高校自治权与大学生权利平衡理论问题研究

李金忠

（陕西学前师范学院政治经济系，陕西西安 710100）

随着大学教育的开放化与国际化以及大学生权利意识的觉醒，高校在行使特定权力的过程中不可避免地与学生的权利发生矛盾与冲突。由于此类纠纷发生在高校内部，并涉及到高校的自治权，因此具有一定特殊性。对于该问题的研究国内大多数学者在理论上研究不够深入，没有理清高校自治权与学生受教育权、行政管理权、司法审判权等权利以及权力之间的关系这些基础性理论问题。实际上高等学校自治问题从本质上说是法律维度下的内部治理问题；高等学校的管理问题，不仅是政策问题，同样也是法律问题。

本文主要研究高校自治的内涵，考量高校自治的历史形态，分析我国高校的法律地位进而分析我国高校自治权的内容，研究高校自治权力与学生受教育权利之间的冲突与平衡等理论问题。

一、高校自治相关问题

自现代大学出现以来，无论职能如何演变，自治就一直是大学的核心理念。大学要自治是因为自治能使大学这个组织更好地发展。大学的发展始终要与社会的发展相协调，要适应社会环境的变化。大学自治的内涵和形式与社会环境紧密联系又相互独立。随着社会环境的变化，大学自治的内涵和形式不断变化。

1.高校自治的内涵

对于高校自治的内涵，国际大学协会工作组在向联合国教科文组织提交的报告中表述为：“简而言之，所谓大学自主就是要创造条件，使高等学校不受外来干扰管理自己的事务”。不过，这仅仅是理论，在实际生活中没有一个高等教育体系是完全不受外界控制的。大学自主的概念本身也不是一成不变的。事实上，大学与政府、与社会的边界划分是常被重新界定和修改的，接受新的边界划分成为大学自主得以继续的必要代价。［1］

我国没有大学自治的概念，而是用了替代概念即高校自主办学。我国《高等教育法》中也明确规定了高校自主权。与西方国家不同的是，我国实行集权式的高教管理体制，高校办学的政府行为浓重，大学自治权力受到较大约束。从本质上讲高校自主办学就是西方国家的大学自治。我国大学自治的本质是宪法、法律规定的由高校根据自身办学特点行使自由裁量权，对自己事务在职责范围内独立自主地进行支配。

2.高校自治的历史形态及其核心

高校自治起源于19世纪德国，教育家洪堡提出学术自由之后大学自治一直深刻地影响着现代大学制度。大学自治大致经历了三个历史阶段：从特权自治到制度自治再到责任自治。12-13世纪大学采用罢课、迁移等手段与政府、教会斗争，从而获得了一系列特权；与中世纪大学相比，近代大学不再享有法外特权，它的政治功能大大扩展，主要承担民族聚合、意识形态、促进工业生产等三大功能。国家负责创办大学、提供经费、制定政策，甚至负责确定大学的专业设置和招生人数。国家提供财政支持和政策性的制度保障，大学则在这些制度框架内享有自治权利承担相应义务，进而服务于民族国家的需要；后工业化社会被称为知识经济时代，高等教育大众化，大学规模化发展，庞大的经费开支使巨型大学严重依赖国家财政拨款。［2］15780年代以来大学作为法人实体拥有了更大的自主权的同时也有了更多的责任。国家通过采用社会中介组织的业绩评估，即将大学的行为量化为一系列业绩指标加以评估的方式，建立起专业问责与政治问责的制度，以对大学实行远距离操纵。［3］市场条件下的大学自治是一种受到自我责任约束和社会监督的有限自治。

纵观大学自治的历史，大学自治的核心始终是学术自治。大学自治的合理性根源于学术自由，所以与学术自由无关的事项可以予以剥离。

二、高校自治权基本问题研究

法学中的“自治”指在不受上级指令下，借着自己机关自我负责地完成任务。［4］127因此，大学享有自治权在积极意义上意味着大学对于与学术、研究与教学有关的事务，完全可以本校的实际情况自主决定、自行执行、自己独立承担相应责任。在消极意义上意味着大学此种权利的行使不受行政主管机关个别指令和行政命令的约束。

1.高校自治权的含义

高等学校自治权是指高等学校作为一个特殊的法人机构组织，依据法律、法规，对于学术和教育范围内的事项以及与学术和教育密切相关的其他事项的活动和营运，按照本校实际情况，自行决策、自行裁量、自行规范、自担责任的权利。这种权利的行使不受行政主管机关个别指令和行政命令的约束。其核心即是排除外部的干扰，以保证高等学校的教育和学术自由，也就是教学、科研、学习方面的自主权。

2.高校自治权的范围及内容分析

高校自治并非是没有限制的自治，国家保障高校自主地安排教学科研和其他内部事务主要是为了保障高校的科学自由和艺术自由，所以并非所有事务都由高校自主决定。正如日本宪法学者桥本认为，“大学自治并不是绝对的，世界上没有绝对的大学自治”。大学制度不能超越国家法律制度之规定。

其实我国《教育法》和《高等教育法》中均已明确规定了高校自主权的内容和范围。《教育法》第28条规定：学校及其它教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其它受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其它职工，实施奖励或者处分；（七）管理使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其它权利。《高等教育法》第32-38条也作出了相同的规定。

其实《教育法》和《高等教育法》中规定的高校自主权既包括民事权利，也包括行政权力。民事权利主要是学校对于教育设施的管理和使用权，组织实施教育教学活动权等权利，其目的是通过维护正常的教学秩序、工作秩序和生活秩序，实现高校的办学目的；行政权力则包括教师和其它职工的奖励或处分权、对学生颁发学业证书权以及处分权、学籍管理权等。

从管理的内容及针对的对象角度可以将高效自治权划分为大学运营管理权、教师管理权以及学生管理权三大类。大学运营管理权包括学校章程和规章制定权、教学研究权、机构设置权、财务管理权。教师管理权包括聘任教师权、评聘职务权、决定教师工资福利权、对教师奖励惩戒权。学生管理权包括招生录取权、学籍管理权、奖励惩戒权、颁授证书权。本文主要研究和学生权利有关的规章制定权和学生惩戒权。

三、高校自治权与学生受教育权的冲突与平衡

1.高校自治权与学生受教育权的冲突

高校学生绝大多数是成年人，具有完全民事行为能力。学生受保护的权利主要包括受教育权、隐私权、言论权、获平等保护权等。本文主要关注受教育权。受教育权是宪法规定的公民基本权利。

根据前面对于高校自治权的划分与学生受教育权有冲突关系的主要是大学运营管理权中的学校章程和规章制定权和学生管理权中的学籍管理、奖励惩戒权。梳理高校自己制定的规章制度，我们发现大多数高校校规中关于学生惩戒的内容规定都或多或少的影响了大学生受教育权，特别是有关勒令退学和开除学籍的规定直接剥夺了学生的受教育权。而高校在制定规章制度过程中忽视学生的权利，只片面强调学生的义务，不符合现代法治精神。现实中学生状告学校的案件时有发生，保障学生受教育权的法律法规长期缺位，教育惩戒的监督机制也不健全，高校对学生处分的程序不完善，对学生权利救济的途径很不明确。

2.高校自治权与学生受教育权的平衡

要平衡高校自治权与学生受教育权，必须从理论上理清高校的法律地位、高校规章制定权惩戒权的性质分析、对学生受教育权的救济路径等基本理论问题。

（1）高校的法律地位

根据我国法律对法人的分类，高校自然属于事业单位法人。但是实际上我国法律对于高校的法律定位还较模糊。因为高校在一些事务上受法律法规的授权行使公权力而成为一类特殊的行政主体。高校对学生享有纪律处分、颁发学位学历、制定校纪校规等特殊的管理权。我觉得，应引入大陆法系“公务法人”的概念。立法应明确将高校界定为公务法人。［5］因为高校是国家设立的公益组织，为社会提供高等教育服务，同时也享有与该服务相应的公共管理职能。只有法律明确将高校界定为公务法人才能顺理成章地为受损的学生权益提供全面的司法救济途径。

（2）高校规章制定权、惩戒权的性质分析

高校的规章制度作为“公务法人的内部规则若涉及使用人的重要或基本权利，那么依据该规则作出的决定就构成具体行政行为”［5］26，使用人（大学生）就有权对其提起行政诉讼。高校自治权中的规章制定权本身来源于法律授权，所以应当严格限定在法律授权的范围内，不能滥用权力。一切超越授权范围，侵犯学生受教育权的规章制度无效。高校制定的规章制度涉及学生受教育权等基本权利时应当仅限于执行性规定，而不能有创设性规定。也就是说只有法律、法规有明确规定的情况下，高校为了便于执行，在与法律法规保持一致的前提下可以依据相应法律、法规细化规定。而不能超出法律、法规规定的学生违纪行为外创设惩罚（包括不能创设新的惩罚种类，不能突破处罚限度）。

对于高校学生惩戒权笔者认为应当详细区分。结合教育立法和实践，高校惩戒学生的法定形式包括：警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等。国家对于高校学籍管理方面的权力一直采取严格控制的态度。教育部制定的学籍管理规定都要求各学校严格遵照执行。例如规定：“如有变动，需报教育行政部门审批”、“各高等学校应当根据本规定制订或修改学校的学生管理规定，报教育行政部门备案”。在此笔者认为开除学生学籍涉及到学生受教育权的实现，明显属于公权力，所以其实严格的来讲涉及学生学籍问题的权力属于政府委托授权，不完全属于高校自治权范畴内容。所以高校在制定这方面规章制度的时候必须依据法律法规的明确规定。在实际处罚时也应当依法慎重实施。而对于与学籍无关的其它处罚，完全属于高校自治范畴，各高校则可以根据本校实际情况自行制定和实施。

（3）对学生受教育权的救济路径

我国《教育法》42条仅规定了学生人身权、财产权受侵害时学生可以申诉或提起诉讼，而对于受教育权却没有明确规定救济办法。这就造成了对学生受教育权救济基本法律的缺位问题。在基本法律缺位的情况下教育部越权制定部委规章（或者说教育部制定的规章缺乏上位法依据）。2005年的教育部《普通高等学校学生管理规定》中第30条、第61、62、63、64条简单的规定了学生可以校内申诉和向教育行政部门申诉。但是规定过于笼统简单，没有区分处分的性质，进而针对不同的处分设计不同的救济路径。教育部《普通高等学校学生管理规定》第53条规定的处分包括：警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍。第61至64条规定的救济途径对于所有处分都是一样的。笔者认为应当针对不同的处分规定不同的救济办法。应当在救济学生权利的同时也保护好高校自治权。基于前述理论论证，笔者认为：涉及学生学籍问题的权力属于政府委托授权，不完全属于高校自治权范畴内容。所以对学生做出退学、开除学籍的处理不属于高校自治范畴，应当在校园之外仍然应当提供救济，可以向教育行政部门申请行政复议。又因为退学和开除学籍完全剥夺了大学生的受教育权，事关学生将来的就业机会、收入情况等重大切身利益，高校在此是代表国家行使行政权力引发的争议，所以必须允许学生通过行政诉讼获得终局性救济；相反地，因为警告、严重警告、记过、留校察看等处分行为不涉及学生学籍问题，而属于高校自治的范畴，学校完全有权利自主决定，所以只能允许大学生提起校内申诉而不能校外行政复议，更不能行政诉讼。

四、结论

大学生起诉高校的案件现在层出不穷，高校与大学生之间究竟存在着一种什么性质的法律关系，法律没有明确规定。所以诉讼结果各不相同，学生受教育权难以救济。目前我国高校办学的政府色彩浓重，容易忽视学生受教育权救济，高校自治权与大学生权利无法有效平衡。

大多数学者都把注意力放到国家立法层面的统一规定上。没有意识到高校学生权利救济其实涉及到高校自治权问题。所以我们只有从高校自治视角来研究大学生权利救济，才能从根本上解决一系列理论问题，进而推动立法和司法实践的顺利进行。

［1］王一兵.大学自主与大学法人化的新诉求［J］.高等教育研究，2001（3）：10-19.

［2］韦伯.学术作为一种志业［M］／／韦伯作品集Ⅰ.桂林：广西师范大学出版社，2004.

［3］卢乃桂，罗云.西方高等教育的企业化进路［J］.高等教育研究，2005（7）：95-97.

［4］董保城.教育法与学术自由［M］.台北：月旦出版社，1997.

［5］马怀德.公务法人问题研究［J］.中国法学，2000（4）：40-47.