论城市行政执法的理论基础

秦国际

(沈阳工程学院 法律系，辽宁 沈阳 110136)

论城市行政执法的理论基础

秦国际

(沈阳工程学院 法律系，辽宁 沈阳 110136)

目前有关城市行政执法问题的研究，更多地是从批判的角度思考问题，并且有相当部分的研究是结合案例进行的，这就导致了研究者在探讨问题时将自身置于事件之中，从而不可避免地将研究结论与个案联系在一起，导致研究成果的局限性。然而，城市行政执法不仅仅是行使处罚权的问题，还涉及到执法制度的构建等相关内容，应该放在一个行政执法大的框架下进行研究，探讨其理论基础和法律依据，理清城市执法的整体思路和制度设计思想。

城市行政执法;和谐传统;法治理念;市民社会

城市管理涉及市容环境卫生管理、城市园林绿化管理、公安交通管理、市政管理、城市规划管理、工商行政管理以及法律、法规授权进行的其他方面的城市管理，其目的在于维护城市的正常秩序，保障市民良好的生活环境，提高市民的生活质量和建立和谐的城市家园。从城市管理的内容来看，它与市民的公共利益密切相关，是城市健康发展不可或缺的保障。所以，系统地研究与城市行政执法相关的理论问题，为进一步完善法律制度和推进行政执法创新，具有重要意义。

一、现代与传统“和谐”理念的契合

建设“和谐”社会不仅是政府的执政理念，也是一直存在并植根于传统文化之中的民族追求。儒学将和谐的最高境界称为“大同”，主张“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养，男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己;力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同［1］”。为了实现和谐社会的理想，儒学主张“修身、齐家、治国、平天下”。在儒学看来，治国者需要有高尚的品质，而这种品质的培养需要从“修身、齐家”开始。

“仁”是儒学的核心思想，孔子指出“仁者，爱人［2］139”“克己复礼为仁［2］131”。儒学认为无私和奉献是社会和谐的基础，克制私欲，乐于奉献，遵守规则，社会才会和谐发展。与儒学相比，道教提出人与自然的和谐，认为自然规律是人无法改变的，提出“人法地，地法天，天法道，道法自然［3］186”的思想。同时，道教认为“天地所以能长久者，以其不自生，故能长生。是以圣人后其身而先;外其身而存。非以其无私邪?故能成其私［3］165”。道教主张遵循自然之规律，舍弃个人之私，在和谐中成就个人价值。

马克思主义理论之所以能在中国找到得以扎根、延续的土壤，就在于其政治理念和唯物辩证法都在儒学和道教等传统哲学中找了契合点，并因此在中国传播并成为主流哲学思想。与儒学和道教分别强调人的和谐和自然的和谐不同，马克思主义将两者有机地结合在一起，形成了完整、科学的理论体系，并在实践中得以不断发展和创新。马克思将其政治理想的终极目标描述为“各尽所能，按需分配”，这显然是和谐社会的高级状态，相比于儒学所追求的和谐目标，其“和谐”是建立在平等和公平基础之上的。

相比于“二维”模式的传统哲学，马克思主义理论建立在“四维”的基础之上，将人、自然、社会发展和政治理想构建在一个完整的理论体系之下，从而使和谐的内涵不再简单化。马克思主义认为，社会存在决定社会意识，而不是社会意识决定社会存在，但是社会意识对于社会存在具有反作用，并推动社会的发展。社会的和谐正是建立在社会发展的基础之上，并在各个发展阶段呈现出不同的样态。

二、公共利益优先的依法治国理念

依法治国的核心是依法行政，而依法行政的核心则是行政执法。所以，理清依法治国的理论依据，也就明确了行政执法的理论基础。

治国理念总是建立在既有的传统思想文化基础之上的，传统哲学及其反映的民族精神对于治国理念具有重要的指导意义。马克思主义哲学终极目标中的“和谐”显然不满足于表象上的和谐，而是平等的、“按需分配”的“和谐”;从另一个角度来说，“按需分配”就是按照人们的需要来分配“物”，从这个意义上来看，每个人都可以得到自己想要的“物”;再换一个角度来看，就是没有人或组织能够剥夺人们想得到的“物”。从法律的角度来看，这一定是一种权利，是不可剥夺的、每个人根据自己意愿获取想得到“物”的权利。这种权利一定是平等的、无差别的，因为是按需取得所要的“物”。

人们不需要争“物”的和谐，显然是真正的和谐，因为这种和谐满足了每个人的愿望。权利是用来保障公民利益的，所以当公民利益得以实现的情况下，权利就成为被动的“看客”。然而，既然“按需分配”是马克思主义和谐思想的终极目标，那么在实现该目标之前，“按需分配”是不可能的，亦即“无争”的和谐是不可能的，所以国家就成为公平分配“物”的装置。国家依据法治原则，赋予公民权利，确保公民在“争”的过程中尊重并遵守规则，即法律。马克思主义哲学将公共利益置于优先位置，在确保公共利益的前提下，保障公民的个体利益。所以，政府作为公共利益的守护者和分配者，其管理和执法的公正与否对于公民利益直接产生重大的影响。孟德斯鸠指出:“一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力，一直到遇有界限的地方才休止［4］。”马克思主义哲学认为，政府不是从来就有的，也不会永远存在，它将随着使命的完成而消亡。从法治的角度来看，政府存在的意义在于其是实现法治终极目标的工具，即其存在的价值在于保障公共利益，从而使个人利益在发展的过程中得到公平的维护，在控制两极分化的过程中实现“共同”的个人利益，并在社会物质极大丰富的条件下实现共产主义条件下的个人的充分“自由”。所以，从实现法治终极目标的角度来说，政府是工具，而行政机关不过是法治框架下连接法律与公共利益的媒介。“政府的目的就是维护秩序和实现公众利益［5］”“公共行政的公共精神，是现代政府得以存在的合法性所在［6］。”行政行为既要依据法律，又要服务法治目标，从这一点来看，行政行为与其说表现的是一种权力，不如说是一种服务。因为除了服务公共利益，国家无论从马克思主义理论，还是西方自然法哲学，都没有存在的根据。而行政机关作为政府部门，其权力的称谓也就失去了意义。

作为行政管理者或者行政执法者，从管理和服务公众的角度来看，道德层面上应该是高尚的“自愿者”，其承担的职位在剥离“权力”的味道之后，就只剩下精神层面的满足感，因为从党的先进性及其“全心全意为人民服务”的宗旨可以得出，行政管理或执法的承担者必须在道德层面具有高尚性，在思想层面具有先进性，将为公众服务作为终极目标是行政执法者理所当然的选择。所以，明确作为依法治国方略的法治目标具有基础上的指导意义，因为行政目标必须服从于法治目标，而法治目标决定了行政目标的指向，即对公众的服务性和行政执法者的高尚性、先进性。与其相应的是，行政执法者的选拔和考评以及公共监督制度对于我国的行政执法相关制度的建立将具有指导意义。

三、“市民社会”理论与权利本质

“在市民社会中，每个人都以自身为目的，其他一切在他看来都是虚无。但是，如果他不同别人发生关系，就不能带到他的全部目的。因此，其他的人便成为特殊的人达到目的的手段。但是特殊目的通过同他人的关系就取得了普遍性的形式，并且在满足他人福利的同时，满足自己［7］197。”黑格尔认为，在家庭之中，每个人都受家庭伦理的约束，以“爱”为纽带，置身其中。然而，就像人无法摆脱家庭一样，人同样也无法摆脱社会群体，所以人就同时具备了家庭与社会的二重性。与家庭中的关系不同，人不能奢望在社会交往中一定获得在家庭中的“爱”的联系，所以在市民社会中，“人是目的”便成为主要特征。在黑格尔看来，在市民社会中，每个人都首先为自己着想，而且其他人则成为实现自己愿望的媒介。但是由于这种思考和行为模式是每个人的特征，所以就具有了普遍性。每个人在满足自己愿望之前总是要满足他人的愿望，从而达到满足自己愿望的目的。

黑格尔将法作为市民社会人与人之间相互联系的规则，调节人与人之间的关系。他认为法是抽象的，具有如下特征:首先，法的命令是“成为一个人，并尊重他人为人［7］46”;其次，在抽象法中“人格的特殊性尚未作为自由而存在，所以有关特殊性的一切在这里都是无足轻重的［7］47”;第三，在抽象法中，只存在着禁令，即不得侵害人格。黑格尔在此提到了“尊重他人为人”，与普遍意义上的道德不同，因为这里“尊重”的意义是有法律作保障的，从本质上看，这不是一个道德意义上的表述，或者说成为了法律意义上的道德的表述。从这三个特征可以看出，黑格尔认为，人作为特殊的存在，受到法律的约束，即人的行为不得侵害他人的人格。

黑格尔认为道德是“作为自为地存在的自由的道德［7］111。”他将道德最高阶段称之为善，具有普遍的价值。由于“善”的道德，处于抽象法的更高阶段，超越了法律的禁制，即不在法律禁制的范畴，不会与个人利益相冲突，是自由的意志，对任何人来说都可以普遍地适用。然而，道德中的善，终究是自主的意志，对他人没有危害性，所以既不能约束，也不能以法律加以禁止。在我国的法治建设过程中，法律与道德的界限经常被混淆。在很多情况下将本应该是法律要求的事项表述为道德诉求，将遵守法律和尊重法律混为一谈，常常使人误解遵守法律是一种道德义务。

“在法治社会中，法律必须被信仰，否则它形同虚设［8］”。社会的发展在倡导高尚品格的同时，必须铺设坚实的基底规则，或者底线规则，而这个规则的基本原理是:遵守法律，即是捍卫自己的权利和利益。对于每个人来说，遵守法律不是一个道德要求，而是现实的自我利益保护的要求。遵守法律本身并不体现为高尚，而是体现了对自我利益的认知。在行政执法过程中发生的很多事件，都是基于对于守法道德化的误解而产生的。很多执法者不懂执法的根据乃至法律的内在涵义，只知执法，不知违法;同样很多执法相对人的法律意识淡薄，甚至不知法为何物。在这种情况下，法律常常会成为暴力事件的旁观者，被冷落到了一边。

四、结语

马克思主义哲学思想在传统哲学的基础上为依法治国提供了法治框架，即以法律保障公共利益优先，并在社会发展的各个阶段保证公民的合法权利;政府作为公共利益的守护者和分配者同样置于法治的框架之内，在受到法律约束的同时，也受到道德上的规制;公民在以法律捍卫自己权利的同时，还必须受到法律的制约，在法律的框架下寻求自己的利益。在城市行政执法过程中，很多冲突是由于法律本身公正性的缺陷造成的，这是由于立法者仅考虑到管理或执法的便利，而忽略了依法行政的原则和宗旨;有些问题是由于没有以依法行政的理论为指导，对于依法行政的目标不明确，缺少系统的主动立法，造成执法依据的缺失;有些问题是行政执法者的素质造成的，部分行政执法者仅仅将自己看成是执法者，忽略了执法者代表政府应当承担的道德责任。

城市行政执法作为依法行政的具体行政行为，应当在理论源头上为其执法搭建制度框架，形成究责机制，使行政执法不再是对于“事件”的事后补救，而是在合理的制度设计基础上实现真正的和谐执法。

［1］陈注．礼记［M］．上海:上海古籍出版社，1987:120．

［2］朱熹．四书章句集注［M］．北京:中华书局，1983．

［3］贺荣一．道德经注释与解析［M］．天津:百花文艺出版社，1994．

［4］孟德斯鸠．论法的精神:上册［M］．北京:商务印刷馆，1982:154．

［5］黄四明．责任政府的价值蕴涵及制度构建［J］．学术探索，2006(3):14－17．

［6］王伟，鄯爱红．行政伦理学［M］．北京:北京人民出版社，2005:182．

［7］黑格尔．法哲学原理［M］．范扬，张启泰，译．北京:商务印书馆，1979．

［8］伯尔曼．法律与宗教［M］．梁治平，译．北京:三联书店，1991:42．

The Theory Foundation of City Administrative Enforcement

QIN Guo-ji
(Department of Law，Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136，China)

The problem arising from city administrative enforcement have been studying more with the criticizing point of view，and many studies were combined with the specific cases，by which researchers put themselves in the case and conclusion may be affected by some personal factors．City administrative enforcement is not just the issue of applying the power of punishment，but refers to many contents such as the building of the legal system．Therefore，it should be studied under the frame of the rule of law，discussing its theoretical and legal basis，and sorting out the ideas of integrated design on city administrative enforcement．

city administrative enforcement;harmonious tradition;ideology of the rule of law;civil society

D922.1

A

1672－9617(2014)03－0308－03

(责任编辑 祁刚 校对 伯灵)

2014－01－21

辽宁省社会科学规划基金项目(L13DFX029)

秦国际(1967－)，男，沈阳人，副教授。