陕南移民搬迁的制度经济学分析

冯明放

(陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中723000)

中华人民共和国成立后，为解决贫困和水患问题，曾在全国范围内掀起了大规模的兴修水利热潮，因此也带来了大规模的移民搬迁。20世纪50年代后期，为兴修黄河三门峡水利工程，政府曾组织规模宏大的三门峡库区移民搬迁。20世纪90年代，在经济快速发展的同时，部分地区生态环境恶化。为了改善生态环境恶化地区的环境状况并提高该地区居民生存环境和生活质量，便出现了与生态环境变化密切相关的生态移民。所谓生态移民(Eco-migration)就是指为了消除贫困、发展经济和保护生态环境，把位于生态脆弱区或重要生态功能区的人口向其他地区迁移，从而实现经济社会与人口、资源、环境协调发展的目的。［1］7一般认为，生态移民概念是20世纪初美国科学家考尔斯将群落迁移的概念导入生态学后产生的，他强调，只有意识到继续在原地居住会对生态环境产生破坏，造成严重后果，才会产生生态移民。［2］138-142尽管对于生态移民的概念目前还有着不同的认识，但从广义的角度讲，近年来国内出现的灾害移民、工程移民、扶贫移民等在不同程度上都和生态环境的改变有着密切联系，因此都可以归入到生态移民的范畴。本文所研究的生态移民是指广义的生态移民。

移民问题历来是一个涉及面宽且比较复杂的问题，因此被称为“世界难题”。陕南移民搬迁是继青海三江源地区生态移民、宁夏红寺堡地区生态移民以及长江三峡移民之后又一次由政府主导的大规模移民搬迁工程，也是一项功在当代、利在千秋的宏大的民生工程。按照《陕南移民搬迁安置总体规划(2011-2020)》，将用10年时间，从陕南自然灾害多发区搬迁出240万人口，使其在适合人居的地方定居。本次陕南移民的特点是规模大，数量多，周期长，投资巨大，意义深远，在国内特别是西部地区移民搬迁中颇具代表性和典型性。因此，本文拟结合陕南移民搬迁的实际，从制度经济学视角并运用制度分析的方法审视陕南移民搬迁，期望能从中获得有益的启示，并对其它地区生态移民提供借鉴。

一、国内外移民问题研究文献综述

(一)国外移民问题研究概况

国外对移民问题关注和研究较早。拉文斯坦(E.G.Ravenstein)的“人口迁移规律”(Law of migration)是公认最早的移民理论。1885年、1889年，拉文斯坦先后发表两篇“人口迁移的规律”同题文章，首次探索了人口迁移的规律。按照拉文斯坦的观点，人们进行迁移的主要目的是为了改善自己的经济状况，他对人口迁移的机制、结构、空间特征规律分别进行了总结，提出著名的人口迁移七大定律。［3］85此后，西方学者从人口地理学、政治经济学、发展经济学等诸多学科出发，进一步发展和丰富了人口迁移理论。1938年，赫伯尔第一次系统总结了“推拉”理论概念，认为人口迁移是由一系列“力”引起的，一部分为推力，另一部分为拉力。该理论强调人口迁移是由于迁出地的推力或排斥力和迁入地的拉力或吸引力共同作用的结果。从迁移者个体的行为决策过程来看，“推拉”理论的成立包含两个基本假设:一是假设人们的迁移行为是一种理性的选择;二是认为迁移者对原住地和迁入地的信息有比较充分的了解。这样他才能根据两地之间的推力和拉力，从比较利益的角度出发作出相应的选择。［4］932-950Lee(1966)在其《迁移理论》一文中总结完善了“推拉”理论。他将影响迁移行为的因素概括为4个方面:(1)与迁入地有关的因素;(2)与迁出地有关的因素;(3)各种中间障碍;(4)个人因素。［5］唐纳德·丁·博格(D.J.Bogue)于1969年进一步发展了推拉理论，较全面又简明概括地排列出了12个方面的推力因素和6个方面的拉力因素。［6］近年来，国外对人口迁移及移民问题的研究主要集中在环境移民问题上。El-Hinnawi(1985)［7］1-3就开始关注环境移民问题，Olivia(2008)［8］10-11、Frank(2010)［9］60-88等人的研究更多集中在环境移民问题上。

(二)国内生态移民研究状况

国内关于生态移民的研究始于上世纪90年代，从研究涉及的区域看，主要涉及西部地区，特别是三江源、红寺堡和三峡库区。从研究的内容看，主要围绕生态移民的战略意义、可行性、面临的突出问题展开了研究。

1.关于生态移民的战略意义

梁福庆认为，生态移民是新时期我国全面贯彻落实以人为本的科学发展观，统筹人与自然和谐发展，探索实践保护生态环境与贫困地区人民脱贫致富、实现可持续发展的战略性措施，对于解决地区人口超载和自然环境恶化，保护区域生态环境，促进人口合理再分布，缩小我国各区域的发展差距，帮助人民脱贫致富，促进移民、经济、社会、环境协调可持续发展等都有着重大意义。［10］29-32

2.关于生态移民的可行性

生态移民在现阶段有无可行性，答案是肯定的。相关研究概括起来主要有:(1)迁出地生态环境的破坏和迁入地资源的充分利用;(2)人们环境意识的增强和全社会的广泛关注;(3)建国几十年来大量成功的移民经验;(4)国家经济实力增强，生态移民的人、财、物条件已经具备;(5)部分地区生态环境的恶化已经影响到群众的生产生活，具有迁出的积极性;(6)新一轮西部大开发的实施、相关的法律、法规、政策的出台和国家几大重点生态工程的建设，为生态移民提供了法律、政策以及经济技术方面的支持。［11］174-175

3.关于生态移民面临的突出问题

多数学者主要是根据研究区域范围内生态移民实施过程中面临的问题进行阐述的，主要有:(1)认识不到位。由于对生态移民重大意义认识不足，加之理论研究滞后，使移民的实践缺乏应有的理论指导，存在一定的盲目性。(2)缺乏有效的政策措施。如移民过程中的科学安置、基础设施建设、产业发展以及科技扶持等缺乏系统的配套的政策和措施。(3)资金投入不足。移民安置资金数量相对于移民的资金能力仍显不足，相关基础设施建设投资尚未很好落实。(4)移民安置管理体制不顺，存在多头管理的现象。有的地方生态移民分属不同部门管理，相关部门之间行使职能过程中常常发生冲突，协调成本较高，直接影响了移民的效果。(5)法律介入不足。在生态移民中，无论是移民户还是企业，没有完全意识到法律介入的重要性;领导和规划实施部门对此也没有引起足够重视，往往以行政命令取代法律、法规，甚至出现某些行政措施超出法律规定或与法律相抵触的现象。［12］395-398此外，近年来的研究还涉及到生态移民的分类、理论依据、效益评估等方面的问题。

以上关于生态移民问题的研究成果，对我国生态移民的实践具有重要指导意义，但也存在一些不足。从研究内容看，一般性研究较多，相对比较零散，缺少对生态移民问题的系统研究，对生态移民可持续发展和移民制度创新方面的研究还比较欠缺;从研究区域看，基本集中在三江源地区和三峡库区，把连片特困地区生态移民作为一个整体进行研究的论著较少;从研究方式看，较多采用文献分析法，而在特定区域采用参与观察、深度访谈并进行定量分析和总结规律性的研究较少。以上不足为后续研究提供了广阔的空间，也为从制度经济学视角分析移民搬迁提供了前提。

二、陕南移民搬迁实质上是制度变迁和制度创新的过程

(一)陕南移民搬迁首先是一种制度变迁

按照制度经济学的观点，制度变迁主要涉及制度变迁的主体、动机和方式三个问题。就陕南移民搬迁来看，首先是一种制度变迁。就其变迁的主体而言，最初是由政府主导和发动的，因此属于政府主导下的移民搬迁。就其变迁的动机和目的而言，虽然是多目标的，但从制度分析的角度看，自然也涉及到一个制度变迁的经济绩效和变迁的成本。一方面，陕南自然灾害多发区每年因为自然灾害造成的损失巨大，国家救灾扶贫的成本越来越高;另一方面，山区群众分散居住，道路、桥梁、电力、电讯等公共基础设施成本也相对较高。与其让这种局面继续维持下去，倒不如将这些分散居住在自然灾害多发区的群众搬迁下来，相对集中居住，从而一劳永逸。因此，移民搬迁必然带来交易费用的节约，当然，移民搬迁从城镇化建设、生态文明以及和谐社会构建的角度看，还有更深远的意义。事实证明，过去我们所提出的“村村通公路”以及“愚公移山”的做法，在山区环境中，是不现实的，因为它不能带来交易费用的节约，反而造成了交易费用的增加。本次移民搬迁作为一种制度变迁，就其方式而言，更多的属于一种渐进式的制度变迁。需要经历一个较长的过程，陕南240万群众将分期分批搬迁，大约用10年时间完成。这种渐进式的制度变迁，相对而言，可以不断总结经验教训，从而减少搬迁后可能发生的“后遗症”。

(二)陕南移民搬迁同时也是一种制度创新

制度经济学对“制度创新”的理解是:一是创立新制度，即在一定的制度环境下，由于新的权利界定的需要创建某种新制度;二是在某种制度已经存在的条件下，对该制度进行创新，这也意味着制度的变迁。制度创新与制度变迁有密切联系，如果说，制度创新是制度变迁的方式和手段，是一种行为，那么制度变迁则是制度创新的结果。从制度创新的主体来看，诺思将其分为三种:个人推动的创新、团体推动的创新和政府推动的创新。政府推动的制度创新，即政府凭借特有的权威性，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。［13］59制度学派特别强调，制度创新的预期净收益应该超过预期成本，否则制度创新就失去意义。就陕南移民搬迁来看，尽管一开始需要支付一定的成本，包括总投资1100亿元和其他方面的投入，但是，它可以从根本上消除自然灾害对人民生命财产的威胁，换来老百姓生产生活的长治久安。这种潜在的收益，是非常巨大的。因此，陕南移民搬迁作为一种制度创新有其必然性。陕南大规模的移民搬迁之所以发生在目前这样一个特定时期，与国家经济实力的增强以及陕西经济的发展也有着密切的关系。此外，这次移民与国家产业结构调整和经济发展方式的转变，以及统筹城乡发展、新型城镇化建设等大的政策环境也有着密不可分的关系。

(三)陕南移民搬迁伴随着一系列新的制度安排

制度创新更多的不是一次性的行为，而是一个过程。在这个过程中，必然伴随着一系列新的制度设计和制度安排。制度经济学有正式制度和非正式制度之分。正式制度主要是指通过国家法律、行政法规、政府政策和命令等形式表现出来的，由人有意识的设计并有组织的加以保障实施的规则，这是制度安排的一个重要方面。而非正式制度则不同，它不是由人有意识的设计制定出来的，而通常是自然而然演化出来的，如各种习俗、禁忌、道德伦理规范等。它的实施也不是有组织的，而是依靠非正式的实施机制来保障。

正式制度与非正式制度有可能一致，也有可能不一致。当二者一致时，正式制度常常能够被自觉遵守，实施的机会成本也很低;当二者不一致或发生冲突时，则正式制度的实施成本会比较高，很可能出现有令不行、有禁不止的现象，甚至使正式制度的实施落空。应当看到，陕南移民搬迁是陕西省委、省政府作出的一项重大决策，同时有一系列与之配套的方案、规划以及实施细则等等，这些都属于正式制度。这种正式制度对移民搬迁工程的顺利实施，有着非常重要的意义和无可替代的作用，目前正在贯彻落实之中。就总体而言，陕南移民搬迁的正式制度与非正式制度是一致的，二者既能相互配合，又能相互促进。但也应该看到，非正式制度中的习俗、传统观念以及浓厚的乡土情节等等，则在一定程度上影响了移民搬迁的顺利实施，甚至构成正式制度执行的阻力。这一点应该引起足够注意。

(四)陕南移民搬迁也存在着路径依赖问题

按照制度经济学的观点，路径依赖就是过去的制度框架使当时各种制度选择受到影响，可能被“锁定”在某种制度路径中。陕南移民搬迁的实施，虽然是一项惠及子孙万代、影响深远的民生工程，深受欢迎。但是，由于过去的土地制度、户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度等这些原有的正式制度的不完善，加之非正式制度中的传统习惯、小农意识等因素的消极影响，使新移民进入迁入地或进入城镇后，短期内还很难融入到新的生活中去，特别是对于迁入城镇的一般移民来讲，类似于“民工”的身份还不能随之改变，目前还享受不到城市居民享有的“国民待遇”，这实际上就是原有旧体制的惯性在起作用，也是一种路径依赖。对于这种路径依赖，必须通过正式制度的进一步完善以及非正式制度的逐步改变加以消除。和这一路径依赖相联系的是，以往我国在扶贫工作中只注重从物质上对贫困地区进行扶持，而没有注重从长远发展尤其是产业发展上进行扶持，只注重“输血”，不注重“造血”功能的培育，结果使有的地方养成了“等”、“靠”、“要”的恶习，形成了一种不良的路径依赖。在陕南移民搬迁中，也要防止这种现象的出现。通过移民搬迁，要尽可能减少消极的路径依赖，建立一种良性的循环机制，使移民搬迁和山区群众脱贫致富进入一种良性的轨道。

三、制度经济学对移民搬迁的启示

(一)增加正式制度的有效供给

诺思在《经济史中的结构与变迁》一书中，进一步将他的分析范式拓展到整个人类史中制度演化的考察。诺思认为，经济增长的关键在于制度创新。［13］59他研究了制度创新的基本因素、制度创新的动力和制度创新的基本过程，并把制度创新理论应用于经济史的研究，被誉为新经济史的代表人物。相对而言，诺思制度创新理论重视制度需求所带来的制度创新，忽略了对制度供给的分析，尤其是对正式制度短缺的分析不够。所谓正式制度短缺，就是指正式制度的社会有效供给不足，不能满足制度需求的现象。正式制度本身是由权力中心提供的一种重要的资源，由于多种原因，这种正式制度会产生短缺现象，难以满足制度变迁和制度创新的需要，突出表现为政策法规的短缺和无效。

正式制度短缺按照其形成原因可以分为两种情况:其一，正式制度供给的数量不足引起制度短缺，表现为应有的法律、法规及政策未能及时出台，如有的看起来很有意义、很值得做的事情因为没有法律、政策的依据而不能为之;其二，正式制度供给质量不高引起制度短缺，往往表现为政策法规的效果不甚理想，如有令不行、有禁不止或有法不依、执法不严、违法不究现象的存在，从而使政策法规失去应有权威和效力。从陕南移民搬迁目前存在的问题看，虽然已经有了一定数量的正式制度供给，但正式制度供给短缺的现象明显存在，主要表现在，移民搬迁目前还缺少相关的法律规范，有的应该上升到法律法规层面的规范尚未确立;相关的政策规定还不具体，只是原则规定，缺乏实施细则，导致基层无法执行;有的政策规定前后不一致或不够明确，也影响政策的贯彻执行。毫无疑问，这些都属于正式制度供给的问题。因此，下一步政府应主要从土地产权制度、市场制度和政府效率三个方面入手，进一步完善政策体系，增加正式制度的有效供给，特别是要考虑尽早颁布与移民相关的法规和规范，使人们形成合理的预期，减少不确定性。

还应该指出，政府作为各类正式制度的供给主体，其行政效率是正式制度实施绩效(反映制度供给质量问题)的具体体现，会直接影响到经济、社会的发展。因此提高政府办事效率和防止政府行为的失范，也是增加正式制度有效供给和提高正式制度供给质量的重要方面。在陕南移民搬迁中，提高行政效率和制度供给的质量，其意义更为深远。

(二)发挥非正式制度的功能和作用

舒尔茨曾指出，小农社会处于一种“贫困的最优”的状况［14］，满足于人们常说的“三十亩地一头牛，老婆娃娃热炕头”的境况，缺少应有的进取心。要打破小农社会这种稳定的落后状态，就必须引入新的要素，以便带来类似于管理学上所讲的“鲶鱼效应”。这种新的要素一般包括资本、技术和先进的管理制度以及组织制度变革等等，但根据新制度经济学的理论，要想使资本、技术流向自我封闭的小农社会或者动员小农社会的这些资源并使之发挥作用，引入合理的制度学习是必不可少的。换句话讲，就是要转变人们的观念，诱致非正式制度转变。

非正式制度的变迁与正式制度的变迁相比较，具有渐进性和滞后性，往往导致制度系统的非均衡性，进而会对正式制度的变迁和经济绩效产生消极的影响。因此，要保证陕南移民搬迁的顺利进行，必须重视发挥非正式制度的功能和作用，要提高移民自身的素质和学习能力，用新的观念、新的风尚去影响他们，改造传统农业意识，打破小农社会的封闭状态。经验证明，教育是改变人们观念和提高人们素质以及适应性的最有效的手段，因此必须高度重视对移民的教育和培训;同时，国家应通过财政转移支付的方式，加大对移民安置地社会文明基础设施的投入与供给，借助外部环境的不断变革而诱致农村社会非正式制度的转变。这样，会收到事半功倍的效果。［15］5-9

(三)重视诱致性制度变迁和强制性制度变迁的结合运用

20世纪80年代中期以来，随着制度经济学的广泛传播，越来越多的经济学家已认识到，不同国家经济发展的初始制度结构大相径庭，要求其发展路径也作出相应调整;不存在单一的成功发展模式，对于任何国家的任何时期，经济发展中的首要选择是制度的选择，即“制度至关重要”。但制度通过什么样的方式选择和变迁?诺斯认为制度变迁主要有两种方式:一种是非连续性变迁，是指正式规则的根本性变迁，这种制度变迁的主体是国家，因带有强制性也被称为强制性制度变迁，往往以政府法令、政策等形式表现出来;另一种则是连续渐进性变迁，也叫做诱致性制度变迁，是指对现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人在回应获利机会时自发倡导、组织和实行。［16］388一般来说，制度变迁中绝大部分是连续渐进性变迁，该方式优点在于不会引发剧烈的社会动荡，风险较小;因此陕南移民搬迁和未来城乡发展制度的变迁方式选择，更多地应采用连续渐进性变迁的方式，力争以最低的支付代价获取最大的制度变迁收益。当然，在特定条件下和特定时期，也要注意运用非连续性变迁也即强制性制度变迁的方式，同时要处理好政府主导和市场调节的关系。应该看到，诱致性制度变迁更多的是一种利益引导，因而与市场的作用密不可分。

(四)促进外部效应内部化

陕南移民搬迁，从局部看，似乎只是陕南区域范围内的事情，但是站在全局的角度来看，则是一项重大的利国利民的生态建设工程，加之陕南地处汉水上游，属于国家“南水北调”工程的水源保护地，并且已经被列为限制开发地区，从这个意义上来讲，陕南移民搬迁决不是陕南这个区域的事情。按照经济学的观点，陕南移民搬迁带来了巨大的外在经济，也就是给整个社会带来了好处，整个社会是其搬迁的受益者，然而，陕南地区却为此付出了相当大的代价和成本，从局部和短期来看，收益和成本是不对等的。因此所有的受益者都应该给予陕南地区应有的补偿。这正是制度经济学所讲的外部效应内部化，也是近年来建立生态补偿机制的理论依据。

所谓生态补偿机制，就是要通过规范的制度建设，促进生态受益区域与生态建设区域的利益转移，实现生态保护成本在不同地区间的合理分摊，推动生态环境建设，这种区际利益补偿机制主要表现为建立规范的财政转移支付制度。［17］8建立生态补偿机制有两个原则:一是受益者补偿原则，也就是谁受益，谁补偿，这正是宪法中规定的权利与义务对等原则在生态环境保护领域的体现和运用。二是公平补偿原则，利益公平是区域和谐关系赖以存在的基础，也是和谐社会建立的基础。如果说受益者补偿原则是强调补偿的必要性，即谁来补偿的问题，那么补偿公平原则强调的则是公平性，即补偿程度应当是充分而不是有失公平的。陕南及西部其它地区移民搬迁，为国家生态环境改善生态文明建设作出了贡献，应该说功在当代，利在全局，利在千秋，因此，国家应该进一步加大对移民搬迁的支持力度和财政转移支付的力度。

(五)充分发挥政府在制度创新中的作用

政府在制度创新中发挥着极其重要的作用。政府主导的制度创新一般被看作是成本最低的制度创新形式，同时政府为个人和团体创新提供了外在制度环境的支持或约束，因此，制度创新离不开政府的支持。从我国农村的改革的历程看，尽管联产承包责任制形式最初是由安徽凤阳县小岗生产队首创的，但其后在全国范围内大面积的实施则离不开政府的推动。企业改革包括现代企业制度的建立和对国有经济布局进行战略性调整等举措，都是在政府的主导下自上而下推进的。

由于政府在制度创新中有着无可替代的地位和作用，因此在陕南移民搬迁中要特别重视发挥政府的作用。一方面，移民搬迁涉及的方面很多，因为其复杂性和艰巨性被称之为“世界难题”，因此要有专门的工作机构，并且有专门的工作人员从事这一新的工作。另一方面，移民搬迁中会不断出现新的情况和问题，也需要我们拿出解决的措施和办法，如:目前实际存在的富人先搬而穷人无能力搬迁的问题，如何解决?再如:移民搬迁后续产业究竟如何发展?［18］30-35这些问题都是决定移民搬迁得失成败的关键问题，都需要我们进一步认真研究解决。

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