深化改革：中央定调，地方唱戏

刘斌

2014年2月13日，湖南省委出台《全面深化改革的实施意见》。这是最新一个省级行政单位公布的地方改革方案。

2013年11月，中共十八届三中全会审议通过并发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）后，全国31个省份先后颁布符合自身实际情况的地方改革文件。

据统计，截至2014年2月底，已经有23个省级行政单位公布改革方案全文，8个省份尚未公布。那么，在已经公布的地方改革方案中，不同地区的改革有何侧重，重点领域的改革如何推进？对于普通读者来说，又该如何了解涉及经济、政治、文化、社会等领域、长达数万字的方案细节？

“经济体制改革”放首位

河南是第一个颁布地方改革方案的省份。2013年11月15日，新华社对外发布三中全会《决定》，两天后，河南省委就发布了《关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神的决定》。

河南也是唯一一个在十八届三中全会结束当月公布方案的省份。2013年12月，江苏、福建、广西等9个省份公布；2014年1月，则有北京、天津、广东等11省份发布改革方案；2014年2月，则有四川、湖南、山西三省公布方案。

各地方公布的改革方案名称并不相同，大致可以分为三种。第一种是名称主体为“贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》”，广东、江苏、辽宁、黑龙江等14省属于上述情形。

另一种名称包含“贯彻党的十八届三中全会精神”，山东、河南、河北等13个地区属于此类情况。在这13个省份中，北京、福建、四川、湖北、安徽五省份又加上了“全面深化改革”字样；海南、陕西、吉林、浙江、山西五省，在“贯彻党的十八届三中全会精神”之外，加上了自身的特色，比如“推动海南全面深化改革”、山西“加快推进转型综改试验区建设”等等。

第三种名称不包含上述两种表述，最有代表性的是宁夏，其名称是《中共宁夏回族自治区委员会关于深化改革、推动经济社会发展若干问题的决定》。

从方案公布的改革条数分析，各省份主要围绕中央改革版本的60条上下浮动。黑龙江发布的改革条目最多，达到70条；云南、福建、西藏等8个省份紧随其后，都在60条以上；河北、四川、北京、天津等8省份在50-59条之间；江西、湖北、海南、广西和江苏五省份，则公布了40多条改革方案；宁夏公布的条数最少，为33条。

至于如何区分各项改革事项的轻重缓急，中央精神强调“经济体制改革是全面深化改革的重点”。记者查阅各地方改革版本，发现不同省份的表述虽有细微出入，但基本精神完全与中央一致，都将“经济体制改革”放在首位。

关于“政治体制改革”的表述，各地方改革文件则有明显差异。广东、黑龙江、湖北、河南四省表述与中央一字不差，都是“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一深化政治体制改革”。江苏、贵州两省则将上述表述更换了语序，内容则完全一样。

福建、浙江、广西等9个省份的表述里，都包含“经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革”字样。至于如何推进上述改革，9个地方采用了“全面深化、加快推进、统筹推进或协同推进”等不同方法。

还有三省的表述各有特点，山东是“深化政治方面的改革”，云南则是“落实中央深化政治体制改革系列部署”；四川的说法最有内容，“深化政治体制改革，核心是处理好国家权力与公民权利的关系”。海南、江西、安徽、湖南四省文件中，完全找不到与政治改革含义相近的任何提法。

需要说明的是，即便上述地方改革方案中存在涉及“政治体制改革”的不同说法，但均无更为具体且可以量化的相关改革方案公布。

湖南、广东量化指标多

关于各地方改革版本中可以量化的指标，记者也进行了统计。结果显示，湖南、广东文件中的量化改革目标最多，分别为15条和11条。从整体情况看，七成地方改革版本只有3条以下的量化目标。

在所有省份的改革方案里，对于改革总体目标都明确了完成时间，其中海南和浙江两省比中央要求提前。海南宣布“力争用5年时间，完成本意见提出的改革任务”，也即2019年完成目标；浙江到2017年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，基本完成本决定提出的改革任务。除此以外，其他地方的时限均与中央一致，也即到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。

一些省份还制定了完成改革任务的具体步骤：河北制定了2015年、2018年和2020年三个时间节点，规定了不同时段内的改革重点；湖南则将2014到2016年作为重点突破阶段，2017到2018年为集中攻坚阶段，2019到2020年为完善制度和成果巩固阶段；山西对每一阶段的目标进行了细化，该省力争到2015年初步建立起促进资源型经济转型的体制机制，初步形成“以煤为基，多元发展”的产业体系，到2020年在转型综改的重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。

除了完成总体目标外，福建更宣称要在“若干领域走在全国改革前列，若干区域成为全国改革‘排头兵和‘试验田”，广东省则要“在全面深化改革中继续走在全国前列”。

综合分析各地改革方案中的量化指标类别，涉及“转变政府职能”一项的省份最多，包括山东、广东、海南、新疆等八省份设定了具体目标。其中尤以“取消和下放行政审批项目”被提及最多：山东计划在5年内将省级行政审批事项再削减二分之一左右；广东计划到2018年减少50%以上；海南要到2015年在现有基础上再减少三分之一以上；新疆则力争到2015年将现有行政审批事项压减35%以上，“使新疆成为全国审批事项最少、审批效率最高、服务质量最优的省区之一”。

此外，财税体制改革、国有资产管理体制、三农问题以及生态环境问题，都是各省量化指标重点涉及的项目。记者发现，西部省份尤其关注生态环境问题，贵州、西藏、青海等省份都有明确的量化目标。

贵州决心到2020年，全省水、大气环境质量持续改善，八大水系水质95%以上达到功能区标准，县城以上大气环境质量达到国家二级以上标准；青海则力争到2015年，完成生态文明先行区建设的总体布局和基本框架，生态状况明显好转，环境质量有所改善。

关于党的建设制度改革，只有河北出台了具体的改革方案。河北决定将每年3月23日党中央离开西柏坡前往北京的“赶考日”作为县以上领导班子集体“警醒日”；将每年7月1日建党纪念日确定为“党章学习日”；将每月第一个星期五确定为“党员活动日”；把9月23日定为全省各级领导班子“专题民主生活会日”。

河北省是中共中央总书记习近平的联系点，在党建改革上走在前列也在情理之中。2013年9月23日，习近平在河北省参加并指导省委召开党的群众路线教育实践活动专题民主生活会，并由此带动全国范围内的地方党委开展“批评与自我批评”活动。

落实改革目标，提出“特色口号”

现实来看，一些改革必须自上而下才能实施，如司法体制、纪检体制、文化体制、市场要素和农村土地制度改革等，地方改革文件因此基本沿袭中央提法。但是，也有一些领域地方积极响应中央号召而颁布改革措施。

比如，中央要求“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”，几乎所有东部沿海省份都在改革方案中有所涉及。山东表示积极参与丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设；福建决心在发挥对台优势和巩固闽港澳侨合作的同时，打造新的海上丝绸之路；广东要发挥古代海上丝绸之路始发地的优势，积极参与21世纪海上丝绸之路建设；海南的目标更明确——努力把海南打造成为海上丝绸之路服务基地。

在已经公布改革方案的省份中，有16个省份在实现既定的改革目标之外，都提出了自己的特色口号，这些提法多与该省份长期以来的发展目标或者中央领导的指示要求相关。

比如浙江提到的“八八战略”，是2003年浙江省自我总结的八个优势和未来发展的八项举措，当时习近平任浙江省委书记；海南提出的“全面建设国际旅游岛”，则是根据2009年《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》所定；甘肃提出“加快建设经济发展、山川秀美、民族团结、社会和谐的幸福美好新甘肃”，是2013年2月，中共中央总书记习近平视察甘肃时对该省提出的明确要求。

记者发现，只是落实改革目标，并没有提出“特色口号”的省份是贵州、云南、河北、湖南、安徽、河南、山东7个省。

三中全会决定颁布时，习近平曾代表中央政治局做过说明。地方改革文件出台时，包括广东、吉林、江苏、海南、山东等13个省份的党委负责人，也对外披露了方案起草过程。

其中，湖北、江苏、浙江的改革方案都是从2013年上半年开始准备。下手最早的是湖北省，从2013年4月下旬，湖北省委确定了21个重大改革课题，随后就由湖北省委常委、省人大、省政协主要负责人分别领题开展调查研究。7个月后，湖北省委决定成立文件起草组，由省委书记李鸿忠担任组长，集中开展调研和起草工作。

通常来说，起草组一般在十八届三中全会召开前后成立，组长都是各省级党委书记。起草组成立后，各地方一般会专门召开座谈会，听取各民主党派、工商联负责人和无党派人士的意见和建议。一些省领导还亲自到基层调研，像江苏省领导调研地区最广，省委书记罗志军曾带队先后到13个省辖市和部分县市，召开了20多个座谈会。

宁夏起草历经时间最长，长达170天；四川派出的调研组最多，总共有22个调研组提出了1800条意见；湖北省更改方案的次数最多，曾九易其稿。

（作者为南方周末记者）