矿产资源节约与综合利用的制度创新研究

■朱青花明郑鹏

矿产资源节约与综合利用是推动资源利用方式根本转变，为经济社会建设提供物质基础和良好环境的重要手段。我国矿产资源总量丰富，但人均占有量仅为世界人均占有量的58%，列世界第53位，且富矿少，贫矿多，共伴生、低品位矿多。近年来，随着经济社会的不断发展，我国对矿产资源的需求与消耗也不断增大，目前有许多矿种资源保障度不断下降，对外依存度居高不下。例如:我国石油、铁矿石、精炼铜、精炼铝和钾盐的对外依存度，分别高达 54．8%、53．6%、69．1%、52．9%和52．4%[1]。据国土资源部对45种主要矿产可采储量保证程度的分析预测，到2020年，我国将有25种矿产将出现不同程度的短缺，其中11种为国民经济支柱性矿产。[2]可以说，我国是一个矿产资源紧缺的国家，当前经济社会发展面临着资源与环境的双重制约。因此，如何按照《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》要求，坚持节约优先、保护优先的原则，以制度创新为动力，强化政策引导和制度约束，加快构建矿产资源节约与综合利用长效机制，是推动矿产资源利用方式根本转变必须解决的现实问题。

一、我国矿产资源节约与综合利用现状及潜力

随着我国矿产资源产业的不断发展，矿产资源节约与综合利用取得了长足进步。但由于受发展理念、体制机制等因素的制约，在某些方面仍存在不少问题，与工业发达国家或地区相比，依然有较大差距，仍有较大提升空间和发展潜力。

(一)矿产资源节约与综合利用现状

1．“节约优先”的开发利用理念尚未真正形成

不少矿产企业没有从可持续发展的战略高度处理好长期利益与短期利益、全局利益与局部利益的关系，没有树立“节约优先”的开发理念。在矿产资源开发利用过程中采富弃贫、采主弃副、采易弃难的现象时有发生，一些采矿权层层转包，期限较短、规模较小的矿产企业常常采取的是掠夺式开发模式，几乎不考虑矿产资源节约与综合利用问题，致使大量的共伴生、低品位、难采冶的矿产资源被白白浪费掉了。

2．矿产资源综合利用率总体偏低

由于长期以来的粗放式开发和低效利用，矿山回采率、矿产资源总回收率整体偏低，共伴生、低品位矿产资源综合利用率更低，尤其是私人小矿山、小选厂基本上没有进行综合利用。我国矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率平均仅分别为30%和35%左右，黑色冶金矿山的共(伴)生资源综合利用率不到20%，非金属矿山综合回收率最低的仅为20%～30%，煤炭资源综合回收率仅约为30%，比国际先进水平低20% 左右[3][4]。

3．矿产资源综合利用效益不佳

目前，相当一部分矿产资源开发利用仍处在提供矿产品原料的水平上，企业规模小，起点低，深加工产品少，技术附加值低，初级产品出口、深加工制品进口的状况尚未得到有效遏制。例如，我国中重稀土、钨精矿在国际市场上具有举足轻重的地位，但由于缺乏整体的战略定位和科学的产业管制，且激励约束与监管机制不健全，致使产业资本积累缓慢，技术创新缺乏动力，产业链延伸能力不足，高附加值产品生产能力薄弱，产值占全球行业产值比非常低，矿产资源优势并没有真正转化为经济优势和竞争优势。

4．矿业开发秩序较为混乱

近年来，随着矿产品价格不断攀升，在巨大经济利益驱动下，私挖滥采、超层越界、以采代探、非法转让等违法违规开采行为时有发生，矿业开发秩序较为混乱。矿山数量过多、规模偏小，小矿产企业占比近60%，不少小矿产企业根本达不到最低开采规模，甚至一些小矿产企业无证违规经营。虽然自国务院开展全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作以来，“多、小、散、乱”的开发格局有所改善，但在整合中也出现了整优不整劣、整权不整责以及一刀切的现象，一些名义上被整合的小矿产企业加速掠夺性和破坏性开采，矿山“三废”处置不当，造成了严重的资源浪费和环境破坏，甚至给当地居民生产和生活带来安全隐患。

(二)矿产资源节约与综合利用潜力

1．一次矿产资源综合利用的增长潜力

一次矿产资源是指天然赋存于地壳或地表，经过地质成矿作用而形成的总量有限且具有 (潜在)经济价值及不可再生的资源，也称原生(原地)矿产资源。它是矿产资源综合利用领域的最主要部分，而且潜力巨大。以原煤为例，2010年我国生产原煤32．4亿吨，采区回采率平均为60%，消耗煤炭储量54亿吨。如果采区回采率提高10个百分点，在消耗同等储量条件下，可多产出原煤5．4亿吨，相当于新建50个千万吨级的大煤矿，以500元/吨价格计算，则可多创造270亿元的经济价值。[5]

2．二次矿产资源综合利用的增长潜力

二次矿产资源是指矿床开采、选矿、冶炼过程中产生的采矿废石、选矿尾矿、煤矸石、炼渣、废气、废水以及废弃矿山(坑)等矿业开发废弃物，它们是经过矿山一次资源开发而形成的产物，也称为矿业二次资源。[6]有关研究表明，我国有色金属工业固体废弃物回收利用率为60%，钢铁高炉渣回收率为85%，粉煤灰和煤矸石的利用还不到其产量的50%，综合利用率程度最差的是尾矿，其资源利用量还不到10%，与国外尾矿利用率24%的状况相比尚有较大的差距[7][8]。如果对现存尾矿中的有价元素进行有效回收，可获得2．1亿吨金属铁、300吨黄金、200万吨铜，以及大量的金属钛和稀有金属，每年可创造巨大的经济价值[3]。

3．再生矿产资源综合利用的增长潜力

再生矿产资源是指以矿产资源为原材料的产品在生产过程和社会消费过程中，多次使用、多次回收再制造后可继续使用的资源，它是城市矿产的重要组成部分。[6]以金属矿产为例，目前我国钢(铁)、铜、铝等二次资源回收量仅为消费量的15%、16%、8%，而发达国家普遍维持在30% ～50%的水平上。[6]以2011年的钢(铁)、铜、铝的消费量为参照，如果我国钢(铁)、铜、铝二次资源回收率提高10个百分点，在消耗同等储量条件下，可分别多产出6亿吨钢 (铁)、700万吨铜和1800余万吨铝。再生矿产资源的综合利用不仅可以创造可观的经济价值，而且对于保护生态环境、转变资源利用理念具有重要意义。

二、我国矿产资源节约与综合利用的制度障碍分析

近年来，矿产资源节约与综合利用得到了国家和各方面的高度重视，在法律法规、专项规划、技术目录、资金扶持以及基地试点等制度建设方面，都做了许多努力和尝试。但由于尚处于起步探索阶段，仍有许多地方存在不足，具体表现在以下几方面。

(一)相关法律法规体系不健全

首先，缺乏专门的法律法规，目前我国矿产资源节约与综合利用主要依靠《矿产资源法》、《循环经济促进法》等法规中的相关条款来进行调节，法律层次偏低，针对性和可操作性较弱;其次，现有法律法规及相关规定条例，例如《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》、《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》等，对矿产资源节约与综合利用的实施主体、实施细则和奖惩措施方面没有予以明确;再次，在针对不同区域、不同矿种、不同组分的差异性方面，缺乏更为具体的规定及实施细则。

(二)矿业权设置制度不科学

首先，探矿权与采矿权分离制度，不利于从探矿阶段统筹规划采、选、冶阶段的资源节约与综合利用。而且，探、采分离制度在一定程度上有可能激励探矿权人的短期行为，使他们只重视勘查主矿，而忽视对共伴生的其他矿物组分的勘查。其次，在矿业权拍卖过程中，缺乏对次生、共伴生等低品位矿种的节约和综合利用进行约定，对后续矿业开发利用活动缺乏指导和约束。再次，矿山开采承包年限较短，使得采矿权人更愿意把人力、物力和财力投入到提高矿产产量上，而不愿意投入到回收周期较长的设备改造与技术创新上来，从而制约了该领域的技术创新及其扩散。

(三)相关技术标准体系及其评价制度不健全

首先，缺乏系统的矿产资源节约与综合利用的技术标准体系。已有的技术规范多为参考性指标，约束性指标偏少，更未作为矿山规划、开采、综合利用的依据。其次，现有技术规范多为国家层面宏观设计，多为指导性的，缺乏针对不同区域、不同矿种、不同地质结构的技术标准体系，导致标准体系的针对性、可操作性较弱。再次，现行的调查评价制度难以形成有效监督。我国绝大多数种类的矿产资源的资源补偿费率为其矿产品销售收入的1% ～2%，与回采率挂钩。[9]但是，核定回采率和实际回采率的认定、核查工作较为复杂，目前主要仍然是以企业自主申报、主管部门审核的方式开展，这容易造成评价结果偏差，难以真实准确地反映标准体系执行情况和实际综合利用程度。

(四)激励约束机制缺乏效率

1．资源税的配套改革不到位

2011年，《中华人民共和国资源税暂行条例》修订实施后，资源税税率不再实行“差别化管理”，对同一矿种，不管条件差异多大，都实行统一税率。而由于与之相关的税收减免、返还等税收优惠配套改革未能及时跟进，在实践中，这种“无差别化”政策对那些开发利用低品位、难选冶矿产资源的矿山企业来说不公平，不利于调动其开展矿产资源节约与综合利用工作的积极性。

2．矿产资源补偿费征收存在缺陷

矿产资源补偿费是指由采矿权人缴纳，按照矿产品销售收入的一定比例计征，以矿产品销售时使用的货币结算，其计算公式为[10]:

矿产资源补偿费=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数

其中，以“矿产品销售收入”作为征收“矿产资源补偿费”的基数，掩盖了实际开采过程中的“采富弃贫、采易弃难”的事实;“补偿费费率”设定标准普遍低于国外同类型收费标准，缺乏必要的约束力;“开采回采率系数”在实践中由于缺乏完善的技术标准体系的支撑，在核准过程中难以做到实事求是、准确到位，使得“操作空间”较大。

3．分类指导与激励制度缺失

目前，我国对不同阶段、不同属性的矿场进行矿产资源节约与综合利用，但缺乏完善的分类指导、奖惩机制及实施细则等制度体系。例如，对新建矿山、正在开发的矿山、资源枯竭老矿山及无主尾矿的资源再利用问题，由于缺乏差异化的权责划分与扶持政策、考评机制和奖励办法等制度安排，使得矿产企业对矿产资源循环利用的积极性不高。

(五)相关监管制度落实不到位

1．以收费代替监管的现象普遍存在

由于对矿业活动进行监管客观上面临监管链条长、渠道少、隐蔽性强等困难，因此一些管理部门在执行过程中，往往将工作重点放在缴费收取方面，而忽视了对矿产企业全过程的资源节约与综合利用进行严格监管，使得监管活动存在较大漏洞，效果不理想。

2．矿山储量动态监督管理执行不到位

具体表现在:一是一些矿山企业并未按照要求配备地质测量相关专业机构或人员，或配备了机构或人员，但并未按照要求如实报送《矿山储量年报》;二是矿山企业在报送《矿山储量年报》后，部分地方政府主管部门并未核实情况的真实性或核实比例过低;三是部分地方政府主管部门，并未把矿山企业的《矿山储量年报》与矿产企业的资源节约与综合利用情况进行挂钩考核。

三、完善我国矿产资源节约与综合利用的措施

矿产资源节约与综合利用是一项复杂的系统工程，且具有较强的外部性，必须坚持宏观调控与微观管制相结合原则，发挥市场配置的基础性作用，以制度创新为基础、政策组合为手段，不断推进体制机制改革，构建长效机制。

(一)不断完善相关法律法规体系

首先，要在深入调研和充分论证的基础上，尽快出台《矿产资源节约与综合利用法》，使矿产资源节约与综合利用活动有法可依;其次，要重点针对一些战略性、消耗过快、对外依存度高的矿产资源制定专门的实施条例或行为准则，明确实施主体、实施细则、考评机制和奖惩措施，推动其规范运行;再次，要针对矿产资源节约与综合利用地区差异性大的特点，推动地方性法规建设，突出地区指导性、针对性和可操作性。

(二)加快推进矿业权设置制度改革

1．加快推进分阶段探采结合制度改革

第一阶段，重点探索以项目为纽带的探采临时结合制度。通过政策引导，鼓励探采双方开展有限度、可操作性的结合，为后续改革提供经验。第二阶段，重点探索探采一体化的探采结合制度。鼓励探矿方和采矿方以技术、资金等方式相互入股，积极推进探采之间的相互融合、利益互补，努力革除探采分离的弊端。第三阶段，重点探索探矿市场化的方式和途径。进一步健全评估机制和交易平台，通过对探矿方所探得的矿产潜在储量 (其中很大一部分可能是伴生矿或低品位矿)予以市场估价，并通过产权交易的方式转让给采矿权人，以便从源头上引导矿产企业加强矿产资源节约与综合利用，

2．完善矿业权拍卖制度

按照“资源节约、梯次收费”的原则，对不同品级矿产资源制定不同的收费标准，特别要对共伴生矿种的承包费用问题进行详细约定。在特殊情况下，为鼓励对共伴生矿种的综合利用，可以考虑适当降低矿业权拍卖的费用以调动矿产企业积极性。

(三)健全相关技术标准体系与评价制度

首先，应尽快建立健全相关技术标准体系。通过政府相关部门或行业协会牵头，在综合各方意见的基础上，尽快建立有利于不同矿种开展节约与综合利用的技术标准体系，尤其是要对约束性指标进行科学界定，并适当加大约束性指标的比重，并努力使之成为矿山规划、开采、应用的重要依据。其次，要尽快改变当前企业自报、主管部门审核的调查评价制度，引入第三方独立调查评价机构，客观公正地开展调查评价。同时，要制定第三方调查评价机构的准入门槛和执业准则，实行企业自查和独立第三方机构调查相结合的评价制度体系。

(四)强化激励约束机制

1．加快推进资源税配套制度改革

针对新资源税调节级差收益功能弱化的实际情况，研究推行级差税费返还制度，返还比例与“三率”(开采回采率、选矿回收率和综合利用率)挂钩，对那些低品位、共伴生矿资源节约与综合利用好的矿企给予适当返还。同时，进一步完善税收减免制度，对那些积极开展二次资源、再生矿产资源综合利用的企业要给予必要的税收减免，以促进公平竞争，激发企业技术创新积极性。

2．完善矿产资源补偿费征收制度

首先，应将计费基础由现行的“矿产品销售收入”改为“矿产品销售收入－同期新增尾矿估值”，引导矿产企业在生产经营过程中尽量减少尾矿的产生量;其次，应参照国外同类标准，适度提高补偿费费率的比例;再次，引入第三方专业机构对“开采回采率系数”进行核准，以提高系数值的真实性。

3．完善技术创新及其扩散的激励机制

首先，要加快打造矿产资源节约与综合利用领域的技术创新联盟、协同创新平台，鼓励相关矿产企业联合攻关、成本共担、利益共享;其次，要积极打造技术创新成果交易平台，加快推进实用新型成果的转化与推广，帮助研发企业回收前期投入成本;再次，加快开展矿产资源节约与综合利用示范基地建设，重点扶持有代表性、有实力的矿产企业开展示范基地建设，对于一些好的做法给予专项资助。

(五)不断完善全过程监管的制度建设

1．把对矿业权人开发利用活动的监管放在首位

一是要严格执行国土资源部对新开采矿业权人的要求。新设立的采矿权在开采前，必须在开采场所设立标识牌，接受主管部门和社会的监督。二是要健全社会监督举报渠道，通过各种方式积极引导矿业开发所涉及的利益相关群体(企业员工、社区居民、NGO机构等)，对矿产企业资源节约与综合利用情况进行监督举报。三是要做实现有监督制度，不能以收费代替监管，积极教育和引导矿业权人从长远利益考虑，树立资源节约与综合利用的经营理念，对其面临的现实困难应有针对性地提供必要的帮助，使其积极落实政策，主动接受监督。

2．建立健全问责制度

一是要健全问责机制，明确问责的主体、内容和方式等，强化矿产资源节约与综合利用的实施目标、方式与效果的考核，确保提升效果;二是创新问责方式，除进一步健全保证金制度、停业整顿等问责方式外，可以考虑将矿业权竞买与问责情况挂钩的做法，强化矿产企业责任意识。

3．加强对具体项目的监管

地方监管部门要定期或不定期地对矿产企业经营项目的开采回采率、选矿回收率、共伴生资源综合利用率和土地复垦率等指标进行监管，并把这些指标和科研项目支持、税收减免等奖惩措施结合起来，促进矿产山企业提高资源利用效率。

4．强化矿山储量动态监督管理

按照规定，各类矿产企业都要开展矿山地质测量，每年1月底前向国土资源行政主管部门报送由符合条件的矿山地质测量机构编制的上年度《矿山储量年报》。国土资源行政主管部门应该根据报送的材料，加大对矿产企业的抽检力度，把矿山储量动态监督管理与矿产资源节约与综合利用有机结合起来。

[1]中华人民共和国国土资源部．中国国土资源报告[R]．北京:地质出版社，2011．

[2]刘亚川．新形势下矿产资源综合利用的新任务[J]．矿产综合利用，2013，(2)．

[3]贾文龙．落实节约优先战略，加强资源综合利用[J]．中国国土资源经济，2011，(4)．

[4]陈从喜．构建基于生态文明建设下的矿产资源管理新机制[J]．矿产保护与利用，2012，(6)．

[5]范继涛，赵玉凤，张弘玓．矿产资源节约与综合利用助力生态文明建设[J]．中国国土资源经济，2013，(5)．

[6]李士彬，李宏志，王素萍．我国矿产资源综合利用分析及对策研究[J]．资源与产业，2011，(4)．

[7]侯万荣，李体刚，赵淑华．我国矿产资源综合利用现状及对策[J]．采矿技术，2006，(3)．

[8]李莉．矿产资源综合利用的研究与对策[J]．现代矿业，2009，(6)．

[9]沈楼燕．制度创新对资源节约和环境保护的影响研究[D]．武汉:武汉大学，2011．

[10]曹进成，郭威．矿产资源综合利用政策研究及需求分析[J]．中国矿业，2012，(9)．