浅论我国基层社会治理创新

陈纯仁 吴晓婵

(湘潭大学哲学与历史文化学院 湖南·湘潭 411105)

由于诸多原因，我国社会治理仍然存在许多问题与不足，并危及到社会稳定和持续发展，以及社会主义和谐社会建设。基于此，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，有针对性地提出了创新社会治理体制的重大战略任务。由于基层社会治理是整个社会治理的基础，探讨和研究基层社会治理创新，无疑对于推进整个社会治理体制创新，提高我国社会治理能力和水平，以及实现整个社会的稳定和持续发展，都具有十分重要的意义。

一、创新基层社会治理的重大作用

本文所述的基层社会治理，是特指由乡、镇人民政府以及市辖区派出机构（街道办事处）所主导、由社会多方参与的，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动。由于基层社会治理涉及范围广、人员多、矛盾复杂，加之近年社会问题的层出不穷，使创新基层社会治理显得十分重要。

（一）基层社会治理创新是全社会治理创新的基础

2009年民政事业发展统计公报显示，2009年底我国共有乡镇级行政区划34170个，村委会59.7万个，居委会8.4万个①，乡镇级行政区划管辖全国绝大多数人口。因此，加强和创新基层社会治理是完善我国社会治理的基础和重点，只有实现基层社会的稳定与和谐，才能让我国社会主义和谐社会的根基永固。同时，通过完善基层社会治理，推行参与式、合作式治理，可以为公民参与社会治理创造便利条件。

（二）基层社会治理创新是解决各类社会矛盾的需要

与人民群众利益直接相关的社会保险、最低生活保障、残疾人社会保障、老年人社会保障、退伍军人社会保障、妇女权益保障等社会保障事务办理均在基层，征地、拆迁、医患纠纷、劳资纠纷、污染纠纷、借贷纠纷、外地人和本地人的纠纷等突出社会矛盾的爆发、解决也在基层。从这个意义上讲，社会治理创新主要是基层社会治理的创新。

（三）基层社会治理创新是改变治理薄弱现状的要求

综合地看，我国社会治理的薄弱环节主要表现在基层。我国基层社会治理主体不健全，基层党政组织社会治理职能有待提高，群众组织、社区组织建设滞后，企事业单位社会治理责任不清，公民参与社会治理渠道不畅，社会治理尚未实现全覆盖，一些地方如城市商务楼宇、集体宿舍、出租房屋，以及城乡结合部等，都存在治理盲区。因而，创新基层社会治理，在基层构建一个横向到边、纵向到底的社会治理体系，可以消除社会治理的空白点和薄弱环节。

二、当前我国基层社会治理存在问题及其根源

我国正处在社会转型与改革发展的关键时期，基层存在着大量因社会治理不善而引发的公共安全、土地征用、房屋拆迁、环境污染、干群关系等问题。究其根源，主要在于以下几个方面。

（一）社会治理理念错位

社会治理行为源于社会治理理念。我国基层党政组织乃至整个社会对于社会治理理念的认识和把握，存在种种误区或错位，具体表现为：

1、重经济建设、轻社会治理的思想十分突出

重视经济建设、忽视社会治理的思想在我国普遍存在，但是由于当前基层干部的待遇情况与当地的经济情况密切相关，导致此种思想在基层表现得尤为明显。部分基层领导干部过度看重经济建设，对于招商引资、项目工程等能加快GDP增长的工作超常重视，对于社会民生建设这些和人民群众直接关联的工作爱管不管，对于如何加强基层社会治理工作更是从未思考。很多时候，等到社会矛盾突出、突发事件出现时，他们才会想起社会治理问题，采取压制应付的态度处理。一些基层党政组织盖豪华政府大楼、公款接待、公款旅游有钱，发展教育、医疗、改善就业没钱。

2、重强势群体权益、轻弱势群体权益的思想较为普遍

在现阶段基层的征地、拆迁、乡镇改造过程中，一些基层政府领导为了吸引开发商投资或保护既得利益集团的利益，把服务和执法的天平偏向了强势群体，导致农民等弱势群体生存和发展的空间被压缩。由此出现不少地方在征地拆迁过程中，“钉子户”频出，“失地农民”致贫返贫的情况时有发生。

3、基层组织工作人员管控思想根深蒂固、服务意识淡薄

社会治理本应注重服务，然而相当一部分基层领导干部习惯于管、卡、压，习惯于围、追、堵、截，习惯于没收财物，习惯于收费办证、罚款了事。普通办事员对于前来办理业务的群众具有心理上的优越感，习惯于居高临下、颐指气使、发号施令，但对于群众的困难和疾苦很少去主动了解和向上反映。2013年10月，《焦点访谈》报道了河北江苏两位百姓办事难的遭遇。一位因为办事人员未一次性告知办事所需要的全部相关材料，竟来回跑了6趟；另一位，因县、镇工商部门踢皮球，办理营业执照和法人执照，则来回跑了11次。这都是基层工作人员服务意识淡薄的体现。

（二）社会治理主体单一

越是基层社会事务越是复杂，由于社会问题的多样、社会需求的不同、利益关系的盘根错杂，导致基层党政组织很难包揽所有社会治理事项，然而，很多地方政府仍然是社会治理的唯一主体，由此导致两种不良后果：

1、政府承办绝大多社会事务，不堪其累

部分基层领导干部认为政府可以包打天下，插手了属地范围的事业单位和行业组织的具体事务，导致了政社不分和“越位”、“错位”现象。基层自治组织承担了过多行政指派任务，自主性不足。一些本该由社会组织和市场解决的问题，基层党政组织却承担下来，消耗了基层党政组织的人力、物力和财力成本，效果却不理想，同时还把问题和矛盾积压到了基层党政组织上。

2、社会治理领域出现盲点

部分社会事务由于基层党政组织和其他社会组织缺位，无人治理，导致地方黑恶势力趁虚而入，胡作非为，破坏了正常社会秩序。近年来，群众越级上访数量始终高位运行，一部分群众的合理要求得不到合理回应，社会矛盾在基层无法得到有效化解，这一定程度上为黑恶势力犯罪提供了土壤。

（三）社会治理方式落伍

在具体的治理过程中，由于治理理念的错位，治理的主体单一，导致了治理方式不够灵活，主要表现在以下三个方面：

1、体制机制不全，公民权益保障不够

人都需要生存和发展，只有满足了人的基本需求，才有可能让群众安心生产生活，才能真正治理好社会。然而，当前我国基层特别是广大的农村，还存在着就学难、就医难、就业难等最基本的生存问题。这些公民权益保障机制的不完善，加之城市和农村权益保障程度差距大等都加大了基层社会治理的难度。

2、行政干预过强，公民诉求渠道不畅

由于部分基层党政组织对自身定位不准，对其他社会组织存在偏见，且缺乏对公民权利的尊重，导致其在社会治理中行为简单、粗暴，以行政干预手段为主。虽然，近年来互联网等信息技术发展很快，公民参与公共事务的热情逐年增高，公民参与社会事务的渠道不断拓展，但公民参与社会治理的程度整体偏低。

3、调处手段单一，矛盾纠纷化解不力

虽然我国已经在形式上建立了从调解、仲裁、复议、诉讼到信访、上访等一整套的纠纷解决渠道，但是，现有的纠纷解决机制还存在渠道不畅通、公正无保障、效力未确定的问题。因此，很多时候，人们“信访不信法”、“信闹不信理”。大量法院裁定后的案件又重新进入信访渠道，最终由领导人批示甚至包案才能“息诉罢访”。

三、创菥基层社会治理，促进社会和谐发展

创新基层社会治理，旨在完善有中国特色的社会治理体制，这既要符合社会治理的一般规律，又要紧密结合中国基层的国情。通过对当前我国基层社会治理中存在的问题及其根源进行深入挖掘和分析，我们认为只有树立正确的社会治理理念、确立多元的社会治理主体，创新复合的社会治理方式才能真正搞好我国的基层社会治理，实现社会的和谐发展。

（一）树立正确的社会治理理念

社会治理理念对社会治理行为具有指导作用，树立正确的社会治理理念对于加强社会治理创新至关重要。针对当前基层党政组织存在重经济建设、轻社会治理，重强势群体权益、轻弱势群体权益的思想，基层组织工作人员管控思想根深蒂固、服务意识淡薄的现状，我们应该要加强思想指导，尽快树立正确的治理理念。

1、树立民生为重的理念

经济基础是人民幸福的充分条件，但不是必要条件，要让人民群众真正过上幸福生活，对于社会民生建设的改善必不可少。基层党政组织与人民群众联系密切，应该更加关注民生建设，树立民生为先的理念。

2、树立以人为本的理念

在基层社会治理中会涉及到很多与人民群众切身利益相关的问题，基层党政组织只有树立以人为本的理念，真正把最广大人民群众的根本利益作为想问题、办事情、定政策的出发点和落脚点，才能在治理中做到维护农民等弱者权益，实现和谐治理。

3、树立服务为先的理念

为基层广大人民群众提供充分优质的社会服务，是加强和创新社会治理的主要目标。基层组织特别是行政组织应该树立服务为先的理念，对近年基层社会服务对象增多和服务需求多样的现状充分认识，提高服务水平。

（二）确立多元的社会治理主体

在十八届三中全会决议关于创新社会治理的论述中，明确指出：社会治理“要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”②，并明确提出了要激发社会组织活力。这就说明，在今后的社会治理过程中，要把过去政府这一单一主体，变为党委、政府、社会各方、公民多个治理主体，进而把过去政府为主的社会管理，转变为社会各界共同参与国家事务和社会公共事务的治理。

一是要明确治理重心下移，加强基层党政组织的权限，突出主导作用。很多问题发生在基层，最后还是要在基层落实。所以，由基层党政组织加以治理，不仅体制上顺畅，而且更容易治出成效。因此，治理重心下移势在必行，我省在2011年出台的《湖南省政府服务规定》第十三条明确了重心下移的原则，提出“增强基层政府提供政府服务的能力”③，即法律法规没有明确规定的事项，由下级政府加以治理。这一规定，既避免了治理中扯皮打架事件的发生，更为治理工作的落实奠定了良好的制度基础。

二是要培育、完善社会组织，明确权责，依法自治，充分发挥其在社会治理过程中的重要作用。社会组织是社会治理的重要主体和依托。改革社会组织管理制度，鼓励和支持社会力量参加社会治理、公共服务，对于激发社会活力、巩固党的执政基础具有重要作用。当然，培育与规范是一个事物的两个方面。不规范社会组织的作用，发展就会走向反面。如我国现阶段行业协会的发展，由于行业协会的职能不到位，导致部分政府部门抱怨行业协会自养、自立能力弱，不能起到很大作用，因此片面强调其“助手”作用；或从目前行业协会力量较弱的情况得出“还得靠政府”的结论，从而弱化行业协会的作用，影响行业协会的发展。为此，对新的社会组织，要坚持培育与监管并重原则，既要注重发挥其积极作用，又要依法规范其行为，使其在治理社会事务中发挥积极作用。

三是要推进新型社区建设，加强居民自治。加大社区组织的改革力度，完善社区居民自治制度，落实社区组织的自治权，将社区变成居民自我管理、自我服务、自我教育的场所。对城市街道办事处进行改革，实现行政职能与社会职能的分离，促进街居体制向社区体制转变。同时，把人力、财力、物力更多投到社区，壮大社区力量、强化社区服务功能，以充分发挥社区在解决下岗职工再就业、助残济贫、社会治安综合治理、生态环境建设等诸多社会公共问题上的作用，充分发挥社区服务群众、凝聚人心、协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。同时，要通过学习、宣传、培训等方式培育基层群众的公民意识，使其具有自主意识、平等意识、责任意识、自律意识、诚信意识和法治意识，组织基层群众依法、理性、有序地参与社会治理。

（三）构建复合的社会治理方式

创新适合我国基层社会情况的社会治理方式、手段是加强社会治理的重要保障，主要应从利益诉求表达、矛盾排查调处、公民权益保障等方面入手。

1、建立畅通完善的利益诉求表达机制

一是要完善已建立的民意收集渠道，要让人民群众能够自由地表达自己的利益诉求。同时，基层组织对于接收的合理诉求要努力地帮助群众解决，可以当场解决的立即当场解决，不能当场解决的要迅速向上反映，并向群众说明情况；对于接收的不合理诉求要耐心解释，疏导情绪，确保不将小事变大，避免发生由人民内部矛盾转化成群体事件。二是要适应时代要求建设新型平台，如建立群众工作站、领导信箱、微信群等多类型的交流平台，让社情民意表达渠道更快捷、更高效、更能满足当今时代的需求。三是推行领导干部大走访制度，要求全体基层领导干部多到所联系的相关村、社区的群众家中走访，多收集群众的意见和建议，形成上下联通的良好局面。

2、完善矛盾排查调处机制

一是要开展源头治理，预防和减少各类矛盾纠纷。主要是着力解决好住房、医疗、教育等涉及群众最关心、最直接、最现实的利益问题，保障权利公平、机会公平、规则公平和分配公平，使全体民众共享改革发展成果，从根本上预防和减少各类社会矛盾纠纷和群体性事件的发生。二是要完善各项制度，建立矛盾纠纷排查调处机制。结合当前的群众工作，建立矛盾纠纷排查工作网络，加大干部下村入户力度，对各村、社区的矛盾纠纷进行排查调处，及早发现问题，尽快解决问题。同时，加强专业调解组织和调解员队伍建设，提高化解矛盾纠纷的整体效能，筑牢维护社会稳定的第一道防线。三是要围绕创新工作，提升矛盾纠纷排查调处工作水平。主要是对基层干部进行思想教育和业务培训，让其认识到矛盾纠纷调处的重要性，并提高其解决矛盾纠纷的工作水平。

3、健全公民权益保障机制

健全公民权益保障机制重点在于维护好公民的生存权和发展权：一是社会保障权。主要是要建立危房改造、五保、低保、社保、养老保险、新农合等一系列相关的社会保障制度，让农民有地可住、有衣可穿、有病敢住院，逐步解决城镇低收入人群基本生活困难。二是保障就业权。一方面，要将城乡人才、劳动力市场进行统一，帮助“零就业”家庭和渴望就业却迟迟没有成功就业的困难群众；另一方面，建立健全财税金融政策，鼓励广大农民自主创业，同时还可以给予适当的技术支持。三是保障公共服务权。主要搞好农村的水、电、路、气等基本的基础设施建设，方便农村生活生产。四是保障受教育权。基层党政组织要担起提供基础教育和服务的职责，力求推进基层的教育公平，缩小城乡地区的教育发展差距，实现基础教育均等化。

注释：

①卫敏丽.我国目前共有乡镇级行政区划34170个[EB/OL].新华网，2010-2-3.

②习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].北京：人民出版社，2013-11.

③湖南省人民政府.湖南省政府服务规定[EB/OL].湖南省人民政府门户网站，2011-5-19.