城乡统筹下集体建设用地流转路径研究

马敏达+王婷婷+周滔

[提要] 研究目的：探索一条适合在全国区域内集体建设用地流转路径。研究方法：通过分析目前集体建设用地流转模式，发现各种流转模式都有一定的局限性，难以保障三方主体利益，然后探索成都温江模式，用数据论证温江模式的可行性，得出结论。研究结论：多种集体建设用地流转模式共存，各地区应根据自身情况及农民各自的需求选择合适的集体建设用地流转路径来推动集体建设用地流转。

关键词：集体建设用地；财产性收入；流转模式

本文系中央高校基本科研业务费科研专项项目“基于城乡统筹背景的增加农民财产性收入研究”阶段成果（项目编号：CDJXS20110321）

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

收录日期：2014年1月18日

一、研究背景

随着我国城市化进程的不断加快，农村集体建设用地使用权的流转变得日趋活跃。国家法律政策对集体建设用地使用权流转实行的严格限制也慢慢地有所松动，就目前的集体建设用地情况而言，存在以下几个问题：

1、建设用地矛盾不断被激化。在2006年到2011年间，新增的建设用地从40.6万公顷增加到了61.2万公顷（如图1所示），建设用地需求不断增大。国有建设用地供应紧张，在2003年的统计表明，浙江省已经使用的建设用地已达到城市规划用地的90%，山东省也达到80%，部分地区在5年时间内就把10年的建设用地指标用完。而农村的集体建设用地放荒、闲置现象严重。这一矛盾在城市的迅速扩张以及工业的持续发展背景下，使得集体建设用地逐渐成为关注的焦点，也逐渐凸显了集体建设用地的使用价值和资产价值。（图1）

2、农民的土地权益难以得到保障。目前，我国失地农民达到3，500万人，农民在土地流转后，丧失土地的生产权利，同时在集体建设用地流转过程中，土地收益分配失衡，农民的财产性收入难以得到保障。据数据统计，2011年全国农民的财产性收入在其他各项收入中所占比例是最低的，仅占3.3%，同时增长率也是最低的。

3、农村土地违规现象严重。据国土部通报数据，2011年，全国发现违法用地行为7.0万件，涉及土地面积75.1万亩，同比上升5.8%。土地寻租、未经允许改变土地使用性质、私下流转集体建设用地现象日趋严重。而按照我国现行的法律规定，任何单位或个人都必须通过申请来获取国有建设用地。这一规定也决定了农村集体建设用地使用权若要进入市场使用，唯一的途径就是经过政府征收使其性质变为国有后，再次出让该土地的使用权。而私下流转后的集体建设用地经常用来开发建设及交易，违背了国家的政策，也难以保证政府的土地财政收入。

本文通过探索集体建设用地流转路径，来缓解建设用地的供需矛盾、提高农民的财产性收入、规避土地违规现象，为全国范围内的集体建设用地流转提供经验与建议。

二、集体建设用地流转模式分析

下文介绍现阶段的集体建设用地流转模式，基于集体建设用地参与方政府、农民、企业的利益视角分析其利益得失，并对每种集体建设用地流转模式是否能够满足各参与主体的利益进行评价。

1、出让。农村集体建设用地使用权出让，是指农民集体建设用地所有者或集体建设用地使用者将剩余年限的集体建设用地使用权转让给其他土地使用者，由受让的土地使用者向农民集体建设用地所有者或使用者支付补偿款的行为，这种方式类似于国有土地使用权的出让。

对于出让模式来说，在现实情况下参与方不仅仅涉及到集体建设用地的出让人与受让人，同时还有政府的加入，使得该模式更加规范、合理。（图2）

下面对出让模式中的利益主体进行利益得失分析，并对各参与主体没有达成其利益目标方给予评价。（表1）

2、出租。出租，就是指集体建设用地所有者或使用者作为土地的出租方，将土地使用权以一定年限让渡给承租人使用，并从承包人处获取土地租金补偿，土地承租人取得农村集体建设用地使用权的行为。

现阶段出租集体建设用地在某些地方需要村集体作为引导者，即出租主体，在农民与企业之间进行衔接，就集体建设用地进行出租，具体用图3表示。（图3）

下面对出租模式中的利益主体进行利益得失分析，并对各参与主体没有达成其利益目标方给予评价。（表2）

3、抵押。农村集体建设用地抵押是以农村集体建设用地使用权人为抵押人，抵押人拥有其集体建设用地使用权，以不占有集体建设用地而向作为抵押权人的债权人提供担保的行为。在履行债务期限已到，而债务人未履行时，抵押权人可就抵押物（集体建设用地使用权）拍卖或折价，拍卖或折价所得来实现抵押权。

目前，在广东等东南沿海区域的部分企业开发农村集体建设用地时，出现资金紧张这一难题，因而企业选择抵押部分集体建设用地使用权给银行，而获取相应的抵押贷款，这类模式具体如图4所示。（图4）

下面对抵押模式中的利益主体进行利益得失分析，并对各参与主体没有达成其利益目标方给予评价。（表3）

4、入股。农村集体建设用地入股是指农村集体建设用地所有者或使用者以集体建设用地使用权入股，或作为投入、合作的条件与其他经济组织，集体获得分红收益的行为。

目前，部分地区在对集体建设用地入股这一流转模式过程中，选择合作社或村集体作为流转主体，作为农民代表与企业签订入股协议，进行集体建设用地流转，具体如图5所示。（图5）

下面对入股模式中的利益主体进行利益得失分析，并对各参与主体没有达成其利益目标方给予评价。（表4）

通过本章对各类集体建设用地流转模式下政府、村民、企业三方的利益格局进行分析，我们可以知道，任何一种流转模式都有其局限性，不能在一定程度上满足流转参与方的各自利益，难以使三方利益达到均衡，同时也无法单独在全国对集体建设用地进行大规模地流转。

而我们的目标是探索适合全国推广的集体建设用地流转路径，让流转过程中政府、村民、企业三方达到各自利益目标，接下来我们在各流转模式下参与主体的利益格局明确的基础上，对统筹城乡背景下的成都温江进行集体建设用地流转实例探索，以期为全国范围内对集体建设用地大规模流转提供一些实践经验与建议。endprint

三、成都“温江模式”

1、政策背景。成都于2007年6月通过国务院批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，2007年7月成都市出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》，规定农村集体建设用地可以在市场上公开进行交易、出让，2008年成都市又陆续出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《成都市集体土地上房屋交易登记管理暂行办法》、《关于开展农村集体建设用地基准地价评估工作的实施意见（试行）》等来规范农村集体建设用地流转工作，接着又成立全国首家农村产权流转担保股份有限公司与农村产权交易所这两个配套性机构、平台来推动农村集体建设用地的流转工作。同时，还开始农村产权制度改革试点工作，针对农村土地承包的经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权以及林权，进行登记、颁证确权，让农民享有应有的物权。

具体来说，温江区在成都市集体建设用地流转政策的基础上，提出集体建设用地流转的三步骤：

第一步，对农村集体土地（耕地、林地）和房屋所有权进行确权登记，让农民拿到确权证书，其中包括：集体建设用地使用权证、房屋所有权证、土地承包经营权证、集体林地使用权证。

第二步，通过成立农村产权交易所和农村产权流转担保公司，实现农村集体建设用地产权流转，促进土地规模化经营。2008年5月，成都市农村产权流转服务中心在温江试运行，为耕地、林地、农房等产权交易提供了评估、抵押、担保、保险、法律咨询等服务。

第三步，根据村民要求及村集体具体情况，选择不同的土地流转模式。温江主要有三种不同的土地经营和流转方式：

第一种方式是土地换社保，依据成都市“大统筹、大集中”的情况，对农民自愿放弃宅基地的使用权和耕地的承包经营权后的宅基地和耕地进行统一整治，放弃宅基地、土地承包经营权的农民，由当地政府部门进行审核后获得一定补偿，入住由政府出资建设的集中居住点，农民的户口则变成居民，进入政府建立的失地农民社保系统。

第二种方式是租赁，这类方式适合于农业产业化项目的进入，通过规模化经营来推进集体建设用地集中流转。农民手中的集体建设用地先交给村集体经济组织，然后村集体经济组织与引进的农业公司签订土地流转协议，村集体经济组织每年收取相应租金，最后分给农民。农民还可通过在农业园区或城里工作取得工资收入。

第三种方式是土地股份合作模式。农民以集体建设用地作为股份，农业项目公司出资，共同成立一个项目股份合作公司，进行集体经营。其股东和管理人员由农民选出代表参与公司的管理运作。村民每年可获取该公司的股份收益，同时还能在项目公司或者城里务工获得工资收入。

下面用图表来展示温江区的集体建设用地流转机制。（图6）

2、温江模式运作成果分析。下面通过温江区与成都市的各项统计数据来分析政府、农民（村集体）以及转入方（企业）在集体建设用地流转后的效果。（表5、表6）

政府方在集体建设用地流转过程中，关注重点在于发展农村经济、获取土地收益、增加财政收入等，所以选取了成都市生产总值、城市化率、地方财政收入、城乡居民收入比来考察温江模式下政府方的成效。农民的关注重点则在于取得非农收入，所以选取了农民人均纯收入、农村土地流转面积、新增农民专业合作组织来考察农民的意愿与成效；企业的关注重点在于获取经营收益，所以选取了土地供应量、土地成交量来考察企业对于选择流转集体建设用地的意愿。

根据统计的数据来看，政府方面，其区域生产总值、城市化率、城乡收入差距三大指标都得到了提升与改善，温江区的生产总值在2006年至2010年间增长118%，相比成都市的数据为102%；2006年温江区城市化率只有46.6%，比成都市少14.9%，但是在短短四年内，温江区的城市化水平就超出了成都市的城市化水平；2002年成都市的城乡居民收入差距为2.66∶1，2011年成都城乡居民收入差距进一步缩小到2.42∶1，2011年全国城乡居民收入比为3.13∶1，成都市成为全国仅有的城乡居民收入差距缩小的两个城市之一，温江区在城乡居民收入差距这一指标上表现更好，2011年城乡收入比达到了2.08∶1。从温江模式可以看出，政府方面通过出台相关文件及政策，鼓励多种集体建设用地流转方式，能快速增加城市生产值，提高城市化率，缩小城乡差距，使农村经济得到快速发展，实现政府利益目标。

对于农民来说，在2006年至2010年成都市的农民人均纯收入增长了67.3%，而温江区在此期间的农民人均纯收入增长了84.5%；农村土地流转面积和新增农民专业合作组织的数据表明：在2006年至2011年间，越来越多温江区的农民选择“温江模式”来流转土地。农民在面对各类流转模式的抉择下，根据自身情况（进城居住、农村集中居住等），选择合适的集体建设用地流转方式。集体建设用地流转的收益能让农民的利益最大化，也能使农村基础设施得到完善、经济得到发展。因此，对于农民来说，选择出让、出租、入股等来流转集体建设用地，有利于维护农民自身的土地权益。

对于企业而言，选择哪种方式流转集体建设用地主要从企业自身获利情况来考虑，从数据可以看出，温江区2006年、2007年土地放量过大，市场供过于求，2008年遭遇市场波动以及2009年、2010年政策的打压，就造成2008年、2009年、2010年土地供应缩量明显。从温江区土地供应整体来看，城区城市建设、经济发展速度飞快，国有建设用地供应量已经不能满足温江区对建设用地的需求，并且供不应求的局面促使国有建设用地出让价格逐渐高涨。政府选择鼓励流转集体建设用地，使得土地流转面积逐年上升，流转土地价格比国有建设用地价格相对便宜。因而以上原因促使企业选择集体建设用地进行开发。但是，企业选择哪种流转方式的集体建设用地是比较被动的，从新增农民专业合作组织、土地成交量的数据可以看出，在秉承企业利益最大化的原则下，越来越多的企业参与到集体建设用地流转过程中。endprint

通过以上分析，在我国土地制度改革实行多年以来，“温江模式”的实践成功，有效证明了通过多种集体建设用地流转模式并重，有针对性地对不同现状的农民实行不同的流转模式，有利于保障各参与主体的利益。

四、经验与建议

通过上述分析，发现各种集体建设用地流转模式都有其优劣势，单种模式的发展在实践运用中都不能完全满足各流转参与方的需求，而成都温江采取多模式共存推进集体建设用地流转，取得了比较好的成效，其具体值得借鉴之处有：

第一，对土地确权，这是对集体建设用地流转的第一步。通过确权，促进土地的资本化，赋予了农民的土地财产权及其合法流转的权利，并通过成立农村产权流转担保公司、完善土地产权流转的各项配套措施。

第二，成立土地产权交易平台，这一措施是建立在土地确权基础之上的，该平台使集体建设用地使用权交易合法化。

第三，耕保补贴换社保，形成了保护耕地和保障粮食安全的新模式，扩大了社会保障特别是养老保险覆盖面积，缩减了城乡在社保方面的差别。

但由于该模式是作为试验出现在试点区域，处于摸索阶段，没有可参考的先例，对于推进集体建设用地流转还存在一些局限性，具体表现在：远离城市的区域难以施行、农民集中居住所耗费的成本较高且集中居住存在潜在的风险、相关配套政策还不够完善。为了让全国其他区域进行大规模的集体建设用地流转，在“温江模式”的基础上，可以从以下几方面入手：（1）提高农村土地市场化，加强信息服务及中介机构的建设；（2）避免政策空白，规范集体建设用地流转的原则、操作范围、收益分配管理；（3）控制基层政府权利的使用，遵循农民自愿原则进行集体建设用地流转工作；（4）强化村集体的所有权地位，赋予农村集体建设用地与城镇国有建设用地平等的地位，同时强调国家对土地规划的监督管理作用。

主要参考文献：

[1]何立胜，黄灿，何云飞.土地流转与社会保障制度的协同改革——基于嘉兴、苏州与成都等地改革实践的分析[J].农村经济，2011.1.

[2]何忠洲.成都试点“土地换身份”[N].中国新闻周刊，2007.9.10.

[3]李斌，王雨佳.新一轮农村土地改革启动[N].新财经，2008.11.

[4]杜琼，张辉.当前农村产权制度改革面临的问题探析——以成都市产权制度改革为例[J].理论导刊，2009.12.endprint

通过以上分析，在我国土地制度改革实行多年以来，“温江模式”的实践成功，有效证明了通过多种集体建设用地流转模式并重，有针对性地对不同现状的农民实行不同的流转模式，有利于保障各参与主体的利益。

四、经验与建议

通过上述分析，发现各种集体建设用地流转模式都有其优劣势，单种模式的发展在实践运用中都不能完全满足各流转参与方的需求，而成都温江采取多模式共存推进集体建设用地流转，取得了比较好的成效，其具体值得借鉴之处有：

第一，对土地确权，这是对集体建设用地流转的第一步。通过确权，促进土地的资本化，赋予了农民的土地财产权及其合法流转的权利，并通过成立农村产权流转担保公司、完善土地产权流转的各项配套措施。

第二，成立土地产权交易平台，这一措施是建立在土地确权基础之上的，该平台使集体建设用地使用权交易合法化。

第三，耕保补贴换社保，形成了保护耕地和保障粮食安全的新模式，扩大了社会保障特别是养老保险覆盖面积，缩减了城乡在社保方面的差别。

但由于该模式是作为试验出现在试点区域，处于摸索阶段，没有可参考的先例，对于推进集体建设用地流转还存在一些局限性，具体表现在：远离城市的区域难以施行、农民集中居住所耗费的成本较高且集中居住存在潜在的风险、相关配套政策还不够完善。为了让全国其他区域进行大规模的集体建设用地流转，在“温江模式”的基础上，可以从以下几方面入手：（1）提高农村土地市场化，加强信息服务及中介机构的建设；（2）避免政策空白，规范集体建设用地流转的原则、操作范围、收益分配管理；（3）控制基层政府权利的使用，遵循农民自愿原则进行集体建设用地流转工作；（4）强化村集体的所有权地位，赋予农村集体建设用地与城镇国有建设用地平等的地位，同时强调国家对土地规划的监督管理作用。

主要参考文献：

[1]何立胜，黄灿，何云飞.土地流转与社会保障制度的协同改革——基于嘉兴、苏州与成都等地改革实践的分析[J].农村经济，2011.1.

[2]何忠洲.成都试点“土地换身份”[N].中国新闻周刊，2007.9.10.

[3]李斌，王雨佳.新一轮农村土地改革启动[N].新财经，2008.11.

[4]杜琼，张辉.当前农村产权制度改革面临的问题探析——以成都市产权制度改革为例[J].理论导刊，2009.12.endprint

通过以上分析，在我国土地制度改革实行多年以来，“温江模式”的实践成功，有效证明了通过多种集体建设用地流转模式并重，有针对性地对不同现状的农民实行不同的流转模式，有利于保障各参与主体的利益。

四、经验与建议

通过上述分析，发现各种集体建设用地流转模式都有其优劣势，单种模式的发展在实践运用中都不能完全满足各流转参与方的需求，而成都温江采取多模式共存推进集体建设用地流转，取得了比较好的成效，其具体值得借鉴之处有：

第一，对土地确权，这是对集体建设用地流转的第一步。通过确权，促进土地的资本化，赋予了农民的土地财产权及其合法流转的权利，并通过成立农村产权流转担保公司、完善土地产权流转的各项配套措施。

第二，成立土地产权交易平台，这一措施是建立在土地确权基础之上的，该平台使集体建设用地使用权交易合法化。

第三，耕保补贴换社保，形成了保护耕地和保障粮食安全的新模式，扩大了社会保障特别是养老保险覆盖面积，缩减了城乡在社保方面的差别。

但由于该模式是作为试验出现在试点区域，处于摸索阶段，没有可参考的先例，对于推进集体建设用地流转还存在一些局限性，具体表现在：远离城市的区域难以施行、农民集中居住所耗费的成本较高且集中居住存在潜在的风险、相关配套政策还不够完善。为了让全国其他区域进行大规模的集体建设用地流转，在“温江模式”的基础上，可以从以下几方面入手：（1）提高农村土地市场化，加强信息服务及中介机构的建设；（2）避免政策空白，规范集体建设用地流转的原则、操作范围、收益分配管理；（3）控制基层政府权利的使用，遵循农民自愿原则进行集体建设用地流转工作；（4）强化村集体的所有权地位，赋予农村集体建设用地与城镇国有建设用地平等的地位，同时强调国家对土地规划的监督管理作用。

主要参考文献：

[1]何立胜，黄灿，何云飞.土地流转与社会保障制度的协同改革——基于嘉兴、苏州与成都等地改革实践的分析[J].农村经济，2011.1.

[2]何忠洲.成都试点“土地换身份”[N].中国新闻周刊，2007.9.10.

[3]李斌，王雨佳.新一轮农村土地改革启动[N].新财经，2008.11.

[4]杜琼，张辉.当前农村产权制度改革面临的问题探析——以成都市产权制度改革为例[J].理论导刊，2009.12.endprint