服务型政府与社会组织培育发展的关系探讨

陈辉林

（汕头职业技术学院思政部 广东·汕头 515078）

在市场经济条件下，社会组织扮演着越来越重要的角色，社会组织承担的社会功能越来越明显，承接了部分政府转移出来的职能，反映了社会成员的利益诉求，影响了公共决策的制订，促进了政府职能转变。那么，在服务型政府视域下培育发展社会组织存在哪些需要探讨的关系？

一、基本情况

（一）社会组织基本概念

我国当前所称的“社会组织”一词首次出现在2006年党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，2007年党的十七大报告中得到进一步的确认。自此之后，“社会组织”全面替代之前广泛使用的“民间组织”的称呼，本文行文统一称为 “社会组织”，在西方一般被称为 “非政府组织”，主要围绕着维护社会成员权益和开展慈善公益而展开，集中表现为提供社会服务、维护社会成员利益、公益事业募集等业务，是具有非营利性特征的一类组织。概括而言，中国社会组织，是指公民在平等自愿的基础上，秉着共同的意识，通过自由结社、自愿参加、民主管理，不以营利为目的建立起来服务于社会和行业的组织的统称。

（二）服务型政府基本概念

服务型政府就是在社会本位、公民本位理念指引下，在民主和法治的基础上，在整个有序社会的框架下，代表全体公民利益，符合公民意愿，通过法定程序组建起来的政府，其宗旨是为社会成员提供服务。

构建服务型政府的施政理念应该是 “以人为本、服务至上”；政府的职能规模上应该是“有限政府”；政府的心态上应该“民主负责、廉洁奉公”；政府的行为上应该是“依法行政、公开透明”，政府的管理应该是“宏观调控、市场监管”。“服务型政府建设应该将政府的职能收缩到做好宏观调控、加强市场监管、保障社会公平、发送公共服务上来，切忌盲目管理、微观干预。”[1]

（三）社会组织发展的基本情况

中国当代的社会组织是改革开放以来中国社会改革和社会发展的必然结果。“到2010年底，中国登记在册的社会组织有44.6万个，其中社会团体24.5万个，民办非企业单位19.8万个，基金会2200个,没有登记的组织大体是登记的组织的5-10倍。”[2]截至2011年底，广东全省在民政部门登记的社会组织共有30535个，从业人员42万多人。“这些社会组织覆盖了国民经济各个行业，涉及社会生活的方方面面，为促进经济发展、社会繁荣做出了重要贡献，为社会的平稳转型提供了思想解放的平台和社会和谐的润滑剂。”[3]综合考察社会组织，不难发现，中国社会组织存在着“自身发展总体水平低、管理体制不健全、组织内部条规缺乏系统性、民主本体思想的淡漠、人才的流动性过大、缺乏充足的物质资源”[4]等诸多问题，其中，长期处于政府权重管理下的社会组织正被逐步释放出社会公共领域，正逐步脱离于政府的行政意识管辖，正逐步走向自由与自主，如何正确有效地处理好社会组织与政府之间的关系，即是社会组织自身需要考虑的重要问题，也是政府在建设服务型政府过程中不可避免的问题。

二、服务型政府与社会组织培育发展的关系探讨

（一）市场经济条件下政府主导的服从式管理模式

根据市场经济发展过程的自然要求，伴随着改革的逐步深入，以政府为主导的管理模式应当转变为服务模式。一些领域政府的行政职能被最大化，以政府为主导的的管理模式并未被打破，与此相反，政府主导的行政管理越来越要求企业、社会组织与民众的服从。在政府与社会组织的关系之间，有两个方面比较突出：

第一，准入制度。在此之前，以社会组织的管理实行双重管理制度。现行的法律法规中没有明确规定社会组织业务主管单位审查的标准，业务主管单位对是否同意社会组织的申请享有相当大的自由裁量权。因此其对社会组织是否批准带有很大的随意性。

第二、监管缺失。“一方面，因种种原因没有进行登记的社会组织自然游离于监督体系之外；另一方面，对于合法登记的社会组织，虽然有双重管理体制，但由于不清，或限于人力、财力，职能部门也是只重准入，轻日常监管，导致一些社会组织不规范违法的行为常常不受约束。 ”[5]

（二）市场经济条件下政府职能与社会组织功能之间的博弈

在市场经济条件下，“有限政府”是政府职能的框架制约，“服务型政府”是政府的行为标杆。在这个改革与转变的过程中，政府对社会的管理依然起着主导性作用，社会组织因为其自身的责任与使命，在一系列关于社会民生问题上面必然与政府存在着这样那样的矛盾冲突，面对强大的政府行政权力，脆弱的社会组织往往选择退让与妥协，而实力较为强劲的社会组织则选择抗争与博弈。2012年8月“崔永元公益基金”与湖南省教育厅的“网络骂战”就凸显出政府职能与社会组织功能之间的博弈：规模小的，力量弱的社会组织，往往在政府的管治思维下艰难生存；规模大的，力量强的组织，往往选择了突破政府管治的束缚寻求独立王国，这两种极端都无助于社会组织健康发展。在政府心态中，应该抓大放小，只要社会组织在法律范围内可以提供的服务，都应当由社会组织提供。社会组织在提供服务产品过程中，财力物力不足，政府可以通过购买服务的方式提供扶持，应避免因为社会组织行使了政府某些职能，获得了民众的肯定与赞扬而否定社会组织的成绩。

（三）基于民意基础上社会组织代议的利益诉求与政府职能冲突的路径选择

社会组织是社会成员“需要的形成”与“需要的满足”的平台，是局部性社会成员的利益诉求与权利代议。社会成员根据民主与自愿的原则形成各种类型的社会组织，其目的就在于表达自己的合法诉求，维护自己的合法权益，满足自己的合理需要。“在市场经济背景下，政府单一的主体垄断性治理模式显然已经难以满足社会发展的需要，民间组织（社会组织）参与到社会治理中在一定程度上能够弥补政府治理的不足。”[6]政府作为社会的管理者以个人意志行使政府行政权的政府职能，在某种条件下与基于民意基础上的社会组织代议的利益诉求发生冲突的时候，应该作出怎样的路径选择？惯有的政府思维里对待社会组织是单线的，单维度的：政府各项规定与措施更多地把重心放在如何管理社会组织，如何发展社会组织，而忽略了一旦两者发生冲突后是否有合理的机制去协调二者的关系？随着民众自我权利意识的提高，服从管理的思维逐渐淡化，取而代之的是权益诉求与合理抗争。作为服务型的政府，应当怎样选择化解冲突，营造和谐的社会环境？

第一、承认社会组织的“平等性”。“平等性”简单地讲就是具有独立的社会人格。在服务型政府视域下政府、企业和社会组织都担负着社会责任，在共同的价值观引领下在不同的层面上履行服务社会的职能。作为独立的法人，社会组织接受政府的直接资助与扶助，而政府则通过向社会组织购买服务的方式转移部分政府职能。承认社会组织的“平等性”，才能避免在政府与社会组织利益诉求发生冲突时，社会组织作为政府管理的附属物被淹没在强大的行政权力的阴影之下。

第二、调整“政府心态”。政府职能的转变经历了理念的变迁到行为的调整到效果的检验，从“无限政府”到“有限政府”，由“主导型”到“宏观型”。建设服务型政府，培育发展社会组织作为政府职能外的社会补充，减少政府的行政负担，这是科学有效的。但随着社会组织的不断壮大，社会组织在某些领域的受众程度高于政府。在这个前提下，政府出现矛盾的社会心态，一是希望通过一系列举措大力发展社会组织，使社会组织成为政府的得力助手，助力社会管理；二是随着社会组织规模和影响力的扩大，政府出现担忧情绪，担心社会组织的过度膨胀影响到政权，影响到政府的行政地位。三是，在矛盾的心态中，政府往往选择了对社会组织不信任的态度，正常情况下支持与扶持的措施有所减弱甚至走向反对与控制。建设服务型政府，培育发展社会组织，政府应当调整好心态，“做到对社会组织放手不放任，使社会组织自治不自负”[7]。

（四）建设服务型政府培育发展社会组织

“任何一个社会组织的成立，总是与它担负的使命紧密联系，‘它想要改变社会和自己的生活，这就是为了使命而存在’”。[8]在服务型政府视域下，在现有的行政体制改革的框架之下，培育发展社会组织需要政府加速转型，转变观念以适应新时期的要求。“政府在转变职能的过程中，将一部分执行性的工作分离出来，通过授权、委托等方式让渡于社会组织，而社会组织的优势则体现在利用其自愿性、志愿性、非营利性、公益性等特点，在社会公共领域独立承担或与政府合作相当一部分社会服务的职能。”[9]

三、服务型政府视域下社会组织培育发展的路径选择

（一）转变管理观念

转变管理观念，从“无限政府”到“有限政府”，从“管治”到“管理”，从“服从”到“服务”建设服务型政府，这是政治策略也是社会改革的内在要求。“任何的理念都不是一种纯粹由外部强加的设置，任何理念都只有通过具体的人的信念才能发挥作用，才能切实实付诸实践。”[10]政府主导的行政管理模式在我国有着漫长的历史，社会组织作为政府的附属物其社会作用显得微不足道，政社不分的局面内部存在的突出状况就是政府对社会组织的意识主导和行为掌控。在整个社会领域，政府的管理思维尚未真正找到突破口。建构服务型政府，需要政府具有强烈的服务意识和社会责任意识，需要政府尽一切可能与力量支持和扶持社会组织的发展，以服务的心态引导社会组织走上科学发展之路，以宽容的心态携手社会组织走上共同发展之路。

（二）完善相关制度与规范，确定社会组织合法地位

法律，维护社会安稳、保护民众权益、约束民众行为。社会组织的发展，需要得到政策与法律的确认，需要得到进一步的规范化。目前中国关于社会组织的法律法规还不健全，社会组织的发展还在摸索中前进。针对这些情况，国家颁布了《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》，广东省以敢为人先的精神开拓创新，在国内率先推出了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，深圳、汕头等地区相继出台了本市权限范畴内的有关培育发展社会组织的法律法规，以制度和法律的形式确定了社会组织的合法地位。

（三）建立沟通机制，拓展社会组织自由发展空间

广东省《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》提出社会组织要“坚持去行政化、去垄断化的发展方向”，“加快推进民间化、自治化”。社会组织的特点是“民间化”、“民众性”与“民主性”，社会组织的“自愿性”与“志愿性”是其区别于政府的法定性。培育发展社会组织，必须首先落实一个原则，那就是在制度与法律的框架内促进社会组织“民间化”。还原社会组织的民间性，这有助于厘清政府与社会组织之间的关系，可以改变政社不分的现状。双重管理体制到一元登记制度，这本身就是社会组织发展史上的一大进步，根据世界发达国家的经验，这种进步还将持续并有可能发生改变地发展下去，直到社会组织的发展是合法的、独立的并且完全民间化的。政府与社会组织的关系不应当是上下级垂直管理领导的行政层级关系。

广东省 《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》提出要“发挥社会组织党组织和党员密切联系群众、服务群众、引导群众的先锋模范作用”。《方案》内容强调了党员的先锋模范作用与形象公信力，但在实践中应避免把社会组织党政化。从社会组织的本性来看，要求“社会组织一是组织机构民间化，二是运作机制民间化”[11]。从学理分析，在社会组织建立党委，领导社会组织的工作开展，如果没有处理好各种关系，将可能进一步加重社会组织发展的压力。党政力量以政治的方式直接进入、空降进入甚至硬性进入，“社会组织有可能就沦为‘二政府’的身份”[12]，结果会严重阻碍公民社会的培育与发展。为避免相类似情况出现，深圳市政府对原有的具有强烈政府身份背景的民间组织进行改造，市直党政机关、事业单位公职人员不再在行业协会中担任任何职务。

（四）实施社会组织人才建设纲要

广东省 《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》提出，建立与社会组织发展需要相适应的人才队伍，吸纳专业人才、高层次人才和急需紧缺专门人才到社会组织工作。完善人才管理体制，创新人才培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励保障机制，推进从业人员专业化、职业化。加强社会组织专职工作人员职业培训，建立健全专职工作人员聘用制度，依法订立劳动合同，按规定缴纳各项社会保险。

四、社会组织自身发展的路径选择

（一）社会组织民主、民生本体理念的重塑

按照法律规定社会组织必须符合相关条件，到相关行政部门登记注册，但少数社会组织只凭少数人的个人意志主导而匆忙成立，更多的社会组织的主要领导者不是通过内部成员的民主选举，而是任命的。在相关调查中“有20.4%的社会组织主要管理者是根据章程通过民主选举产生的，31.4%的社会组织主要管理者是由组织负责人提名并经主管部门批准，38.3%的社会组织主要管理者是由主管部门派遣和任命，8.%的社会组织无特别的规则。这些数据表明，我国根据组织章程民主选举管理者的社会组织接近1/5，而近4/5的管理者或者直接来源于业务主管部门的派遣或者任命，或者由组织负责人提名并经业务科主管部门的批准。”[13]

缺乏民主意识与民本意识的社会组织从一开始就被打上问题者的烙印。服务型政府视域下社会组织的发展首先是自我的发展，政府应当通过各种方式帮助社会组织形成良好的价值观念，责任态度，重塑民主与民本理念，只有这样基于“以人为本”的社会组织才是政府的最佳合作伙伴，只有让“民主”、“民本”思想深入社会组织的各个肌肤，社会组织才能实现社会功能最大化。

（二）健全法人机构，完善社会组织社会角色的功能

服务型政府视域下，按照广东省《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》的精神，通过健全法人机构，通过“去行政化”措施的落实，进一步提升社会组织社会自治功能，营造一个宽松自由、没有行政约束的组织环境，完善社会组织社会角色的功能，使社会组织参与社会管理和公共服务，在沟通政府与社会之间更好发挥桥梁纽带作用，更高程度上使社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、规范自身行为、扩大公众参与等社会自治功能得到提升。

[1]彭向刚，朱丽峰.论我国服务型政府建设面临的现实困境[J].学术研究,2011（11）.

[2]刘培峰，谢海定.民间组织发展与管理制度创新[M].社会科学文献出版社,2012.

[3]刘培峰，谢海定.民间组织发展与管理制度创新[M].社会科学文献出版社,2012.

[4]李佳.政府职能转变与中国社会组织发展研究[D].长春工业大学硕士学位论文,2011.13-16.

[5]国务院发展研究中心社会发展研究部课题组.社会组织建设[M].中国发展出版社.2011.11.

[6]沈国琴.深圳市民间组织管理与制度创新[A].刘培峰，谢海定.民间组织发展与管理制度创新[C].社会科学文献出版社,2012：222.

[7]黄浩明.中国NGO，需要他律更需要自律[N].人民政协报，2003-04-07.

[8]李刚强，陈颖.非政府组织价值体系：基于构建服务型政府新视角分析[J].吉化党校学报,2011（3）.

[9]李刚强，陈颖.非政府组织价值体系：基于构建服务型政府新视角分析[J].吉化党校学报,2011（3）.

[10]张永刚，石德金.服务型政府视域下的澳门行政文化建设[J].岭南学刊,2011（2）.

[11]沈国琴.深圳市民间组织管理与制度创新[A].刘培峰，谢海定.民间组织发展与管理制度创新[C].社会科学文献出版社,2012：227.

[12]沈国琴.深圳市民间组织管理与制度创新[A].刘培峰，谢海定.民间组织发展与管理制度创新[C].社会科学文献出版社,2012：230.

[13]李国宇.我国社会组织治理存在的突出矛盾与化解之策[J].青岛农业大学学报（社会科学版），2009（3）.