科层化体制下践行群众路线的现实困惑与路径规划

陈德玺，刘日飞

(1.惠州学院 建筑与土木工程系，广东 惠州 516007;2.惠州学院 中文系，广东 惠州 516007)

“群众路线”是我党的生命线。但长期以来，在高举群众路线大旗的同时，却忽略了我国现行的行政管理体制存在的先天缺陷。在西方学术话语中，这套制度被称为“文官制度”，即公务员制度，德国思想家马克斯?韦伯称其为“科层化管理体制”。很显然，在践行群众路线的当下，这一现实问题不容逃避，即在不断完善我国行政管理体制的同时，又要充分发挥党密切联系群众的优势，进而巩固党的执政基础，维护社会稳定，为中华民族实现伟大复兴的“中国梦”保驾护航。然而在实践层面，这一“和合”矛盾统一的逻辑并不完全吻合，相反，两者间的分野正在随着中国经济社会转型和启动政治体制改革而疏离，群众路线遭遇了科层制惰性侵蚀和经济利益掘进的解构，在形式上则面临日趋工具理性化和路径“单向度”的价值危机。

在韦伯看来，科层制是法理型权威的集中体现，科层化管理体制的实质则是工具理性价值诉求对政治体制的渗透，是现代法理官僚治理模式的实践运用，其目的是为了提高行政效率。而党的“群众路线”的实质则是中国共产党人运用唯物史观探索中国特色社会主义民主政治发展方向、推进政治社会化和坚定改革发展道路的策略选择;在中国传统政治文化语境中则体现为官员个人魅力和执政风格在民本价值上的回归。基于此，本文认为要求解这道难题的关键在于找到对立面的实质，打通两者之间的理论域限，在理性设计的科层机制中预留一定的人性化空间，在亲民执政的群众路线之上加装制度保险，以期激发两者的活力。

一、科层化管理体制和践行群众路线的实质

(一)科层化管理体制的实质

“科举制度”是我国对人类政治文明的一大贡献，但作为现代意义上的官僚选拔制度即“文官制度”却源自西欧。根据马克斯·韦伯的观点，“分工”是社会有机构成的基础，不同的行业群体逐渐形成“团体”，他们组织活动依据一定的规则，即“一个规范团体行为的制度，”亦即“行政管理制度”［1］80，有相应的行政领导班子及其行为推动这一机制的运转。这些社会组织及其行为具有一定的强制性，是对“权力”、“统治”和“纪律”的执行，所以它对事不对人，这被视为是合法性的行为。所谓“合法性”，在韦伯看来就是“合理性”，即“目的合乎理性或价值合乎理性为取向(或者兼而有之)，并制订成章程，同时有权至少要求团体的成员必须尊重它，然而，一般也要求在这个团体的权力范围内(倘若是区域团体，就是在区域之内)，落入团体制度视为重要的社会关系或者采取社会行动的人们，必须尊重它。”［1］242－243同时，还认为纳入这一管理体制之下的行政班子成员，其行政行为人应该具备人生自由、岗位特定但不终身制、允许升迁、签署劳动契约、享受财政薪金给养、受岗位制度限制等要岗位条件，其中，“契约任命即自由选择，是现代的官僚体制本质”。［1］247总的来说就是“理性的设计”、“行政的效率”和以及”科学的管理”。

尽管如此，从理论和实践科层面来看，科层制的缺陷也十分明显:

首先，容易导致形式主义。由于科层化管理体制的设置主要基于社会行业分工，并且实施层层管理和条块分离的管理模式，整个体制的运行主要是机械性的，致使效率低下。

其次，容易导致官僚主义。行政官员的主要工作是在凭借了现代化的电话、电报和发达交通运输系统而在办公室里完成的，也就是说他们对外界的认知仅限于层层转换后的材料和数据，对于实际的情形并不完全掌握，因此诸多政策措施是脱离实际的。

再次，容易抹杀个人性格。这是形式主义和官僚主义的必然后果，被整合进所谓“体制”内的自然人，在恪守清规戒律的同时，他不能有“憎恨和激情”，也没有“‘爱’和‘狂热’”［1］250，它不会因人而异，而是实现了“人人平等”形式的去个性化。

在中国传统政治文化语境中，科层化管理体制不完全是韦伯意义上体制，在一定程度来说，是假借了该体制的外壳，而内衬却是厚重的传统人情、集团利益行为作为运作动力，农耕文明家天下的理念根深蒂固，进入体制里面去，往往影射体制是利益的集合而不仅仅是志向的集合，是向特定部门的集中、向某一类型领导者的靠拢。所以，有学者指出这一弊病，“虽然从形式上看，我国各级行政组织已经建立了完备的层级化与部门化的机制，但实际上组织的活动呈现出严重的人格化倾向，在社会生活中以各种形式建立起来的特殊关系成为决策过程中很重要的影响因素，结果人情、关系成了决定事务的主要参照物，并往往代替了制度和规则。”［2］

(二)群众路线的内涵

关于“群众路线”内涵的理论探讨，学术界比较一致的看法是毛泽东同志提出的“一切为了群众，一切依靠群众”和“从群众中来，到群众中去”［3］。这一观点涉及三个方面的问题，一是党的领导地位，党是领导者，是政治核心，因此人民群众必须紧密团结在党的周围;二是党的历史任务，是为人民服务，也即解放和发展生产力，满足人民的物质和文化需要;三是党的群众工作的方法，它制定路线、方针和政策的出发点和归宿点，要求根据实际创造性加以发挥。但随着历史条件的变化，我们对“群众路线”认识不能就此止步。

本文认为，“群众路线”在新的历史条件下，应当从唯物史观、民主政治和改革发展的三个维度加以深化。因为“实践的唯物主义”最突出也是最显著的特征是“实践”或“实践性”。与“旧哲学”的思维范式不同，马克思们认为，实践创造了人类社会，在此基础上形成了经济的社会形态及其政治意识形态，而政治意识形态说到底是一种被意识到了的存在，是占统治地位的阶级利益的表达，因此“占统治地位的思想不过是占统治地位的物质关系在观念上的表现，不过是以实现的形式表现出来的占统治地位的物质关系”［4］98。为了达到这一诉求，一定利益的结合体就必然诉诸于“政治的解放”和“人的解放”，“政治的解放”是“人的解放”的前提要件，“人的解放”是“政治的解放”的归宿;就目前而言，整个人类社会尚处于第一阶段同时为第二阶段积极创造条件，“民主”就成为呼唤群众政治意识觉醒的有效形式。但是，囿于历史条件尤其是生产力发展水平的制约，民主的形式多种多样，不同区域的民主内涵也各有所长;时下的中国社会，30多年前的经济改革成就斐然，但后30年仍需深度推进并适时启动政治体制改革，以期永续发展。而群众路线是贯彻上述各项历史任务始终的一大法宝。

1.群众路线的唯物史观之维

马克思主义哲学作为“新唯物主义”［4］61，其立脚点是“人类社会或社会化的人类”，就是从事物质资料生产实践的人们。这是马克思主义的理论基石和逻辑起点。马克思主义认为，人民才是历史的创造者，但历史上却遭受来自自己创造的力量所压迫，所以在新唯物主义批判武器的武装之下，他积极寻求政治的解放和人的解放，最终成为自由人，但其前提必须是“在现实的世界中并使用现实的手段才能实现真正的解放”，［4］74“这个解放的头脑是哲学，它的心脏是无产阶级”，［4］16是人民群众。总之，群众路线集合了马克思主义唯物论、辩证法、认识论和历史观①，重点突出了人民是历史主体的地位和作用，是对“实践的唯物主义”的继承和发挥。

2.群众路线的民主政治之维

从理论的和实践的观点出发，共产主义取代资本主义是生产力发展的必然结果，从政治学的角度出发则是新的政治组织模式取缔旧的模式，因此逻辑地限定了社会主义民主也必然在前进的道路上克服种种不足进而超越资本主义民主。②由共产党人开创的民主政治道路，具有广泛的群众基础。最初的形态是巴黎公社，“这是社会把国家政权重新收回”，“这是人民群众获得社会解放的政治形式。”［5］95而这种形式的运作，不再是旧制度的“国家等级制度”，它“以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，”［5］96利用人民赋予的权力为人民服务，这也正是实践群众路线的题中之义，即推行人民民主。人民民主具有广泛性和真实性，但这不取决于“民主”，而是取决于对民主制的执行。

3.群众路线的改革发展之维

中国特色社会主义建设的实践告诉我们，无论任何时候，都必须善于考察人民群众的需要和情绪，所以中国共产党人提出要以群众高兴不高兴、满意不满意、赞成不赞成、答应不答应作为党员领导干部想问题、干工作的出发点和落脚点，真正做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋，“使一般人民的生活有所改善”，［6］否则我们就会失败。时下，中国改革开放的事业经历三十年的狂奔，取得了辉煌成就，但接下来的改革发展之路不可能再延续以往的模式，民生问题越来愈突出，改革、发展和稳定的空间受到客观环境的挤压和固有体制机制惰性的浸染，说开了就是不能将发力点仅仅集中在做蛋糕上，还应该花更多的心力在分享机制上，这是当前人民群众普遍关心的焦点，也是改革的重点和难点，未来的改革之路能否有新突破，关键就在于是否真正能够与人民群众同穿一双鞋、同走一条路。

但是践行群众路线的弊端也不容忽视:

一是群众路线缺乏制度化和规范化的保障机制，多数情况下均以“活动”开展，一旦活动结束后，科层化行政班子的关注点就转移至其他观测点，风风火火的群众路线活动就会迅速冷却，一阵风、走过场和搞形式的形式主义问题不可避免。

二是实施群众路线的思维方式和文化背景没有真正嵌入民主逻辑，执行者不是把教育活动看作是改变工作作风和进行民主教育的契机，而是视”为民服务”的特意安排，“民”处于无知、被领导和被动的情景，官僚主义倾向不可避免。

本文认为群众路线在当下确实遭遇了尴尬，但其根源不在其本身，而在于历史环境及背景发生了转换。科层制与群众路线是两套不同的致思理路和话语体系，前者是现代化的标志之一，后者是传统中国治国理念即民本思想的在传统思维方式与现代思维方式间隙中寻求生存的话语表达形式，两者的治理成效是不一样的。

二、科层化管理体制和践行群众路线的实施现状

(一)科层化管理体制的发展情况

由于受到历史文化、政治意识形态和现代化思想等多种因素的影响，我国党政干部队伍的科学化管理体制有别于西方公务员制度。比如在干部任免和提升干部时往往强调传统文化因素多一些，要求德才兼备，以德为先;要求为政亲民，为官一任造福一方等。这是传统家国同构官僚思想沉积。同时，我国现行的公务员制度也伴随有前苏联高度集中的干部调配色彩，吻合了“党员就是一块砖，哪需要往哪儿搬”的逻辑。此外，改革开放后，西方现代化思潮逐渐进入中国社会，“文官制度”与中国固有科举制度不谋而合遂而得到迅速吸收。在此基础上，1993年国家颁布实施了《国家公务员暂行条例》，以国家意志的形式将该制度固定下来;为促进科学化管理，《公务员法》于2006年正式颁布施行。

公务员法规定，现行国家机关行政级别分级的种类有:国家级正副职、省部级正副职、厅局(地)正副职、县处级正副职、乡科级正副职，包括科员和办事员在内，一共十五级。根据2008年《中国统计年鉴》显示，其供养的人员总数，“政府公务员人员总量为3946万人”［7］;2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2012年全国共录用公务员18.8万人，［8］其中中央机关及其直属机构1.8万人;2013年国家公务员招考人数为20839人［9］;而2014年130多个中央机关及其直属机构和参照公务员法管理的单位，计划招录1.9万余人，比上一年度增长了0.1个百分点。按照人口比例换算，大致维持在1:200左右，这一比例与同期的欧美国家相比，居于后位。但由于国情不同，很多指标不能简单照套，就我国实际而言，整个公务员队伍有走高的态势。

未来中国社会分工、分化还会继续，行业结构也会做出相应的调整，而目前中国正处这一调整阶段，涉公事业全面科层化已然成为强化组织建设的唯一模式，传统意义上“吃皇粮”的规模依旧庞大，韦伯意义上的科层化管理体制的内在缺陷也充分暴露。

(二)群众路线的实施效果

“群众路线”对接了马克思主义经典作家提出的“大联合”的理念，作为马克思主义中国化的成果，是以毛泽东的名字命名的，“从毛泽东到党的十八大，群众路线就像一条红线，贯穿在党的全部理论和实践之中”。“群众路线”，风雨兼程90余年，成为党的“一面旗帜”。随着中国发展内外条件的改变，以及党自身结构的转型，党要继续发挥“两个先锋队”的作用，就一刻也离不开群众路线。时下，在全国范围内兴起群众路线教育实践活动，是党立足新形势、新任务，对全体党员领导干部提出的新要求，是想用一年左右的时间，针对在群众工作中普遍存在的“四风”问题，以及前一阶段开展的“八项规定”执行情况作全方位的“体检”。自活动开展以来，初步的成效已经显现。在国家层面，首批开展教育实践活动的单位就有259个;在地方上以广东为例，517个单位分两个批次开展教育活动，覆盖省级领导机关、省直单位以及广州、深圳市机关等党政部门;此外，如果将国有企业也计算在内，此次群众路线教育实践活动推进的力度十分强大。很显然，新进人员也会纳入此次教育活动中去，成为他们进入科层化管理体制后的第一课。

据实而言，如此大规模的、运动化的实践教育活动，很难保证不走形，也难以面面俱到，监察的力度更不可能百分之百。当然，首先必须肯定绝大多数的党政机关及个人是积极的，但也存在个别部门、个别领导干部不知认真执行的情况，而是把中央和各级党委精神与要求嘴上说一通、手上写一便、墙上贴一栏就完事，活动结束后照样整资料、报成果，一样不差。

有学者对这一态势持谨慎态度，并指出“群众路线作为党的优良传统和政治优势，经过改革开放三十多年实践的洗礼，既有值得坚守的价值传统，但也面临着群众主体分化、精英化官僚、阶层固化所带来的离散、退化和虚化的挑战。”［10］也有观点认为一面是冗员激增，另一是要走群众路线，不管我们是否承认，“群众路线已陷入到‘提倡－破坏－再提倡－再破坏’这样一个循环圈中”。［11］因此，当务之急不再是扩大行政机构，而应该是精简提能，否则有积重难返的危机。

从深层次上来分析，开展群众路线可能达不到预期的理想状态，除去主观性因素之外，还必须从制度上寻找短板和漏洞。换言之，科层化管理体制作为保障此次群众路线教育实践活动的最后砝码也需要辩证地进行审视。可以肯定地说，科层化管理体制由于涉及机构庞大、人员众多，统一制式推进就不可避免地造成形势对应形式的吊诡局面;同时，一旦群众路线作为一种策略选择，其理性设计的考量远不及科层化管理体制来得科学和具有操作性，在实践中很可能会僭越制度边界。两者的紧张关系立刻显现，一方面要坚定不渝地传承群众路线，另一方面又要坚守科层化管理体制的界限，这是一个考验中国执政者智慧的时代课题。

三、优化科层化管理体制和坚持群众路线的路径分析

从以上论述不难看出，“科层化管理体制”是经济社会发展到一定阶段的产物，随着分工日愈细化的趋势，一些专门的机构应运而生，与此相对应的则是一部分人力资源从生产部门流出去进入政府机关、企事业单位和社团组织中去，成为专门从事行政工作的特殊人群的一种社会分工运作方式，因而其深层次的运行机理，即逻辑地决定它必定走向群众的对立面。而“群众路线”作为一种为官作风，尤其对于中国共产党人而言有一种特殊的感情和体味，甚至还会因为为官者的文化背景和特殊的人生经历打烙过乡土印记而内含民粹主义元素，其情结严重的很可能会冲破科层化管理体制，从而导致非此即彼的历史悲剧，这方面的经验和教训我们并不陌生。所以，本文认为，在中国语境下，优化科层化管理体制的举措除了实施功能整合、精简人员、减少行政层级，引导体制由金字塔垂直管理模式向扁平化管理模式转型而外，在行政办公中对事多一些理性思考，对制度多一分敬畏，对人少一些官僚习气显得更为急迫。

首先，制定制度规章须以理性作为尺度，压缩人情因素的扩张空间。现代社会的一个基本特征就在于对产生的问题不是凭借经验，也不是凭借一时的热情，而是依靠健全的制度规章。但照章而行的前提则是制度规章本身是不容置疑的。时下，一些地方党政机关和企事业单位在招聘人才行为上就存在这一倾向，从程序和外在方面来看，整个过程不存在瑕疵，但实施之前进行制度设计的时候就已经把个别部门及领导的情绪喜好制度化地予以处理，如此仍然体现为一种形式主义，背离了群众路线。所以，在类似领域或问题上，应该向社会主动公开相关要求，同时将制度设计交由隐蔽身份的社会第三方去制定，比如通过匿名专家论证，再由无利害关系并有社会公信力的智囊机构执笔，制度规章经社会公开评议没有异议后交由委托方执行。这样既坚持了理性的制度设计，也践行了群众路线，实现了矛盾的真正统一。

其次，对各项规章制度常存敬畏之心，在行政行为中充分履职。制度规章的制定、颁布及实施的过程，本身已经体现为现代社会的主流价值观，即诚信、民主和法制，它具备了普遍的群众基础、公共意志和社会约束力，否则必犯众怒。但是近年来，在一些政府行为中产生了一种新趋势，即一旦单位领导被检举或者单位没有充分履职而导致不利之后果时，其回应社会的声音总是以否定为主，但待到水落石出后面对大众的质疑却又一言不发。可见，对制度规章丧失敬畏感，逆民情而行，也与群众离线不符;同时，在其位还必须谋其政，积极履行权力职责，这是权力执行的底线。事实上，一个良性的行政机构，一个优秀的行政人员，其工作状态应该是激情的、挑战性的和开创性的。

再次，换位思考行政相对人的处境，在行政行为中革除陈规旧制。行政的本质是为民服务，从权力的来源来看，行政部门及其人员的权力来自人民的授权，从官民的垂直管理角度来说是自下而上，这要求“民权”与“官权”必须在两个方向首尾连贯形成回路。所以，换位思考对于提高行政效率而言最为重要，正所谓俯下身板倾听民生疾苦、广纳百姓千家之言，形成建设性的举措，为民服好务。但是，在实际工作中，以回路的形式去开展工作的并不多，相反，权力上行后就成为高悬于百姓人民的头顶上“青天，”时下全国开展的“四风”建设运动，其发力点正是针对这一情形。

对于践行“群众路线”而言，最优的路径规划则是，必须将其制度化、量化和生活化。

首先，要将群众路线制度化，能有效规范行政人员的行为不易走样。“全世界无产者联合起来”被中国共产党人转换为“群众路线”，这是党在推进马克思主义中国化、时代化和大化的光辉历程中提炼出来的，极富有中国风格，是指导中国革命、建设和改革的真理和方法，更是共产党人的世界观、人生观和价值观的具体落实。但是群众路线毕竟不是法律规章，其效力的制约性往往随着某个政治任务的完成而减弱;在操作上也容易出现上有政策、下有对策的“捉迷藏”的制度缺陷。所以，必须将群众路线制度化，寻找与国家法律法规和党的规章制度相衔接的端口，努力实现制度化运作，成为常态化机制。

其次，要将群众路线量化，能有效督促行政人员任期落实责任制。在马克斯·韦伯看来，现代理性化的科层管理制度，最大的优点就是效率。这一思想与管理学之父泰勒是一致的。泰勒认为，任何工作都可以分解为最细小的一个环节或流程，通过对某一工作流程的分解，准确测定能耗，达及管理的理想水平。这对于践行群众路线不失为一个启发。本文认为，可以考虑将群众路线量化，即群众路线要以指标的形式落实到单位、到个人，要落实到期限，更要在有效时限内达到预期的工作目标。这样既能提高行政效率，同时也最大限度地调动行政人员群众工作的主动性，进而检验其办文办事的能力与水平。

再次，要将群众路线生活化，能有效地削弱“官”“民”身份对立的紧张状态。从价值层面而言，法律、制度、规章、要求等等都属于外在的钢性约束，一旦失去内在的价值支撑，再好的制度规章也是枉然。所以，注重对行政主体的内在价值塑造，从理论认知和实践锻炼上增进对群众路线的体悟，凝聚对群众工作的共识，形成一种稳定的职业道德操守，以此进行自我完善和调控。说到底，就是要通过各种有效的途径将群众路线生活化，成为须臾不可分离的生活的最重要的一部分，每日与之照面。如此，能最大限度地扭转“官”威在上和“民”情在下的倒立局面，又能将群众路线持久地开展下去。这正是中国政治体制改革需要破解的难题之一，对此，笔者已在另一篇文章中从政治哲学的层面进行了论述③。

注释:

①有学者认为，马克思们在《德意志意识形态》中谈到的“实践的唯物主义”是党的群众路线的制定依据，它涵盖了“唯物论”、“辩证法”、“认识论”和“历史观”(参见贺祥林.实践思维方式与党的群众路线［J］.探索，2013(3):157－162.)

②这就是辩证法，马克思们一直赞誉有加，并认为黑格尔哲学的伟大之处正在于它头足倒立，批判地继承倒立回来就能看到，经济的社会形态的发展是螺旋式上升历史性更迭，竖立其上的政治意识形态也会跟着发生相应的变化。当前的中国政治体制改革尽管遭遇到种种苦难，前进的发展终究会实现。

③笔者在拙文中曾指出，经济改革之后政治改革虽有所迟滞，但依旧在推进中。当前，中国政治体制改革须遵循三大逻辑，即“民主”统领的四类主流政治核心价值观，“经济”挂帅的四大论域改革版图，利益导向的五大主体博弈格局，同时还须破除“改革态度”、“中国模式”、“顶层设计”、“改革风险”和“一本万利”的改革认识论误区。(参见陈德玺.中国政治体制改革的逻辑梳理［J］.改革与开放，2013(6):15 －18.)

［1］马克斯·韦伯.经济与社会(上)［M］.北京:商务出版社，1997.

［2］宇红.论韦伯科层制理论及其在当代管理实践中的运用［J］.社会科学辑刊，2005(3):183－186.

［3］毛泽东.毛泽东选集:第3卷［M］.北京:人民出版社，2007:899.

［4］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1995.

［5］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1995.

［6］毛泽东.毛泽东选集:第4卷［M］.北京:人民出版社，2007:1428.

［7］沈荣华，张荣彬.中国政府公务人员规模和结构的实证分析［J］.经济与管理研究，2012(3):23－28.

［8］中华人民共和国人力资源和社会保障部.2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报:［EB/OL］.［2013－10－11］.http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201305/t20130528_103939.htm，2013 －05 －28.

［9］公务员考试网.2013年国家公务员招录人数历年之最考录比或超90:1［EB/OL］.http://www.gjgwy.org/2012/1014/33218.html，2012 －10 －14.

［10］张雪梅.群众路线面临的时代挑战与对策解析［J］.求实，2013(1):30－34.

［11］杨成虎.群众路线的逻辑、意义与限度［J］.云南社会科学，2011(4):14－19.