市民化进程中新生代农民工社会权益保障探析

徐礼堂

阜阳师范学院思想政治理论课教学部，安徽阜阳，236037

随着我国城镇化建设的不断发展，新生代农民工已逐渐成为我国现代产业工人的中坚力量，在城市化进程中发挥着越来越重要的作用。到2012年底，我国外出农民工数量为1.63亿人，其中近四成农民工的年龄在16岁至30岁之间［1］。新生代农民工较上一代农民工相比，更倾向于融入城市生活，成为市民，渴求与城市居民享有平等的社会权益，但目前由于受制度与非制度因素的影响，成为市民化的“边缘人”，诸多社会权益得不到有效保障。如何进一步完善新生代农民工市民化进程中社会权益保障机制，对于加快推进我国城市化进程和维护社会稳定具有极其重要的现实意义。

1 新生代农民工群体的基本特征

新生代农民工是从原来高度同质的农民工群体中分化出来［2］，具有与上一代农民工不同的社会特征。

1.1 受教育程度相对提高，但总体文化素质较低

国家统计局《2012年全国农民工监测调查报告》调查显示，外出农民工和年轻农民工中高中及以上文化程度分别占26.5%和36.4%［1］3，接受过非农职业技能培训的占25.6%［1］4，明显高于年长农民工的比例。虽然新生代农民工的文化程度有所提高，但与融入城市社会生活必备素质的要求尚有一定的差距，岗位知识、技能不能满足劳动力市场的需求，大多数只能从事建筑业、服务业等艰苦低端行业工作，不能实现市民化的内涵角色转变。

1.2 市民化愿望更为强烈，但存在着“城市冷漠症”

与上一代农民工相比，新生代农民工中大部分没经历过务农，对土地也没什么情结，他们进城务工目的不仅仅是为了挣钱，更主要的是谋求农民身份的转变和自我价值的实现，融入城市，成为城市人，是他们追求的目标。但由于原本的乡村意识与思想观念，形成了对城市文化的冲突；交往也拘囿于同质群体的关系网络；难以从事体面的工作，无法享有与市民同等的权利，被看作是城市“边缘一族”，因此，又产生一种对城市社会冷漠的态度［3］。

1.3 维权意识不断增强，但缺乏合适的表达途径

新生代农民工从农村走向城市，不仅是生活区域的改变，思维方式也在改变，具有较强的权利意识和平等观念，遇到不公正、不公平的待遇时，不像上一代农民工那样忍气吞声，而是自觉地通过法律途径维护自身权益。但由于受教育水平和法律知识所限，社会经验和社会资本的缺乏，维权能力的不足以及组织化支持平台的缺失，当其合法权益受到损害时，往往寻求不到合适的表达途径，一些农民工只能用极端方式来解决。如深圳富士康发生的员工跳楼事件、沿海地区的“用脚投票”等就是典型的例子。

1.4 注重个人职业发展，但就业岗位高流动性

虽然新生代农民工因文化程度较低而主要从事技术含量不高的劳动密集型行业，但他们对职业的期望要远高于其父辈。他们有自己明确的职业发展方向，在职业选择时，他们更看重企业的工作环境、福利待遇以及发展前景，并希望通过努力成为管理者和技术人员，以此提升职业层次。但与此同时，就业的高流动性与短工化又是他们的典型特征。

2 市民化进程中新生代农民工社会权益保障现状

新生代农民工市民化的过程，不仅是新生代农民工向城市转移不断积累的量变过程，同时也是由农民身份向市民过渡的质变过程［4］。在市民化进程中，新生代农民工理应享有与城市居民同样的发展机会和平等的社会权益，但目前新生代农民工的社会权益保障还存在一些问题。

2.1 政治参与权得不到尊重，参与渠道不畅

新生代农民工已有较强的政治参与意识和较为成熟的政治参与心理，他们希望在生活工作的城市社区参与公共事务的管理，行使民主参与权利，维护自身合法利益。但事实上，他们在务工城市的政治参与权基本上是“虚置”状态，被排斥在务工地社区组织和管理之外，不能正常参与务工地的政治生活。他们没有任何正规或非正规的组织可以依靠，没有充分政治表达的话语权和参与渠道，再加上其工作的不稳定性和流动性，接收各种政治信息的渠道不畅，可利用的政治参与方式非常有限，成为城市政治生活之外的弱势群体。由于组织保障的缺乏，话语权的缺失，力量的分散，政治参与渠道的不畅，政府公共政策的制定很难考虑到其利益需求，当其自身合法权益受损时也难以得到维护。

2.2 劳动就业权保障不到位，存在就业歧视

虽然《劳动合同法》的颁布实施为新生代农民工劳动就业权益的法律保障带来了福音，对劳动合同的签订、劳动报酬的支付等作出了明确的规定，但在现实中，由于新生代农民工特殊的身份背景和部分企业对经济利益的一味追求，新生代农民工劳动就业权益得不到保障的现象依然存在。一是合同签订率低，缺乏相应的劳动保护。调查显示，2012年，外出农民工与雇主或单位签订劳动合同的比例只占43.9%，其中，在建筑业未与农民工签订劳动合同的比例最高，达75.1%［1］8。由于劳动合同签订的缺乏，为新生代农民工劳动纠纷的解决埋下了隐患，为其权益的维护增加了成本。二是劳动强度大，就业过程存在歧视。在一些地方和用工单位，对农民工的招聘、职业与工种选择通过制度门槛的设置加以限制，同时存在着同工不同酬，超出正常工作时间却没有额外的补偿，从事高危的工作却没有一定的保护措施等职业歧视和雇佣歧视。此外，虽然国家为解决和遏制农民工工资拖欠问题专门出台了一系列政策措施，也取得了一定的成效，但目前农民工因讨工钱的艰难而发生冲突甚至极端事件也时有发生。

2.3 文化教育权重视不够，再教育机会匮乏

尽管外出农民工的文化程度高于农村劳动力的整体水平，但多数新生代农民工的文化程度仍停留在义务教育和高中教育阶段，且缺乏基本的职业技能［5］25。调查显示，30岁以下青年农民工文化程度在高中及以下的占78.3%，没有参加过任何职业技能培训的占71%［1］4。新生代农民工渴望得到劳动技能与法律知识的教育培训，以适应城市劳动力市场的需求，达到在城市发展的目的。但当前对新生代农民工的教育培训资源严重不足，接受再教育的机会匮乏，影响了其自身素质与能力的提高，羁绊了其市民化的进程。此外，由于适合新生代农民工需求的精神文化产品稀少，使其文化生活也十分匮乏、单调，这也将成为其融入城市社会的障碍。同时，由于教育资源分配的不公，新生代农民工子女在流入地也很难享受到平等的教育机会和均等化的公共服务，严重影响了流动儿童的学习教育，对他们的未来也带来了隐患。

2.4 社会保障权实施不全，权益缺失严重

随着近年来“民工荒”的出现，各级政府相继出台了有关政策，着力解决新生代农民工社会保障权益问题，但目前问题依然比较突出：社会保障内容少、水平低、覆盖面小；社会保障转续难，新生代农民工参保率低，参保险种不全，退保现象严重；用人单位参保热情不高等［6］。调查显示，2012年外出农民工参加社会保险的水平虽然有所提高，但总体水平仍较低。雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，而“五险”中参保率相对较高的工伤保险没有明显提高［1］8。不同行业农民工的社会保障水平差异较大，建筑行业、住宿餐饮业的农民工，雇主或单位为其缴纳各项保险的比例（分别为1.5%、2.9%）明显低于其他行业［1］9。这就意味着从事高危职业的新生代农民工一旦因工致残或身患重病造成生活困难，其解决的途径只能是返乡或向亲戚朋友寻求帮助。因此，目前新生代农民工享有的社会保障无论是最低层次的社会救助，还是处在核心地位的社会保险以及最高层次的社会福利都处在严重不足状态［7］。

3 新生代农民工市民化进程中社会权益保障缺失原因分析

近年来，虽然新生代农民工市民化的速度在加快，但新生代农民工社会权益保障缺失现象也比较突出，造成这一现象的主要原因既有制度因素的阻隔，也有非制度因素的羁绊。

3.1 城乡分割的二元社会结构的制约

长期以来，我国实行的以户籍制度为基础的城乡二元社会结构是导致新生代农民工社会权益保障缺失的根本原因［8］93。虽然近年来部分地区出台了一些新政策，实行户籍制度改革，但长期依附于户籍的二元结构体制，人们形成社会观念的二元性依然没有得到根本改变，新生代农民工的社会权益保障也没有得到实质性的改善。由于严格的城乡二元户籍制度，新生代农民工具有城镇居民和农民的双重身份，使他们既被排斥在城镇的社会权益保障之外，又不能享有农村的社会保障，成为城乡社会的边缘群体，并由此衍生出他们在政治参与、文化教育、劳动就业和社会保障等方面很难享有与城镇居民均等的权益与社会化服务，他们的子女也难以获得同样的受教育机会。这些在待遇上的差异，反过来阻碍了新生代农民工市民化的进程。

3.2 相关法律法规的缺位

目前，我国仍没有一部专门性的关于新生代农民工社会权益保障的综合性和权威性的法律法规，由于缺乏全国性的统一法律规定［8］94，新生代农民工的社会权益实施缺乏必要的法律依据。虽然有一些规范性文件和地方性法规是专门针对农民工制定的，但由于法律层次和效力较低，不同地方的法规在社会权益保障内容上差别较大，缺乏协调性和统一性，不能形成有机的体系，其权威性与强制力也不够，执行阻力较大，难以真正起到法律保障作用，对就业高流动性的新生代农民工来说，在岗位变换时存在社会保障难以接续的问题。此外，从现有的关于劳动者相关法律执行来看，也存在执法和督查力度缺位的问题，例如，《劳动合同法》《劳动法》和《社会保险法》等法律法规对劳动合同的签订与解除、工伤的认定与赔付等都有明确的规定，但现实中仍存在劳动合同签订率低、遭遇工伤时得不到赔付、用人单位不为农民工缴纳社会保险等现象时有发生，说明相关部门的执法力度不够，缺乏强有力的制约与惩罚手段，导致用人单位的违法成本较低，新生代农民工的社会权益得不到有效保障。

3.3 劳动力市场社会管理的滞后

一直以来，我国劳动力市场管理的不规范是导致新生代农民工社会权益保障缺失的重要外因。由于劳动力市场用人机制的不科学，新生代农民工处于弱势地位，成为廉价劳动力，就业过程得不到平等的对待。新生代农民工大多就职于技术含量低的劳动密集型行业，一些用工单位为追求运行成本的最小化和利益的最大化，往往不愿与农民工签订正式的劳动合同，对其社会保障采取消极抵制态度，通过各种途径规避保证金的缴纳，甚至有意克扣、拖欠农民工的工资。同时，部分政府部门的责任意识不强，对用人单位缺乏有效监管，导致农民工的社保投入不足［8］94。这些因素直接导致了新生代农民工社会保障覆盖率较低，不能享有与城市劳动者同等的社会保障待遇。

3.4 新生代农民工自身人力资本存量的障碍

新生代农民工大多数人力资本存量较低，在城市劳动力竞争中处于劣势，是其市民化进程中社会权益保障缺失的重要内因。南开大学经济研究所郭金兴博士认为：“大批新生代农民工进入城市，技能和文明素质的高低决定着他们的就业稳定性、择业的竞争力和发展空间，也关系着能否真正融入城市，实现阶层流动。”［9］虽然新生代农民工的文化程度与知识技能相对其父辈有较大的提高，但整体文化素质仍较低，与市民化的素质要求还有较大差距；虽然其维权意识有所增强，但工作的流动性大、选择性多的特点和法律知识的欠缺，影响了其缴纳社会保障资金的积极性，不愿签订正式的劳动合同，也导致了其合法权益的无法保障和经济收入的偏低。

4 市民化进程中新生代农民工社会权益保障的对策

推进新生代农民工市民化进程，是加快新型城镇化建设、实现城乡发展一体化的现实需要；进一步深化完善新生代农民工问题的制度政策，着力加强劳动力市场管理，提升新生代农民工的人力资本，是实现其市民化的重要途径。

4.1 深化户籍制度改革，建立平等的社会管理模式

加快新生代农民工市民化，促进城乡发展一体化，实现公共服务均等化。当前，必须继续深化改革不合理的二元化户籍制度，消除以户籍为标准的社会身份的甄别、社会保障政策和社会权利享有的不平等的划分，使其回归本身的人口信息登记、统计等管理功能，剥离附加其上的政治、经济等社会功能，逐步放宽中小城市和城镇的落户限制，建立城乡人口自由、有序流动的管理机制和所有社会成员平等的社会管理模式。近年来，国家围绕新型城镇化建设，对农民工市民化实行“分批实施、有序推进”策略，加快了户籍制度改革的进程，多地也陆续出台了相应的改革措施。如广州市、兰州市等分别取消了农业与非农业户口的划分，实行统一的居民户口登记制度，并且出台了居住证管理办法，让非所在城市户籍人口的农民工权益也得到了保障，使流动人口在劳动就业、医疗保险、子女教育等方面享有应有的待遇［10］，让新生代农民工平等地参与现代化进程，共享社会成果。

4.2 加大立法、执法力度，进一步规范劳动力市场

为维护劳动力市场秩序，创建平等、规范的就业环境，确保新生代农民工社会权益的顺利实施，必须健全劳动力市场新生代农民工就业服务与管理体系，完善农民工权益保护的社会保障立法，同时要加大执法和监督力度。一是尽快出台一部专门性和综合性的农民工权益保护法，以法律的形式明确其劳动、就业、公共参与、社会保障等各项基本权利和义务。各级政府可根据新生代农民工的特点制定与此相配套的地方性法规，从而使农民工劳动力市场的运行真正做到有法可依，以促进新生代农民工社会权益保护的法制化和规范化。二是加强监管，规范企业用工秩序。地方政府部门应加大劳动执法力度，强化企业的社会责任，监管企业的行为，畅通农民工利益诉求渠道，对损害农民工权益的用工单位加大处罚力度，提高其违法成本，以促进良好的劳资关系的形成，切实维护新生代农民工的合法权益。

4.3 注重技能培训，增强新生代农民工市民化能力

新生代农民工市民化能力的培养和形成，离不开对其进行教育培训，不断提高其综合素养和满足劳动力市场需求的职业技能，以增强其职业竞争力和城市适应力。一是构建多元化的教育培训体系，形成政府部门、用工单位和农民工个人的多渠道、多层次的教育培训形式。技能培训内容以市场需求为导向，满足企业的发展和产业结构优化升级的需要［11］，注重培训的针对性和实效性；政府部门在重视新生代农民工职业技能培训的同时，也应注重培养其市民化的理念，将培育产业工人和新市民的双重目标相结合，提高其思想道德素质、文化素质和法律意识，加快新生代农民工城市行为的转变。二是建立多方筹资的教育培训资金供给机制。除新生代农民工自身提供部分教育培训经费外，政府和企业每年应分别设立农民工教育、技能培训的专项资金［5］32，行业主管部门与政府相关部门应监督资金的落实和使用，从而逐步形成政府、企业和农民工都受益的长效教育、技能培训机制。

4.4 创新社会保障体系，提高新生代农民工参保率

现阶段，按照我国的国情和新生代农民工的实际，农民工社会保障的范畴还无法做到一步到位，应根据新生代农民工收入状况、职业稳定性程度和现实诉求，采取分类、分层实施的原则创新新生代农民工社会保障体系。一是在城镇有稳定工作和固定住所的新生代农民工，可将其纳入城镇所在地的社会保障体系，按照城镇职工标准缴纳社会保障费用，参加社会保险，促进其市民的转化。二是对于无固定职业、在城镇流动性较大的新生代农民工，必须完善其社会保险关系的转移接续机制，可创建全国性的新生代农民工社会保障网络信息登记系统［12］，实现缴费、查询和保障等社会保险关系操作的无缝衔接，消除其后顾之忧，提高其参保积极性。此外，还需加大对新生代农民工社会保障资金的投入。目前，我国用于社会保障的财政支出比例较低，仅占10%～12%［13］，应强化各级政府对农民工社会保障公共财政支出的支持力度，给予其适当的财政补贴。同时，也应监管用工单位按照国家相关法律法规，为农民工缴纳社会保障费用，尤其是从事建筑等高危行业，必须要求企业建立基本的工伤保险和医疗保险，以化解新生代农民工的职业风险和提高其大病的抵御能力，从而有效地发挥社会保障制度的保障作用，促进新生代农民工市民化的进程。

总之，新生代农民工社会权益保障是一个系统工程，也已成为新时期我国城乡发展一体化建设中的突出问题。只有通过政府、企业和新生代农民工自身的共同努力，构建适合新生代农民工特点和发展诉求的社会权益保障体系，才能真正实现其在城镇化建设中新型市民的转化，以圆他们的“城市梦”。

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［5］柏娜.城市化进程中的新生代农民工市民化问题研究［D］.烟台：鲁东大学政治与行政学院，2012：25－32

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［10］顾鑫.三中全会户籍制度改革或有突破，农民工市民化有望提速［EB／OL］.［2013－11－25］.http：／／news.hexun.com／2013－10－25／159052191.html

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［12］夏丽霞，高君.新生代农民工市民化进程中的社会保障［J］.城市发展研究，2009（7）：119－124

［13］买保江.浅论我国社会保障制度的完善［J］.现代经济信息，2010（5）：134－135 （责任编辑：周博）