利用省外5000万元以上工业项目资金中有75.3%是来自长珠闽地区，实际进资增长21.4%。其中：来自浙江453.1亿元，占33.1%；广东283.7亿元，占20.8%；福建122.3亿元，占9%；上海92.1亿元，占6.7%；江苏77.9亿元，占5.7%[6]。

二、江西承接产业转移中污染转移的问题

江西省在承接产业转移的过程中，也伴随着污染转移的现象。污染转移通常是指环境高标准国家或地区向低标准国家或地区的转移行为。它包括了国家间的跨境污染转移和一国内部的区域污染转移。江西承接产业转移中的污染转移既包括了国外的污染转移，也包括了国内的污染转移。

（一）产业转移中污染转移的表现

严格地讲，任何的产业都会产生污染物，任何产业的转移都会增加承接地的环境压力。然而，那些污染排放密集、污染物产生多的行业往往对于承接地的环境破坏是巨大的，不可逆的，我们通常将这些行业定义为污染密集型产业。虽然，目前尚没有统一的标准来划分污染密集型产业，但是根据赵细康教授对不同产业的污染排放强度的研究，确定了我国的污染密集型产业主要包括了电力供应业、采掘业、造纸及纸制品业、非金属矿物制造业、黑色金属冶炼及压延业[6]。江西承接产业转移中污染转移突出的表现在污染密集型产业的承接。根据统计数据显示，2008年至2010年江西承接国际产业转移中纺织业，纺织服装、鞋、帽制造业，化学原料及化学制品制造业，非金属矿物制品业，黑色金属冶炼及压延、加工业电气机械及器材制造业，塑料制品业这七个高污行业分别为257个，318个，411个，分别占到了当年外商在江西投资项目总数的37.3%、38.73%、37.63%[7]。江西承接国内的产业转移主要以劳动密集型和资源密集型为主，如劳动力密集型的五金、玩具、制衣、制鞋、塑料产业和耗能较大的陶瓷、水泥产业，以及矿产资源加工产业等行业[2]。如2005年吉安引进了41家造纸企业,其中约有3/5来自浙江和福建，这些企业将成百上千吨散发着恶臭的黑水,直接排入赣江[8]。2011年江西德兴市多个乡镇从浙江承接了150家生产水晶球产品的作坊，带来的废水、噪声、粉尘、废渣等超标排放，对当地农村环境和人身健康造成较大危害[9]。

（二）产业转移中污染转移的类型

依据不同的标准，江西承接产业转移中污染转移有着不同的分类。按照转移方式的不同，可以分为污染密集型产业转移和落后技术设备转移；按照转移行为是否违法，可以分为违法的污染转移和“合法”的污染转移；按照转移的隐秘程度，可以分为显性的污染转移和隐性的污染转移。污染密集型产业转移是指在人为的控制下，江西在招商引资中将一批高污染、高耗能产业引进到江西地区，而落后技术设备的转移是指国内外的一些产业以直接投资的方式，将落后、污染环境的设备转移到了江西。违法的污染转移是指江西一些地方政府为了追求GDP，违法操作，将不符合我国和江西法律法规规章的产业引进到江西，而“合法”的污染转移是指江西在引进国内外产业中，由于环境标准的差异，在未违反我国和江西环境标准的情况下，将一些高污染产业引进到江西。显性的污染转移是指江西承接产业的污染结果通常直接的表现出来，使当地的生态环境受损，影响人们的生活和健康，而隐性污染转移的污染结果不直接表现出来，不易被人们发现，需要经过长时间的污染积累才表现出来。

（三）产业转移中污染转移的危害

一般而言，产业转移中的污染转移实质上是污染物质排放区域的转移，即产业排放的污染物由一国或地区转移到他国或其他地区。一方面，这些污染物质在转移地的排放，造成了当地大气、水、土壤等自然要素的污染，间接地影响人们的身体健康，引发环境突发事件。虽然，目前江西并未出现较大的环境突发事件，但是不能有效预防产业转移带来的环境污染，也存在着环境污染事故发生的可能。另一方面，近年来由于江西承接的国内外产业大多是制造业，耗能多，需要大量的环境资源，耗费了巨大的环境容量。这使得环境污染的社会成本转移到了江西民众的身上，使他们的环境权益遭受侵害，环境福利减少，同时对当地环境产生较大污染。如江西乐平工业园自2003年设立以来，引进企业共50多家，其中化工企业30多家，工业园的污水直接流进鱼塘，经鱼塘流下直接排入乐平市的母亲河——乐安江，使当地的民众遭受污染之苦[10]。2003年江西德兴市从浙江衢州引进的主要生产医药、农药中间体等精细化工产品的中科精细化工有限公司，在生产过程中产生了大量的废气和废水，严重地污染了当地的环境。

三、江西承接产业转移中环境污染产生的法律原因

随着经济全球化的发展，各个国家和地区都将经济利益置于全球化这个大环境中，以实现经济利益最大化为最终目的。因此，经济利益的驱动是导致江西在承接产业转移中遭受环境污染的重要原因。除此之外，还有社会原因和其他方面的因素。江西承接产业转移中环境污染的法律原因是多方面的，既有立法的不完善、环境司法的作用微乎其微，也有执法的不严格，还有一些法律制度的不健全。环境执法不严和环境司法的作用微乎其微具有普遍性，相关论著已经很多，因此在这里不做分析。我们主要从立法和制度上来探寻江西承接产业转移中环境污染的法律原因，以期运用法律手段对江西承接产业转移、预防环境污染加以规制，实现江西经济效益、社会效益和生态效益的协调发展。

（一）环境相关立法不健全

关于产业转移所带来的环境污染问题，我国尚都没有形成专门的立法。相关的法律散见于《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》以及《中华人民共和国外资企业法》、《中外合作经营企业法》。虽然现有的法律对产业转移中环境污染的防治起到积极的作用，但是立法中还存在很多不足。一是现有的法律层次较低，没有形成统一的体系，以行政法规以及部门规章为主。由于缺乏统一的法律体系，现有的法律、法规、规章冗繁复杂,在实践中，执法部门不能准确适用，影响环境执法效果。二是从规制的范围来讲,主要针对的是国外产业转移所带来的环境污染问题，对我国内部产业转移所带来环境污染的防治法律、法规、规章较少。最能直接反映对国内产业转移带来环境污染防治的规定仅仅有《中西部地区外商投资优势产业目录》。

江西地方政府对于产业转移所带的环境污染相关的法律规制主要集中在《江西省环境污染防治条例》、《江西省建设项目环境保护条例》、《江西省生活饮用水水源污染防治办法》等法规规章中。2012年5月江西省人民政府办公厅印发的《江西省建设项目环境影响评价文件分级审批规定》的通知中，第3条再次重申了：“凡对环境有影响的建设项目，不论投资主体、资金来源、项目性质和投资规模，建设单位必须根据建设项目对环境影响的不同程度，依照有关法律法规等规定，进行环境影响评价”，同时第6条规定了省环保部门负责审批的项目，第7条规定了市环保部门负责审批的项目。2013年8月江西制定了《推进承接产业转移示范区建设的工作方案》，对示范区承接产业转移项目，在同等条件下优先保障承接产业转移项目环评需要。虽然，近两年，江西省政府已经意识到了产业转移带来的环境污染，并且已经着手开始了相关法律的完善，但是这些法律规章还存在严重缺失，完整性、整合性远远不足，不能有效规制污染产业的转移。

（二）环境标准制度不完善

产业转移所带来的污染转移，往往是由高标准法域向低标准法域转移污染。环境标准由国家和地方两级构成。截至2011年3月7日，我国累计颁布各类国家环境保护标准共计1434项[11]。江西在环境监测中大多以国家标准为依据，制定的地方环境标准甚少。从数量上这些环境标准已经初步形成规模，但是在实际操作，暴露出一些问题，制约着我国的环境执法与监督。这些问题突出的表现在：一是我国的国家环境标准远远低于发达国家，相对于东部沿海城市，江西地方环境标准不够完善，环境成本较低；二是部分环境标准制定于20世纪八九十年代，不能适应当前环境保护的需要。如土壤环境质量标准、城市区域环境振动标准、电磁辐射防护规定等；三是浓度控制标准多，总量控制标准较少。环境污染的产生主要是因为人类的生产活动排放的污染物超过了环境的自净能力，造成生态系统的破坏。因此在浓度控制的标准下，单个企业虽然做到了达标排放，但是多个企业的污染物经过长时间的累积，也有可能造成环境污染；四是环境要素保护标准多，生态保护标准数量较少。应加快建立生态保护标准体系，如生物多样性评价标准、转基因生物环境风险评估标准、外来入侵物种环境风险评估标准等；五是环境标准的适用范围存在重叠，江西的环境标准和国家的环境标准协调性有待提高。

（三）环境准入制度缺失

环境准入制度是从源头保护环境、预防环境污染的重要环境管理制度。从各地的探索实践看，环境准入制度主要是指环保部门根据区域环境容量和条件，合理确定区域功能定位和开发格局，统筹考虑开发建设活动对环境可能产生的影响，对开发建设活动做出限制或提出控制的一系列准则和规定。环境准入制度应当由空间环境准入制度、总量环境准入制度、项目环境准入制度构成[12]。我国环境准入制度的主要建立在一些地方政府，如浙江、重庆、天津等地。它是一种有效防止污染产业转移，从源头保护生态环境的区域环境管理制度。江西处于我国的中部，属于经济欠发达地区，目前还没有形成真正意义上的环境准入制度，只是对部分产业提高了环境准入的门槛。对比建立了区域环境准入制度的重庆和浙江，我们会发现，自2008年重庆市颁布了《重庆市工业项目环境准入规定》以来，重庆市通过环境准入制度的严格实施，截止2011年累计不予受理、不予审批不符合准入条件的工业项目312个，涉及总投资356亿元，有效地防止了低水平、重污染项目的建设[13]。自2008年浙江省实行环境准入制度，截止2010年否决高污染、高能耗、消耗资源性外资项目等不符合环保规范的项目达2402个[14]。由此可见，建立环境准入制度，将有效的防治污染产业的转移，江西应加快环境准入制度的建立。

四、江西承接产业转移中污染防治的法律控制

（一）完善江西的相关法律法规

首先完善江西生态环境保护法律体系。截止2010年底，江西现行有效环境法规规章76件，涉及了污染防治（3件）、资源保护（33件）、生态保护（22件）以及循环发展（18件）四个方面[15]。从现有的法律结构来看，污染防治类法规规章明显不足；各个单行法规各自为政，缺乏有效协调；土壤污染、农业面源污染、化学品污染等还存在立法空白。在立法内容上，很多条款与国家环境相关立法重复，没有与江西地方实际相结合，存在着很多与国家环境立法不相适应的地方。因此，在产业转移的大背景下，必须完善江西生态环境保护法律体系，形成以《江西省环境污染防治条例》为地方环境保护基本法，污染防治、资源保护、生态保护、清洁生产为主要内容的法律体系。结合江西实际，完善污染防治类法律，如土壤污染、农业面源污染、化学品污染等方面的法规规章；完善资源保护立法，如矿产资源、水资源、森林资源等方面的法规规章；完善生态保护立法，对重点水域如鄱阳湖，仙女湖、赣江等制定相关法规规章。

其次增加防止污染转移的相应条款。虽然2008年江西省对《江西省环境污染防治条例》进行了修订，对水污染防治、大气污染防治进行了修改和补充，对重点排污单位在线监测进行了规范，增加了农村环境污染防治内容。但是并没有结合江西的实际情况，突出江西的地方特色。对于产业转移所带来的环境污染防治，2008年修订的《江西省环境污染防治条例》直接涉及的只有第四条第五款：“县级以上人民政府在环境污染防治方面，根据国家产业政策，依法强制淘汰落后工艺技术、设备和生产能力”，为了有效防止产业转移中的环境污染，有必要将第四条第五款修改为：县级以上人民政府在环境污染防治方面，根据国家产业政策，禁止污染转嫁，禁止将产生严重污染的项目转嫁给没有污染防治能力的单位和个人，依法强制淘汰落后工艺技术、设备和生产能力。

最后明确“政策环评”、“按日计罚”等法律规定。一直以来，我国对于政策环境影响评价、企业违法排污按日计罚制度存在着许多争议，国家层面并没有明确规定。但是一些地方立法，在没有上位法相关规定的情况下，已经开始了积极地探索和实践。2010年深圳新修订的《深圳经济特区环境保护条例》中，首次引入“政策环境影响评价制度”，对企业排污染实行了“按日计罚制度”；2007年《重庆市环境保护条例》规定实行按日计罚制度。政策环境影响评价制度在深圳实施两年多来，保证了政府立法、决策的科学，有效地预防了政策可能带来的环境风险。按日计罚制度在重庆、深圳两地的实施，对当地环境污染企业产生了有效的震慑作用。江西作为承接外来产业的大省，面临着巨大的环境风险，为了防止污染产业转移到江西，有必要借鉴深圳、重庆的做法，在《江西省环境污染防治条例》明确政策环境影响评价制度和按日计罚制度，推进江西生态文明建设，促进江西经济社会可持续发展。

（二）建立江西区域环境准入制度

第一,制定江西环境准入制度的相关规章，规范引进产业和项目的环境准入制度。2008年重庆市颁布的《重庆市工业项目环境准入规定》，从环保政策和排污强度两个方面对工业项目准入设置了环境门槛。浙江省建立了“三位一体”和“两评结合”的环境准入体系，即以生态环境功能区规划为依据、以规划环评为载体、以项目环评为重点，全面强化空间、总量和项目的环境准入，实施专家评估与公众全程监督的结合方式。江西应结合区域特点、资源优势和环境状况，在已经制定的行业准入条件的基础上，根据转移项目的污染排放指标将转移项目分为鼓励、允许、限制、禁止4个等级，为江西招商引资提供参考。

第二,建立转移产业的环境影响评价机制。环境准入制度符合环境法的预防原则，涉及了环境影响评价、环境信息公开、公众参与、总量控制等重要的环境法律制度。其中环境影响评价制度对于污染产业的预防具有重要的作用。因此建立转移产业的环境影响评价机制要求对转移产业一律实行环境影响评价，对可能造成的环境影响进行评估，综合考虑环境损害的程度、污染治理的技术、技术投入等指标，决定是否承接该项转移产业。对于符合承接条件的产业，做好项目的跟踪，同时配套监督“三同时”制度的落实。

第三,调整招商引资产业结构。目前江西承接的产业，主要是资源和劳动密集型产业,同时很大一部分属于污染密集型产业，高新技术产业和技术密集型产业较少。因此江西要适时的调整招商引资的政策，大力引入高新产业、环保产业和第三产业，形成产业群，推动江西经济发展。同时尽可能对现有产业结构进行科学评估，核算区域环境容量所能承受的污染物质排放数量，及时调整产业布局，防止资源耗竭、环境恶化。

（三）完善江西地方环境标准体系

一方面，江西要完善地方环境标准。地方环境标准是对国家环境标准的补充与完善。近年来，一些省市结合地方实际积极开展了地方环境保护标准的制定或修订，北京市、山东省、上海市、浙江省、天津市已分别制订发布了26、15、18、6、3项地方环境保护标准，这些标准弥补了国家环境标准的不足，有力地推进了地方环境保护工作的开展，促进了这些省市环境质量的改善[16]。目前，江西的环境标准体系还没有形成，处于分散状态。因此江西要加大地方环境标准的建立，重点完善大气、水体、固体废物、土壤等环境要素领域的环境标准，同时制定一些特殊行业的污染排放标准。

另一方面，江西要协调好地方环境标准与国家环境标准的关系。江西应当制定地方环境标准管理办法，规范地方环境标准的制定程序，督促地方环保部门环境标准的完善和执行。同时，在地方环境标准与国家环境标准的关系上，形成以地方环境标准为主，国家环境标准为辅，地方环境标准多于国家环境标准的格局。在执行中确立地方环境标准优先的原则，保障地方环境质量。

[1]江西省2009-2012年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.jxstj.gov.cn/Column.shtm l?p5=401.

[2]宋 煜.江西承接产业转移基本特征、问题及政策启示[J].江西社会科学,2012(9):70-74.

[3]2008-2011年江西统计年鉴[EB/OL].http://www.jxstj.gov.cn/resource/nj/2008cd/indexch.htm.

[4]2008-2011年江西统计年鉴[EB/OL].http://www.jxstj.gov.cn/resource/nj/2008cd/indexch.htm.

[5]曹青云，杨金华，杨幸丽.新形势下江西承接产业转移问题研究[J].江西省人民政府公报，2012(9):41-44.

[6]赵细康.环境保护与产业国际竞争力——理论与实证分析[M].北京：中国社会科学出版社，2003：215-218.

[7]2009-2011年江西统计年鉴[EB/OL].http://www.jxstj.gov.cn/resource/nj/2008cd/indexch.htm.

[8]张 敏,郭远明.现实深处的治污之痛:污染企业转移、东污西渐[J].半月谈，2007(3):12-18.

[9]污染企业涌入江西德兴、水晶玻璃作坊弄脏乡村[EB/OL].http://www.jx.xinhuanet.com/news/2011-12/01/content_24242509.htm.

[10]产业转移变污染内迁，江西乐平工业园惹争议[EB/OL].http://finance.stockstar.com/SS2011092200003294.shtm l.

[11]历年发布的国家环境保护标准名录[EB/OL].http://kjs.mep.gov.cn/hjbhbz/sywbzgz/201005/P020110307496397939031.pdf.

[12]完善环境准入该做哪些工作[EB/OL].http://www.zjepb.gov.cn/hbtmhwz/sylm/zxdt/201001/t20100113_16206.htm.

[13]张 目.重庆环境准入制度透视[J].环境保护，2011(20):57-59.

[14]浙江力推环境准入制度2402个项目被拒门外[EB/OL].http://www.chinanews.com/cj/cj-hbht/news/2010/06-23/2358347.shtm l.

[15]徐忠麟，李 洋.论鄱阳湖生态经济区地方环境法规体系的完善[J].江西理工大学学报，2012,33(4):44-48.

[16]陈 瑞.中国地方环境保护标准体系建设现状及发展趋势研究[J].环境污染与防治，2010(10):28-31.