转变思路走新型城镇化道路

张庆杰

吉林省作为新中国建立以后优先建设的老工业基地，城镇化水平相对较高，但近年来城镇化增速迟缓，大大落后于全国平均水平。针对其面临的一系列问题，要尽快调整思路，采取有效措施，摆脱困境。

一、现状及特点

吉林省的城镇化进程经历了建国初期的迅速膨胀，上世纪60年代的“反城镇化”，文革期间的停滞，改革开放后的快速推进，受“东北现象”影响的再停滞，以及新世纪以来的缓慢发展等阶段，呈现出一系列不同于其他地区的突出特点。

（一）城镇化水平相对较高，区域分布不均衡

2012年，吉林省城镇化率达到53.68%，仍高于全国平均水平1.1个百分点。按照自然地理分布，呈现明显的东高西低状态。东部为山区和丘陵地区，由于林场职工全部统计为城镇人口，使得延边州、通化市和白山市的城镇化率分别高达68.1%、55.9和69.4%；中部为平原和低山丘陵地区，是我国粮食主要产区，也是吉林省集聚人口的主要区域，分布着两个特大城市长春市和吉林市，两城市的城镇化率分别达到56.8%和57.3%，其他两个城市四平市为42%，辽源市为58.4%；西部为松辽平原草原区，城镇化水平相对较低，白城市城镇化率为42%，松原市则仅有39.3%。

（二）城镇体系初步形成，人口向中心城市集聚趋势明显

吉林省已初步形成了以长春和吉林两个特大城市为核心，以区域中心城市、县城和小城镇为节点的城镇空间布局体系。在等级结构上，省内市辖区人口超过100万的特大城市2个（长春、吉林），50万—100万人口的大城市2个（四平、延吉），20万—50万人口的中等城市9个，10万—20万人口城市10个，10万人口以下城市25个，建制镇430个，城镇建成区总面积1271平方公里，占国土总面积的0.68%。特大城市和区域中心城市集聚人口的能力不断提高，长春、吉林两市城镇人口占全省的比重为29.62%，区域中心城市为22%。尤其是长春市，新世纪的十年里常住人口增加超过50万人，城镇人口增加超过70万人。

（三）人口和经济分布基本一致，中部为核心地区

吉林省已初步形成了“一区、三组团”的城镇化格局。其中中部城市化地区（长春、吉林、四平、辽源、松原和梅河口市）包括20个县市239个乡镇，人口占到全省的73.8%，地区生产总值占80.1%；东部图们江下游组团（延边州—延龙图和珲春）人口占全省的8%，地区生产总值占5.6%；东南部城镇组团（通化、白山，不含梅河口）人口占全省的10.7%，地区生产总值占9.5%；西部的白城市人口占全省的7.4%，地区生产总值仅占4.8%。

（四）区域性基础设施逐步完善，为发展创造了良好基础

2012年，吉林省铁路营业里程达到4383公里，基本形成了“四纵三横”铁路网。公路网总里程达到9.3万公里，其中高速公路通车里程达到2252公里。长春龙嘉国际机场完成一期工程扩建，长白山机场通航，建成了“一主四辅”航空运输网络，2012年完成旅客吞吐量707.7万人次。引嫩入白、哈达山水利枢纽等重点水利工程建成或在建，大中型水库除险加固基本完成。土地整治重大项目顺利推进。500千伏电网骨干网架已建成，电力装机达到2398.9万千瓦。污水处理厂实现了县级全覆盖。2012年，吉林省城市市政设施投资规模达到678.5亿元，用水普及率达到92.7%，用气普及率达到88.3%，万人拥有排水管道长度6.1公里，集中供热面积达到3.48亿平方米，城市人均公共绿地面积10.53平方米，绿化覆盖率34.2%。以上这些重大基础设施的建设，为吉林省未来的发展奠定了良好的基础条件。

（五）基本公共服务水平较高，城乡收入差距较小

2012年，吉林省每万人拥有小学以上教师123.4人，居全国前列，仅次于北京和天津；群众文化活动站889个，实现了每个乡镇拥有一个的目标；每万人拥有医疗床位44.2张，居全国第5位；万人拥有卫生技术人员51人，居全国第10位；城镇就业人口1337.78万人，城镇登记失业率3.7%；城镇基本医疗保险参保人数1369.9万人，新农合参合人数1328.45万人，参合率达到99.41%。吉林省城镇居民人均可支配收入20208元，处于中等偏下收入组和中等收入组之间，低于全国人均24565元的平均水平。与此同时，吉林省的农民人均纯收入为8598元，处于中等收入组和中等偏上收入组之间，高于全国7917元的平均水平，城乡居民收入差距相对较小，有利于统筹城乡，促进城镇化和新农村建设协调推进。

（六）支柱产业明显，园区成为吸纳就业的重要载体

2012年，吉林省三次产业结构为11.8∶53.4∶34.8，第二和第三产业增加值共实现10525.71亿元，占地区生产总值的88.2%，其中汽车制造、农产品加工、石油化工三大支柱产业占全省工业增加值总量的56.6%。吉林省拥有省级以上开发区68个，工业集中区40个，吸纳就业人口248.5万人，占到全省二三产业城镇就业人口764万人的32.5%。

二、面临的主要问题

受到计划经济时期非正常城镇化过程的深刻影响，以及第三产业发展迟缓、农业还占有较大比重等因素的影响，吉林省的城镇化进程中出现了一些新的问题，需要在未来的发展中下大力气加以破解。

（一）城镇化率增幅缓慢，动力明显不足

从2002年到2012年，吉林省城镇化率从50.88%提高到53.68%，仅提高了2.8个百分点，尤其是近五年来增速更为缓慢，年均仅增0.04个百分点，基本上又再次进入了停滞状态。与同在东北地区的辽宁省和黑龙江省相比，吉林省的城镇化率分别低11.97和3.22个百分点。人口总量上吉林省是净流出省，2012年迁出省外人口14.9万，迁入人口只有8.1万。若考虑到人口自然增长，则吉林省流出人口超过百万。其主要是由于经济总量小、工业化水平相对较低、吸纳就业能力有限所致。endprint

（二）城市规模结构不合理，中小城市小城镇发育不足

吉林省城镇化结构的等级规模以中小城市为主，现有的9座区域中心城市中，虽然有2座特大城市，但也仅有2座大城市和5座中等城市。与辽宁省的4座特大城市、9座大城市、1座中等城市相比，吉林省的大城市和中等城市吸纳人口的能力都相对较弱，导致人口向长春的集聚趋势明显，而通化、辽源、白山和延边等地区总人口都呈现下降的趋势。尤其是量大面广的中小城市和小城镇集聚人口的能力明显偏低，全省430个建制镇中，有70%的小城镇人口不足3万人，基础设施落后，公共服务水平偏低，工业和服务业就业人口占比低，难以起到连接城市、辐射乡村的作用。

（三）城镇基础设施老旧，综合承载能力亟待提高

吉林省城镇建设资金相对短缺，造成了城市内部基础设施相对落后。供水管网老化严重，全省供水平均管网漏失率近40%，个别城市高达50%；乡镇供水设施简陋，供水普及率不足30%。现有的约2万公里供热管网中，一次网老化的有868公里，二次网老化的有3295公里，急需更新改造。人均城市道路面积为12.5平方米，低于全国13.8平方米的平均水平。长春、吉林两市的快速路、轨道交通系统的建设还处于起步阶段。城市每万人拥有公交车辆10.2标台，排在全国倒数第5位，停车场仅为36.9平方米/标台，远远低于全国平均104.7平方米/标台的水平。

（四）衰退城市比例较高，就业问题突出

吉林省有白山市、辽源市、舒兰市、九台市、敦化市、通化市二道江区和汪清县等7个资源枯竭型城市（县、区）。这些地区全部呈现出衰退的状态，接续替代产业发展较为迟缓，造成大量下岗失业人口再就业困难。如辽源市2005年登记下岗失业人员4.5万人，到2012年仍有1.07万人没有消化；九台市2005年的3.5万下岗职工，只安排了1万人就业，形势非常严峻。

三、对策建议

针对吉林省城镇化所面临的困境，应按照推进新型城镇化的总体要求，明确推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇化协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，以规划引领优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

（一）科学编制规划，引领城镇化健康发展

要积极组织开展编制或修改完善省、市、县、镇四级城镇化的总体规划、详细规划及相关专项规划，合理确定各级城市的性质、结构、发展方向和用地布局。其中尤其要重视中小城市和小城镇的规划，遵从户籍制度改革的基本方向，使其成为吸纳农业转移人口的重要载体。要以主体功能区规划确定的城镇化空间布局为基础，注重城镇体系规划、城市规划、经济社会发展规划、土地利用规划、环境保护规划的有效衔接，建立城乡一体的规划管理体制。在规划中还要强调突出各地的特色，以历史文化、产业优势、自然生态、沿边开放等多样化的模式，促进不同地区推进城镇化发展。

（二）突出重点区域和轴线，多层次推进城镇化建设

要积极推动长吉一体化建设，带动吉林中部地区加快形成在全国具有地位的城市群，使其成为带动全省城镇化发展的核心区域。注重转变特大城市的职能，以产业向周边中小城市转移，带动人口疏散，发挥辐射带动作用。以哈大（哈尔滨—大连）轴线为重点，积极培育珲乌（珲春—乌兰浩特）、舒梅（舒兰—梅河口）等二、三级轴线，增强轴线上重要节点城市吸纳集聚人口的能力。大力促进中小城市和小城镇建设，引导人口向县城集聚，有序开展县改市，推动有条件的县城建设中等城市。依托特色产业、文化民俗、生态绿色、旅游观光等特色资源，打造一批旅游名镇、边贸强镇和产业重镇。对于吸纳人口多、经济实力强的镇，赋予与人口经济规模相适应的管理权，使其成为联系城乡的重要节点。

（三）加强城市基础设施建设，着力提升城镇化质量

要加强城镇基础设施建设，加快住房建设和改造步伐。推进城镇市场体系建设，鼓励大型物流企业在具备条件的城镇建设商贸中心和物流配送中心。进一步强化中小城市和小城镇的教育、卫生、文化、体育等基本公共服务设施建设。要统筹安排城镇域外配套设施建设，在区域发展中优先安排交通、供电、通信等基础设施向重点城镇延伸和覆盖，有效衔接中小城市和小城镇与特大城市和大城市间的基础设施。

（四）抓住难得机遇，加大老工业城市更新改造力度

吉林省的老工业城市历史欠账多，功能不完整。资源枯竭型城市分布着大量历史形成的沉陷区、采空区、工矿区、林矿区和城市棚户区，这些区域内的路、水、电、气等市政基础设施陈旧、年久失修，更新改造任务繁重。一些城区老工业区如具有代表性的吉林市哈达湾区，已经不适应城市发展的功能要求，迫切需要在科学制定方案、明确功能定位、筹划产业发展方向、开展环境整治、合理保护和开发利用工业遗产、注重彰显工业文明历史的基础上，进行整体搬迁改造。要抓住国家推进实施老工业基地调整改造和资源型城市可持续发展的机遇，大力实施城区老工业区搬迁改造、资源型城市吸纳就业、资源综合利用、多元化产业培育和独立工矿区改造、历史遗留矿山地质环境问题恢复治理，以及新一轮棚户区改造等重大工程建设，增强城市综合承载能力，使得老工业基地通过推进城镇化焕发出新的活力。

（作者单位：国家发展改革委国地所）endprint