农村集体建设用地平等入市的多重风险及其对策

■项继权 储鑫

党的十八届三中全会明确提出:“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这是对现行建设用地制度的重大改革，也是对国家、集体、个人权力和利益的重大调整，这一政策在“赋予农民更多财产权利”，切实保障农民的土地财产权，让农民分享更多土地增益的同时，也将对地方政府的财政及运行产生重大影响。本文旨在对农村集体建设用地平等入市对地方政府财政和社会发展的影响进行分析，并提出相应的应对措施。

一、集体建设用地平等入市的影响和风险

新中国成立以来，我国地方财政体制屡有变化，不同时期地方政府财政收支结构不尽相同。1994年实行分税制以后，中央政府与地方政府的财政关系趋于稳定。从目前来看，地方财政收入构成可以按照财政收入来源和财政收入管理方式进行分类。按照财政收入来源可以将地方政府财政收入分为税收收入、中央转移支付收入、非税收收入、地方债务收入和其他收入;而根据财政收入的管理方式可分为预算内收入、预算外收入、债务收入和制度外收入。

据财政部对2013年1－10月份115个县区收入结构的统计，115个县区税收收入完成1800.7亿元，占公共财政预算收入的79%。五个主体税种收入完成823亿元。其中:增值税140.1亿元;营业税421.5亿元;企业所得税172亿元;个人所得税42.2亿元;房产税47.1亿元。非税收入完成479.2亿元。财政部门组织的非税收入完成461.7亿元，占公共财政预算收入的20.3%。[1]不过，我们注意到，此项统计中的非税收入可能并未涵盖所有的甚至是大部分的地方政府非税收入，并不能反映地方政府收入的全部事实。大量的调查显示，自20世纪90年代土地使用制度改革以来，我国确立了地方政府对土地的使用权以及土地储备制度，由城市扩张、土地占用及房地产开发所带来的税收，不再上缴中央，全部留归地方所有，这实际上就是允许了地方政府经营土地。地方政府纷纷通过土地转让、批租、抵押等手段获得预算外的财政收入，各地土地出让金收入迅猛增长，在地方政府财政收入结构中占举足轻重的地位，一些地方政府通过土地财政获取的收入甚至超过了正常的税收收入。集体建设用地平等入市将直接减少地方土地财政收入，导致财政困难，引发多重风险。

地方政府“土地财政”的实质是通过城乡二元化的土地制度安排，政府垄断着土地一级市场，通过低价征用农民的土地获得超额的垄断利润，通过土地开发、经营及抵押融资，进一步获得相应的经营性收入和债务性收入，以此实现地方政府“保运转、保稳定、保发展”的目标。党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，将大幅度压缩地方政府垄断利润的空间，减少地方政府土地财政收入，进而对地方政府整个财政来源和结构产生重大的影响。

第二，债务风险。集体建设用地平等入市不仅直接减少地方土地财政收入，也将进一步加剧地方政府的债务危机。根据2013年预算草案报告，2013年地方财政收入合计11.5427万亿元，地方财政支出总量为11.8927万亿元，地方财政收支差额达到3500亿元。国家审计署2011年第35号审计公告披露的全国地方政府性债务审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，相当于当期全国GDP的27%，其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。[4]2013年8月6日审计署公布了对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况的抽查结果:“截至2012年底，36个地方本级政府性债务余额3.85万亿元人民币，两年来增长12.94%”。地方政府土地财政收入减少，必然进一步加剧地方政府的债务风险。

第三，金融风险。从审计署公布对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况的统计来看，2012年底债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、25.37%，仍是主要的举借主体。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元，增长比率分别为22.50%和32.42%。从债务资金来源看，2012年底债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，仍是债务资金的主要来源。从偿还债务的来源来看，据2011年全国的地方政府性债务审计结果，12个省307个市、1131个县承诺用土地出让收入作为偿债来源，债务资金量占37.96%。以武汉为例，有关材料显示，截至2012年6月30日，武汉债务余额为2037.05亿元，债务率已经超过美国最高警戒线的1.5倍。武汉市2013年需要还本付息310.59亿元，2014年则达到311.76亿元，相当于最近两年每天需偿债1亿元。[5]显然，目前地方政府债务的偿还主要依赖土地财政，而银行又是债权主体，一旦土地出让金及相关土地财政收入减少，势必影响地方政府偿债能力，导致银行不良贷款率上行，引发金融风险。与此同时，缺乏偿还能力及信用水平的下降，也进一步加大地方政府融资成本，反过来进一步加剧地方债务危机。据有的估算，目前全国性的地方债仅一年支出就高达1.2万亿元，而2012年实际土地出让收益只有6000亿元。也就是说，一年卖地收入连支付地方债的年利息都不够。[6]

第四，功能风险。从事公共管理，提供公共服务是地方政府的基本职责。与此同时，地方政府还承担着公共基础设施建设以及经济发展的功能。由于地方政府财政普遍困难，地方公共建设、公共管理、公共服务以及一些经济发展工程都依赖土地财政支撑。一些地方明确规定，土地收益中分别有3个10%用于教育、农田水利和保障房建设。2012年到2016年的5年时间，武汉市计划投资8000亿元，全力建设城际铁路、港口、机场、地铁、四环线、二环线、排水等基础设施。但截至2013年7月底，武汉市累计完成“城建攻坚”投资1873亿元，还有6127亿元没有着落。[7]一旦土地财政萎缩，将大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，也必然造成一批公共基础设施建设工程停顿，一些公共服务项目难以维续，从而对地方政府正常运转、公共管理及公共服务产生影响。

第五，社会风险。财政困难必然导致各类财政性支付困难，引发社会矛盾和问题。如一旦因政府债务导致公共工程及中断，必然出现工人工资支付困难，引发就业问题以及酬劳支付问题;财政困难也可能造成干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，直接影响群众生活，造成社会问题。此外，集体建设用地同市同价，必然出现在新政策下农民的土地收入大幅度增加，使此前已经被政府低价征用了土地的人们心理失衡，引发不满。

第六，政治风险。财政问题不仅仅是财的问题，也是政的问题。一方面，地方政府财政危机及由此出现的债务和金融危机，以及公共服务水平的下降甚至中断，必然会导致人们对社会的不满，也会降低党和政府的诚信，使老百姓对政府的执政能力产生怀疑。另一方面，我们也必须注意到，在法制不健全的条件下，一旦集体土地平等上市交易，可能出现权力、资本及黑恶势力勾结，乘机掠夺农民土地财产的风险。这将造成权力的异化，进而也导致严重的政治问题。

总之，在现行体制下，集体土地平等入市有广泛的经济、政治和社会影响，也将引发诸多矛盾和问题，需要高度重视。

在大坝水利工程建造过程中，槽口区域常常土质疏松，使得工程达到足够的建筑要求；所以在进行墙体建设时，容易由于自身原因造成墙体的坍塌、断裂。因此，为了保障整个大坝水利工程的整体质量，需要采用单项或者多项的预防。土体深入导墙四厘米到六厘米时，可以采用粉喷桩或者搅拌的方式给墙体进行加固；清楚了槽孔的实际长度，就可以运用跳挖的方式，使得墙体之间的距离保持在一—两个期槽之内。针对已经发生断裂、裂缝的墙体，可以通过调节泥浆固壁的高度将更多的泥浆倒入进行防渗墙的加固处理。

二、农村集体建设用地平等入市势在必行

虽然我们高度关注农村集体建设用地平等入市的多重影响和风险，但是，我们必须看到，现行城乡二元化的土地制度及征用政策本身具有不公平、不公正、不合理、不道德以及不可持续性。上述风险本身也是这种不合理的制度和政策造成的恶果。延续现行的土地政策所造成的危害和风险远远大于改革的危害和风险。无论从长远还是当下来看，此项改革利国利民、势在必行，甚至是刻不容缓。

现行的征地制度在经济上具有不可持续性。我国是一个人口众多，耕地资源很少的国家，现行的低价征用土地的政策造成“用地的不经济”。土地资源不能高效合理配置，甚至导致大量土地闲置浪费。一些城市盲目扩张，土地的城市化远远超过人口的城市化速度。有关统计表明，从1999年到2007年，城市建成区的面积扩大了7.2%，但吸纳的人口只增长了4%，土地的城镇化大大高于人口的城镇化。为了获得建设土地，不少地方政府千方百计蚕食甚至大规模占用宝贵的农田，土地利用规划成为一纸空文。另一方面，随着生活水平的提高、人们对土地财产权的维权意识不断增强，随着可用地的减少，导致土地征收的成本不断提高，出现“征地的不经济”，有的已经到了“无利可图”境地。2012年地方政府土地出让获得2.7万亿元，但因土地出让所支付的金额却高达2.8万亿元，其中征地拆迁补偿以及补助征地农民金额接近2万亿。[8]

现行的征地政策在政治上具有不可持续性。这不仅是现行的征地方式导致大量的农民失去土地，出现失地、失权和失利的农民，造成农民群众的不满，损害党的执政基础。根据一项调查，我国近年来因土地引起的纠纷在全部群体性事件占到约24%左右，为各类冲突之首，且大有增长之势。[9]值得注意的是，这类纠纷主要发生在东部沿海地区，以浙江、山东、江苏、河北和广东等省最为突出。与此同时，现行的征地方式也导致严重的权力滥用和腐败寻租行为。由于土地“农转非”产生的巨大增值收益以及地方政府垄断土地使用权转让一级市场的制度安排，导致土地经营企业在土地一级市场上的竞争性寻租，也导致政府官员的腐败;由于一些地方土地出让收入由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制，也容易导致土地经营部门、房屋经营部门和其他生产部门所有企业对财政收入的分配进行寻租竞争，为一些人提供了巨大的寻租与腐败空间。事实上，政府低价征地本身是一种寻租行为。一些地方官商勾结，权力和资本、“豪强劣绅”、黑恶势力对农民土地巧取豪夺，极大地损害了政府、政权和政治的公平性、公正性，其结果是政治及政权系统性的风险。

现行的征地政策在发展上具有不可持续性。“土地财政”为各地城镇建设及工业发展筹集了大量的资金，促进了城镇化、工业化和现代化的发展，但是，这种方式是通过牺牲农民利益、压缩农业和农村发展空间来换取的，它不仅造成巨量的农村资源和资金流入城市，也加剧了城乡发展的失衡，拉大城乡收入的差距，造成城乡之间、工农之间发展的不协调;尤其是这种方式是通过权力配置土地资源，由于政府获取土地资源的价格低，导致资源不能合理利用、有效配置，出现城市盲目扩张、落后产能大量上马，强化我国传统城镇化和工业化的发展方式。显然，这种靠低价土地和牺牲农村的发展方式是一种成本高昂、不公平和不可持续的发展方式，不仅严重制约城乡经济社会的协调发展，也将严重制约我国新型城镇化、新型工业化及发展方式的转型。放任和延续这种方式必须进一步恶化城乡关系、产业结构，加剧社会冲突，引发更大的政治风险。

十八届三中全会关于“赋予农民更多财产权利”、“建立城乡统一的建设用地市场”等决定不仅有助于维持和保障农民利益，为农民富裕、农业发展和农村稳定和谐创造条件，也有助于理顺政府与市场的关系，理顺个人、集体和国家的关系，并推动地方政府转型、发展方式转型，为我国经济社会健康和可持续发展创造条件。

首先，集体建设用地平等入市，有助于维护和保障农民权益。长期以来，不合理的征地政策极大地伤害了农民的权益。一些学者调查发现，1952－2002年，中国农民向工业社会无偿贡献的土地收益约为51535亿元，农民被无偿剥夺了土地财产权价值相当于26万亿，而我国自改革开放实行土地征用补偿政策以来，累计支付的土地征用费不超过1000亿元。[10]中国(海南)改革发展研究院2008年农村入户调查证实，农民从土地用途改变的增值中获益甚微:被征地农户中，近70%的农民每亩只领到1万～2万元补偿款，27.4%的农民领到的土地征用补偿款不足1万元，实际领到补偿款超过2万元的农民仅占2.9%。[11]集体土地平等入市、同市同价，有利于提高农民土地财产性收益，保障农民应有的权益。

其次，集体建设用地平等入市，有助于扩大农民财产性收入。长期以来，我国农民土地和房产不能有效流动，缺乏财产性收入，农民收入也仅限于产品和劳务收入，税费改革及免税也仅仅是减少税费，增加此类收入。有学者对1990－2006年我国城乡居民人均收入结构进行了对比分析，发现城乡居民人均收入比由2.2倍扩大到3.5倍，[12]其中财产性收入的差距是导致城乡居民收入差距扩大形成的主要原因，还出现了快速而且明显扩大的趋势。因此，能否增加农民财产性收入，对农民富裕及缩小城乡差距具有决定性的影响。为此，迫切需要改革现行农村土地制度，使农民的土地资源和资产实现流动化、财产化。集体建设用地平等入市让农民获得更多的财产性收入，对于加快农民富裕奔小康具有重大现实意义与深远的历史意义。

第三，集体建设用地平等入市，将有效地激活农村的沉淀资源。农业和农村经济发展不仅需要土地、劳力和技术，也需要资本。对于弱势的农业产业来说，财政支持是必要的，但是，仅仅依靠财政支持，农业和农村经济不可能真正持续发展。通过农民土地经营权的流动，可以推动农业的规范经营，促进现代农业发展;通过集体建设用地平等入市，可以为农民个人和集体带来资金，也可获得更多融资，由此将使农村沉淀的土地和资源发挥应有的作用，为农业和农村经济发展注入资金。

第四，集体建设用地平等入市，将有力推动政府转型和发展转型。对于人口规模大、城乡经济发展不均衡的我国来说，土地是一种稀缺资源。这就意味着“土地财政”、“卖地还债”必然会受到资源的制约，如果对土地过分依赖，从长期看存在较大风险。而且在“经营土地”、“卖地还债”的过程中，地方政府无形之中会强化自身“商人”的角色，过度参与到市场竞争等微观事务中来，这显然不是现代政府应该追求的角色。集体建设平等入市使政府不再成为土地市场的交易主体，而是交易规则的制定者、守卫者，真正成为公共权力的代表;政府也不再能通过低价获得土地盲目开发土地，进而从“土地财政”的依赖中解脱出来。这将有力推动政府的转型及发展方式的转型，也有助于促进我国城镇化走上节约土地资源的新型城镇化道路。

第五，集体建设用地平等入市，有助于土地资源合理配置和有效利用。传统征地制度是通过权力对土地资源进行配置，不仅存在权力腐败的风险，也使土地资源难以得到合理配置。不仅如此，我国国土面积虽然不小，能够用于进行国土开发建设的土地却十分紧张。农村土地大量闲置，浪费严重，“散”、“乱”、“空”现象普遍存在。据统计，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10% －15%。[13]农村人口大量向城镇转移的同时，农村居住用地与农村人口迁移逆向发展，进城农民在城乡两头占地，农村居民点用地不减反增。很多农民工一方面在城市无力购买住房，难以安居;一方面又为了保住农村宅基地，不得不花巨资在农村建屋，又无人居住。两头占地的背后是土地浪费。通过集体土地平等入市，可以通过市场机制使土地资源合理配置。

最后，集体建设用地平等上市，可以大大压缩土地寻租的空间，减少腐败现象，避免对农民土地利益伤害，有助于消除矛盾和冲突，促进社会和谐和稳定。

正因如此，农地制度改革及集体建设用地平等入市是我国经济社会发展的迫切要求，也是实现我国社会和谐、政府转型及经济社会可持续发展的必要条件，必须坚决推进。

三、消除障碍、化解风险及深化改革的建议

财政是国家治理的基础和重要支柱，也是推进改革的重要条件。面对农村集体建设用地平等入市引发的财政危机及多重风险，能否为地方政府找到新的财政资源，不仅关系到地方政府能否正常运转及有序治理，也关系到改革能否顺利推进并实现设定的目标。为此，必须进一步解放思想、立足现实、着眼长远，推动全面深化改革。

第一，理顺中央和地方的财权事权关系。事权划分是现代财政制度有效运转的重要前提。目前，中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，一些本应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任。而中央通过大量转移支付对地方进行补助，客观上影响地方政府的自主性。因此，要由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权(支出责任)明细单，列明各自专享事权以及共担事权的明确方案，并在今后渐进优化与细化。在明确政府间事权划分基础上，界定各级政府间的支出责任，明确划分政府间收入，再通过转移支付等手段进行调节上下级政府、不同地区之间的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。在此基础上，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。[14]事权调整必然涉及财权，必须加快推进财政转移支付制度改革。要下决心较大幅度减少中央对地方专项转移支付项目，“合并专项，扩大一般”，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放到地方，为地方政府更好地履行职能提供财力保障。但同时强调，有权必有责。地方政府必须按照中央的要求，把专项资金投到中央要求的投资方向上来，切实统筹运用好这个资金，把钱真正用到科学发展上来。[15]我国事权划分的关键所在，一是合理划分投资权。中央政府在有限介入为数不多的大型、长周期、跨地区重点建设项目(如宝钢、三峡、京九等)的同时，地方政府应从一般竞争性生产建设项目的投资领域退出，收缩到公益性公共工程和公共服务设施的领域内，从而理清多年来中央、地方投资权上的纠葛，进而由粗到细形成各级政府间的事权分工明细单。二是以“省直管县”、“乡财县管”等改革推行财政层级的“扁平化”，进而拉动“减少行政层级”的综合配套改革，有效降低行政成本和促使扁平化后的各级政府在事权合理化、清晰化方面取得实质性的突破和进展。

第二，重建地方政府的财政来源和基础。1994年分税制改革主要确定了中央与省级政府之间的分税方式，但没有具体规定省以下各级政府间的财政关系，这使得中国地方税体系至今没有成型，省以下没有形成真正的分税制。比如浙江、江苏等省曾公开表示，省内不搞分税制而是分成制，而其他地方也仅是名义上的分税制，实际是五花八门、讨价还价色彩浓重的分成制。现有19个税种中大的税种均由中央政府收缴，地方仅剩一些小税种，省以下政府无税可分。[16]为此，要进一步推进分税制的改革，完善中央与地方之间及地方政府之间的分税制，明确地方税收来源和比例。从发达国家来看，地方政府都是以地方税 (土地税和房产税)作为稳定的财政来源。以美国为代表的税收立法权较为分散的国家(丹麦、意大利、挪威和瑞典属于此类)，其财政分划为联邦、州和地方3级，联邦、州和地方均有各自相对独立的税收体系，并享有各自的税收立法权和征管权，联邦政府的主体税种是个人所得税，州政府的主体税种是销售税，地方政府的主体税种是财产税。其中财产税收入规模占全国税收收入的比重为10.44%，但在地方级税收收入中的比重高达75.8%。[17]以日本为代表的税收立法权适当集中的国家(德国属于此类)，其财政分为中央、都道府县和市町村3级，各级财政均有属于自己的税种，但中央对地方税实行严格的管理。中央的主体税种是个人所得税和法人所得税，都道府县的主体税种是事业税和居民税，市町村的主体税种是居民税和固定资产税。房地产税是市町级政府的财政收入主体财源，占税收收入总额的45%左右。[18]对于我国县市地方政府来说，主体税种缺失是目前我国地方财政收入制度的一个核心问题。为此，应逐步建立和完善财产税制度，构建以此为基础的地方税体系。“加快房地产税立法并适时推进改革”，使地方政府征收和经营土地向地方房地产税转变。国外房地产税是地方政府的主要税种，如美国的房地产税就占市政财政30%－40%，这也促进地方政府功能、行为的转变，转向公平交易、公共服务、发展环境。培育和发展财产税，首先应完善基础条件，如建立健全财产登记制度，赋予地方财产税的税政管理权，建立财产评估制度等。其次，全面整合地方税体系，在稳步推进房产税改革的基础上，同步开征遗产税和赠予税等相关税种。[19]不仅如此，必须逐渐改变当前以地方政府融资平台为主体，以土地储备作为抵押支持，以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式。强化地方政府投资计划及其资本预算约束机制，并逐步建立一个有利于强化地方债务约束和透明化的城市政府城镇化融资体制。

第三，加快地方政府机构改革和重建。土地收入减少及财政收支矛盾加剧将倒逼地方政府机构改革。一是政府事权改革，进一步减少政府直接经济经营的职能，让市场和社会参与公共设施建设。这要求政府转变职能，主要是放权，该属于市场的权力给市场，该给社会的给社会，该下放给地方的下放给地方。二是精简机构和人员，减轻政府人员经费开支。十八届三中全会提出要转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。三是抓紧建立土地评估、交易、监管和仲裁体系。主要包括:1.土地管理技术和信息平台。将地理信息系统与土地权证系统结合起来，并实现对土地交易的实时监控和管理。2.土地流转和交易平台。为农民承包经营权有集体建设用地入市平等交易提供平台。3.农地品质地价评估体系。要保障土地流转和交易，必须建立农村地价的评估机制，要培养专门的评估地价人才，建立农村地价评估机构，制订专门的评估标准，对农地品质及价格进行评估。实现公平公正的交易。4.土地监管和执法体系。5.土地仲裁机构。6.土地交易累进税制。由此，一方面通过政府机构和人员的精简，减轻政府的财政负担;另一方面，根据新的发展需要，加快地方政府的土地市场监管和服务体系的建设，保障集体土地平等入市，公平交易。

第四，抓紧明晰土地产权归属。农民土地权益的保护及土地有序流转的前提是明晰的产权。农民对土地权属认识不清的实质是产权制度本身不清晰。在农村土地二轮延包过程中，中央就强调确权确地到户。当前中央也大力推进集体产权的明晰，但是由于土地确权不仅需要对土地产权关系进行清查确权，也需要对土地存量、类型、边界等等进行测量、核实。由于这是一个浩大的工程，需要大量的人力、物力、技术和财力投入。由于缺乏财政投入，各地基本上没有对土地状况进行实地测量、核实，仅仅是延续一轮承包的账册重新登记到户而已。由此存在大量的账地不符、数量不实、边界不明、产权不清等问题。这些问题不仅制约了农村土地的流转，也常常造成土地纠纷，使农民土地权益缺乏基本的制度保障。为此，应开展清地清产、确地确权。对农村集体及农民承包经营的土地、林地、草地、“四荒”、滩涂、水面以及宅基地、非农建设用地等进行清理，测量、核查、登记，最终确地、确权到集体、个人和单位。坚持“增人不增地、减人不减地”政策，废除福利型农村宅基地分配办法，避免土地调整和再分。据我们的调查，成都市完成村庄土地(含宅基地)测量、核查和登记工作，村平均投入需20万元。湖北咸安的农村土地权属变更调查，每个行政村约2000元;地类补充调查及地类转换、衔接，每平方公里100元左右;基本农田调查上图，每亩3元;数字化地形测量，每个村约20000元左右;土地利用管理及地籍信息系统数据库建设和县、乡图件编制等，平均每个建制县约50万元。[20]如果按照村平投入10万元计算，全国59.7万个村需投入约600亿元。为此，可分批分步进行。

第五，制订农地分区保护规划。一些发达国家对土地有严格的功能划分及保护制度。其中，“分区制(Zoning)”也是发达市场经济国家地方政府进行土地管理的基本方法。“分区”这个词本身是地方政府在土地规划和管理的实践中，通过批准一块土地具有与另一块土地不同的用途，并用地图表示出来而形成的。这种方法既可以确定土地的不同用途，也可以规范一个区域内土地开发和建设的性质和范围。由此可以看出，“分区制”土地管理制度不涉及土地的所有权性质，它所规范的主要是土地的使用权。“分区制”土地管理的核心，是既要合理地利用土地资源进行经济开发，也要保护土地的自然属性，避免过度开发破坏环境。为了加强土地规划和合理利用，也有效保护土地，必须对农村多种类型的土地功能科学严格规划，强化规划管理，管住规划、放开市场、管住用途。通过土地利用分区强化用途管制、加强空间引导，优化土地利用。

第六，加快农村集体经济及基层组织体制的改革。长期以来，农村集体经济组织与基层组织管理单位“村社合一”、政经不分。村集体土地的产权边界是村民的身份和权力边界，也是村级组织的组织和管理边界。由于只要是集体成员都有权无偿获得一份土地，造成村集体内部永不停息的土地再分，土地承包经营权不能稳定，加剧村民集体内部矛盾，也导致土地不断细分，难以规模经营，同时也难以自由流动。为此，当前必须解放思想，明晰村集体经济组织的产权，实行村社分离，政经分开，剥离村集体组织与村民自治组织。事实上，近几年江苏、浙江和上海等发达省份一直在大力推进村社分开，对村集体进行股份制改造，有的基本完成。温州市正在进行的“三分三改”改革，即通过股改、地改和户改，实现“政经分开”、“资地分开”、“户产分开”，在产权明晰、村民自愿基础上，构建新型农村合作经济组织和新型土地股份合作社，确立农村合作经济组织的独立自主的产权和经营地位，并将原来由村集体经济组织承担的社会管理和服务功能回归政府和社区组织，从而理顺农村基层的社会管理与集体经济组织的关系。村委会组织或者成为村民合作经济组织，走向市场，自主经营，自负盈亏，或者根据村民意愿改组成为农村一般群众性社会组织;新社区成为农村居民自治组织，承接国家公共管理和公共服务，办理社区居民自治事务，实行民主自治。这样，有利于稳定村集体的产权，为集体土地及产权流动，村民自由流动，社会融合创造条件。

集体建设用地平等入市及土地制度改革涉及多重利益的调整，为了保证改革的顺利进行，减少土地流转对社会政治产生的影响，在深化土地制度改革中也必须加强法制建设，为土地市场公平交易提供法制保障，防范和严厉打击官商勾结、徇私舞弊、欺行霸市、巧取豪夺等各种腐败和侵害农民利益的行为;切实转变政府职能，改变传统GDP导向的政府绩效考核方式;改革和完善地方和基层财税体制，加强对土地出让金的收入、分配和使用的监管，将土地收益纳入全国性再分配，以用于农民社保体系的建设;进一步加强农村社会保障，实现城乡社会保障的一体化和均等化，逐步弱化土地的社会保障功能，淡化农民对土地的依赖意识。同时，要加强对农民的专业技能培训，并通过健全劳务协作机制和信息网络，引导农民有序进城;创新社会管理体制，破除城乡二元体制，通过城乡一体化的组织、管理和服务，实现农民的自由流动，引导更多农民离乡进城，为土地流转、规模经营、城镇化和农业现代化创造条件。

毫无疑问，农村集体建设用地平等入市涉及面广，存在诸多困难和风险，但是，唯有改革才能真正化解风险，消除矛盾。为此，必须有信心、决心和勇气，敢趟“深水区”，敢啃“硬骨头”，也要有智慧、更理性地加强顶层设计和总体规划，把握改革的节奏，因地制宜、分类指导、试点先行、循序渐进，不搞“一刀切”、不追求一步到位。为了加快推进集体建设用地平等入市的改革，可以在农村综合改革试验区先行先试，以逐步完善并积累经验、凝聚共识、适时推广。

[1]财政部.2013年1－10月份县区公共财政预算收支简报[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/liaoningcaizhengxinxilianbo/201312/t20131206_1021182 html.

[2]杜雪君，黄忠华，吴次芳.中国土地财政与经济增长——基于省际面板数据的分析[J].财贸经济，2009，(1).

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