社会治理视野下的流动人口管理模式探讨

秦欢欢

(中共闵行区委党校教研部，上海201100)

一、背景及意义

随着计划经济向市场经济的转轨，市场在资源配置中所起的作用也越来越大，而劳动力作为一种资源也在随着市场发生不断地转移，这就产生了我们现在所谓的民工潮或流动人口潮。人口流动是我国在特定历史背景下伴随着工业化、城市化和市场化进程而出现的一种社会现象，作为我国特定历史时期的产物，将长期存在我国社会主义初级阶段。它不断改变着我国的人口国情，深刻影响着我国的人口结构。随着我国城市化进程的推进，流动人口的规模在逐年增加，《中国流动人口发展报告2013》显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿，相当于每6个人中有1人是流动人口。流动人口已经成为我国经济发展不可或缺的力量，但是，在流动人口为经济社会发展做出了重大贡献的同时，大量的流动人口涌入打破了城市正常管理的体系，增加了城市运行和管理的负荷。流动人口是经济建设的重要力量，也是我们构建和谐社会、推进社会主义建设的重要力量，只有把流动人口纳入城市管理的总体布局中，我们才能实现真正意义上的城乡统筹和谐发展。

为了加速流动人口的社会融合，十八届三中全会明确提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这其实是对流动人口身份的一种认可。同时，十八届三中全会还提出要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。这些政策的提出，是对当前流动人口管理中所存在问题的积极回应。更有意义的是，十八届三中全会首次提出了社会治理的概念。把“管理”的概念改成“治理”，不仅是我们党和政府对国际社会管理方法的借鉴，更是其社会管理理念的重大调整。流动人口作为城市社会力量的重要组成部分，不仅是城市建设的重要参与者，更是城市建设的重要主体，所以如何完善治理方式，调动流动人口的主体积极性，显得重要而有意义。

二、我国现有流动人口管理模式中存在的问题

(一)参与主体的单一性使得流动人口管理效率低下

政府主导下的行政管理模式，其参与的主体必然是单一的，即政府。而政府的管理往往还是计划性和指令性的，所以政府对流动人口的管理带有浓厚的计划经济的色彩。在市场经济下，劳动力是通过市场机制调配资源流动并发挥其作用的。政府行政式的管理往往难以区分市场和政府的界限，政府对流动人口市场的过度干预不仅阻碍了劳动力的自由合理流动，也影响了流动人口资源配置的市场效率［1］。

另外，政府作为流动人口管理的主体，不仅是唯一管理者，也是服务的唯一提供者，这使得非政府组织和私人企业缺乏提供公共服务的空间，也在一定程度上影响了公共服务的供给效率。公共治理理论认为，政府并不是公共服务的唯一提供者，非政府组织和私营企业也可以提供，因此可以通过竞争机制的引入使公共服务的效益最大化。但目前政府对服务的包办，一方面使非政府组织和私营企业的效益难以得到发挥，另一方面竞争的缺乏势必使服务的质量下降。

(二)管理的事后性和分散性使得流动人口管理成本居高不下

流动人口管理涉及较多的政府职能部门如公安、计生、劳动等，但是职能部门对流动人口的管理一般都是事后管理，在出现犯罪行为、出现劳动纠纷之后，政府职能部门才会有较多的介入，而事前管理、预防式的管理往往很少。这种事后管理无疑增加了管理的成本，因为事后的管理和修正需要较长的过程并消耗较多的人力、物力、财力。非典、禽流感的爆发其实就是我们在流动人口管理方面所付出的代价，这种代价是巨大的也是惨痛的。所以，目前政府主导式的流动人口管理模式在管理上存在着严重的高成本、低效率的现象。

另外，我们的政府部门在管理流动人口的过程中还存在着条块分割式管理。从“条”方面看，从中央到地方存在着若干垂直的人口管理体系，如公安、计生、劳动等部门都涉及到人口问题。从“块”方面来看，各级政府的职能部门之间又存在着较多的交叉重叠功能，同时由于各部门之间缺乏统一的协调机制和平台，就出现了各自为政的局面。所以，这种条块分割式管理不仅增加了政府部门之间沟通协调的成本，也造成了工作中较多的重复浪费［2］。

(三)自上而下的管理使得流动人口权益难以得到保障

政府主导的行政管理模式更多强调的是管理，尤其是自上而下的管控，在这种模式下政府是管理的主体，而流动人口是参与的客体。正是因为如此，我国目前对流动人口的管理更多是防范式的管理，更多地强调流动人口的责任和义务，而不是管理主体的服务。这种管理主要是以公安机关为主的，通过对流动人口的排摸、登记、备案等制度了解流动人口的基本情况，及时发现其中的违法犯罪分子。这种管理模式显然已无法适应流动人口管理的需求。流动人口不仅有着改善生活的需要，还有保护自我权益的需要。尽管《中华共和国劳动法》和《中华共和国劳动合同法》都对劳动者的权益给予了法律的保障，但是在实际用工过程中，拒签劳动合同、拒交社保、超负荷加班、扣押工资、工作条件恶劣等现象时有发生。在公共服务方面，由于现在的服务经费是按照户籍划拨的，费随户走，对于这些人户分离的流动人口来说，没有相关经费的支持，他们在流入地就难以享受所谓的公共服务。

三、社会治理视野下的流动人口管理模式探讨

(一)社会治理视野下的政府、市场和社会关系

十八届三中全会明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，要创新社会治理，提高社会治理水平，改进社会治理方式。这种新的政策范式要求我们重新审视政府、市场、社会之间的关系。在计划经济时代，政府主导着市场。改革开放以后，政府慢慢放开了其对企业的主导权，使得市场在资源配置中起基础性作用。政府、市场、社会到底是一种怎样的关系，治理理论给了我们一种崭新的视角。治理理论是继市场失灵、政府失灵后于20世纪80年代在西方国家兴起的理论。“治理”的主要特征体现为:小政府、合作性治理、善治、自组织网络［3］。“社会治理”则是治理理论在社会领域的应用，它所强调的是政府职能、管理理念、管理方式的调整。从社会管理到社会治理，虽只有一字之差，却有着本质的区别。社会治理意味着参与主体的多元化，参与方式的平等化，参与过程的协商化，它的最终落脚点是调整政府的职能，让政府将管控调整为服务，体现了以人为本的理念，这是一种质的飞越。对于流动人口管理应该采取何种方式，社会治理理论给了我们较多的启示。

(二)构建新型流动人口治理模式

随着经济社会的快速发展，目前政府主导的流动人口管理模式的弊端暴露得越来越明显，再加上流动人口发生了新的变化，呈现了新特征如受教育程度的提升、流动家庭化趋势的加强、流入时间的延长等等。在这种背景下，目前的流动人口管理模式也愈来愈难以满足现今流动人口的需求。十八届三中全会提出了要全面深化改革，重点就是要进一步转变政府的职能，进一步厘清政府、市场、社会之间的关系。为了更好地满足流动人口和城市发展的需要，我们必须转变管理理念，摆正政府、市场、社会之间的关系，将服务纳入管理，通过调动企业、社区、社会组织以及流动人口的参与积极性，构建新型的人口治理模式。新型的人口治理模式主要体现在以下三个方面:管理理念方面，必须树立服务的理念，让服务代替管理;参与主体方面，由政府主导的管理转变为多元管理，由政府、企业、社会组织以及流动人口自身共同参与管理;管理方式方面，由自上而下的管理转变为参与式管理。

1.调整管理理念，树立服务意识

长期以来，由于城乡二元体制的影响，城乡差异和户籍制度在人们的思想中根深蒂固，所以对于城市政府来说，本城市居民才是他们工作的重心。但实际上城市的发展和繁荣不单单是当地市民的贡献，也离不开流动人口的奉献。流动人口不仅填补了大量的脏、累以及高风险工种的空白，也为城市的发展创新贡献了自己的力量。这是我们不可忽视的事实，也是城市管理者和市民必须正视和面对的事实。2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》提出，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”和“以现居住地为主，现居住地和户籍所在地互相配合”的原则，实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理，为流动人口的生活与就业创造好的环境和条件。十八届三中全会提出切实转变政府职能，深化行政体制改革，“建设法治政府和服务型政府”。服务型政府的本质，是在社会民主秩序框架中凸显公民本位、社会本位、服务本位和效率质量本位［4］，其价值取向是向公民提供“服务”而不是让公民向政府“服从”。所以，作为城市管理者，政府必须调整好自己的管理理念，不仅要承认流动人口的贡献，而且要有流动人口共享城市建设成果的理念，更为重要的是要树立公平和服务的意识，平等地为流动人口提供应有的服务和保障［5］。从“服从”到“服务”，这不仅是管理理念的调整，更是“社会治理”大背景下政府对自身职能的正确回归，是我们共建和谐社会的重要基石。

2.打破行政主导，重塑治理主体

社会治理要求我们进一步明确政府、市场、社会之间的关系，引入多元主体，充分发挥各主体自身的作用从而进一步激发流动人口的活力。从流动人口管理到流动人口治理，我们不仅要调整管理理念，打造服务型的政府，更为重要的是，要引入多元主体，如企业、社区、社会组织以及流动人口个体，让各主体发挥自身的作用来调动流动人口融入城市、服务城市的积极性。重塑治理主体，一方面要求调整政府的职能，该市场管理的交给市场，该社会参与的交给社会，使流动人口人力资源配置得到最大的优化、流动人口的公共服务得到切实保障。另一方面则要求完善企业的责任，明确企业责任，加强企业责任监督，落实责任惩罚机制，使得流动人口的就业权利得到充分保障。在重塑治理主体方面，较为重要的是培育社区的服务功能。随着流动人口管理模式从户籍管理向属地管理的调整，社区成了流动人口管理的重要落脚点，社区信息平台建设、社区教育、社区服务、社区党建等等都有利于流动人口的管理和服务［6］。另一个比较重要的是社会组织的培育，目前政府主导式的流动人口管理模式，不仅意味着管理的主体只有政府，也意味着提供服务的主体也只有政府。服务型政府的建设，不仅要求政府要善于提供服务，也要求政府要善于购买服务。要善于购买服务就要善于运用社会资源和公共智慧，将公共服务更多地转移给各种社会组织，加快社会组织的发展。所以，社会组织的培育和发展，尤其是流动人口自组织的理性化发展对于流动人口的治理和社会的和谐发展有着重要意义。

3.改革管理方式，实现参与式管理

原有的流动人口模式是政府主导的自上而下的流动人口管理模式，这是一种行政控制的手段，它所强调的是管控，而社会治理强调的是共同的参与，参与过程是平等的、民主的。这就要求我们必须改革管理方式，将原有的自上而下的管理方式调整为参与式管理。参与式管理强调，流动人口是主体的一部分，在对这个群体进行管理的时候，我们应该关注流动人口自身利益诉求和需要，让他们积极地参与自我管理。参与式管理，较为重要的是要参与社区的管理。流动人口可以通过自己的选举权、监督权以及建议权等等来参与社区的管理。流动人口参与社区管理，首先要有相关法律的保障，从立法上给予流动人口充分的支持，2010年10月28日修订的《村民委员会组织法》新增了第十三条第三款，即:“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意可以参加选举”，这就给予了流动人口在属地选举权的法律认可。流动人口参与社区管理，可以通过组织化的形式实现，如流动人口可以按照比例选派代表，参与社区成员代表大会和社区议事会，通过这些组织载体反映自身合理的诉求。另外，政府可以鼓励社区优先聘用区域内优秀流动人口担任管理者，通过发挥流动人口的共性优势(如语言沟通、情感沟通的共性)实现以外治外。

［1］蔡小慎，王天崇.社区治理与城市流动人口管理［J］.前沿，2005(01):181 －184.

［2］张强.论城市流动人口管理模式创新［D］.保定:河北大学，2008.

［3］夏建中.治理理论的特点与社区治理研究［J］.黑龙江社会科学，2010(02):131－136.

［4］秦德君.服务型政府建设是革命性变革［N］.深圳特区报，2014－01－07(B08).

［5］顾东升.上海市流动人口管理对策研究［D］.上海:复旦大学，2009.

［6］钱擘，方雨斌，徐晓明.科学调控人口建设智慧闵行［N］.闵行报，2013－11－1(01).