论农村公私合作中的村民参与——以治理理论为视角

张菊梅

(惠州学院政法系，广东惠州 516007)

论农村公私合作中的村民参与
——以治理理论为视角

张菊梅

(惠州学院政法系，广东惠州 516007)

由于政府公共选择与村民集体选择的冲突、村民组织化程度低、参与渠道堵塞、参与意识与能力不足等问题，村民会采取无序的、过激的、突发的方式干预农村公共服务公私合作进程。因此，政府必须重视农村公私合作中的村民参与，通过提升村民参与能力、提高村民的组织化程度、拓宽村民参与渠道、建立有效的多元沟通机制等途径，实现村民对公私合作的民主有序参与。

农村;公私合作;治理;村民参与

近年来，我国一些农村公共服务供给中出现了服务外包、民营化、特许经营等公私合作制度。本文试图以治理理论为视角，从一个南方乡村的村民反对公私合作项目案例入手，提醒人们主意农村公共服务公私合作中的一个重要而又容易被忽略的问题——村民参与问题。治理理论是由美国行政学家文森特·奥斯特罗姆夫妇通过对公共事务运作进行大量的考察后提出的。该理论认为，公共事务的有效运作，离不开一个由各级政府与自治组织、公民、企事业单位等多元主体通过民主沟通、对话协商、相互博弈的方式建立的多元治理体系。具体而言，治理理论具有以下主张［1］:(1)多元价值取向。该理论倡导兼顾公平、责任、民主、正义等多元价值，因为“只有如此才能为政府行为指出正确的方向，以防止出现政府忽视自身在捍卫基本价值中的正当角色，或沦为暴政的手段与工具”［2］3。(2)多中心性。即从政府主导的单中心治理模式，转向由政府、私营部门、社会团体、公众等多元主体构成的多中心治理模式。(3)“合作”、“对话”、“民主协商”的治理方式与过程。即主张各治理主体通过民主对话的方式参与公共事务管理。(4)追求共赢的结果。即通过参与各方的沟通、协调、博弈，最终达成一个多方共赢的结果。我国现行《宪法》及相关法律规定，在我国农村基层实行“村民自治”，村民通过民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，实现自我管理、自我教育和自我服务。因此，以治理理论为视角分析村民参与公私合作项目问题，更符合我国农村村民自治、自我管理的要求，更符合村民的行为逻辑并体现我国农村基层民主建设思路。

一、研究背景及问题的提出

N乡位于广东东江沿岸，风景秀美，盛产山药、甘蔗，拥有丰富的旅游资源和农产品资源。2007年，一旅游开发公司与N乡镇相关领导签订合作合同。根据合同，旅游开发公司具有以下义务:投资该乡的旅游资源开发，负责投资建设旅游区域内的基础设施与道路;负责投资建设以该公司为依托的山药产业基地;旅游景区所需的保安、卫生等就业岗位优先考虑当地村民。同时，当地乡镇政府为公司提供以下特权:景区建成后10年内旅游景区门票应缴税费减半;山药基地建成后3年免税费，此后5年税费按应交税费减半征收。对于因开发景区而征用的村民林地，政府将给予适度经济补偿。合同签订完毕，村书记公示此信息，引来了诸多的反对声音。一些村民认为补偿太低，一些村民因自身耕种需要反对林地转卖。其中，村民H试图通过组织广大村民联名的方式来反对合同。可是由于大多数村民外出务工，且因觉得事不关己或缺少时间等原因而不愿联合签名。参与联名的村民不到40%，难以形成有效的反对力量。为发泄不满，H与村干部大打出手，导致自己和两位村干部住院。另外，有村民向镇政府、县政府写匿名信状告村委会的不法行为;有村民悄悄地往村书记家的鱼塘放毒药，导致村书记家的鱼全部死掉;还有村民用匿名恐吓信方式吓唬开发公司负责人。最后，旅游公司决定撤销投资，该项目未能实施。一个本是可以促进农村经济发展、公共服务配套的公私合作项目，为什么遭到村民如此的反对和抗议呢?

二、公私合作中村民参与的困境

上述案例反映了村民对损害自身利益的公私合作项目所实施的“公众干预”［3］，即当利益受损却无法被救济时，村民将自发或有组织地干扰和阻碍公私合作项目的进程。这也反映了公私合作中村民参与面临重重困境。

(一)参与动机:公共选择与集体选择冲突

农村公共服务、基础设施从本质上是典型的“公共池塘资源”。“公共池塘资源是一种人们共同参与使用整个资源系统，但却分别地享用资源单位的公共资源。”［4］5根据这一定义，案例中的村民可以被称作“享用者”，是农村基础设施的主要使用者或消费者。虽然他们不参与这类公共池塘资源的投资建设，但是投资规模的大小、建设的完善性，都影响着他们的使用或消费。而乡镇政府和村级组织等公共部门，在农村道路基础设施建设中负有设计、规划、安排等责任，可以被视为“供给者”。旅游开发公司作为从事该村相应地段的基础设施建设的实施主体则是“生产者”。

奥斯特罗姆指出，个体行为动机主要受制于预期收益、预期成本、贴现率等变量。N乡村民对该公私合作项目的预期收益是获取一定数额的补偿金，以及项目完成后享用更为完善的农村基础设施及道路、农产品销售渠道顺畅、可在旅游公司就业;而预期成本是大家不同程度地丧失已有的林地资源。贴现率是指今天如何评价未来收益或损失问题，个人往往对时间间隔越短的未来收益或损失的评价越高，而对时间间隔越长的未来收益或损失的评价就越低。对村民而言，虽然完善的基础设施、顺畅的农产品销售渠道、就业安排等条件很有吸引力，但是由于工程时长及不确定因素的存在，这些条件显然没有“获得补偿款”来得快，所以村民对获得补偿款这类收益的评价较高，而对其他收益评价较低。在预期损失贴现率方面，失去林地也是迫在眉睫，所以村民将其视为较为重要的损失。乡镇政府、村级组织等公共部门作为公共管理者，有更大范围、更长远的预期收益，即公私合作项目可以促进农村整体经济发展，完善农村整体基础设施与公共服务;而预期成本是给予旅游公司税收、土地征用等方面的优惠。显然，政府公共部门对项目的收益、成本考虑，比村民的预期收益更具有长远性和全局性。但是，政府公共部门在配置农村公共资源时，没有充分地将享用者——村民考虑在内，仅仅将其视为政府与旅游公司的内部运作。于是，代表农村公共利益的政府与多个利益受损村民组成的村民集体之间，就爆发了“公共选择”与“集体选择”之间的冲突。正是表达和维护村民自身权益的愿望，激起了村民参与公私合作项目的动机，引导其采取行动影响合作项目的进程。

(二)参与组织化:集体行动困境

从动机到采取行动，村民参与合作项目还涉及到组织化问题。所谓“组织化，是指把零散的个体整合成为一个集体行动的组织”［5］。村民需要通过这种一致行动和数量规模给公私合作施加压力，以实现共同的目标。然而，正如奥尔森所言，由于搭便车心理的存在，“除非一个集团中人很少，否则理性的个人不会为他们的共同利益采取行动。”［6］2即村民在表达利益或与政府、企业抗衡时，容易遭遇集体行动困境。如案例中许多村民不愿加入H发动的联合签名，以致难以形成有效的反对力量。学者奥尔森和奥斯特罗姆针对如何解决集体行动困境问题，提出过不同的解决办法。奥尔森认为有两种途径:一是采取强制方式;二是采取选择性激励方式。其中，选择性激励有两种不同的形式:通过奖励参与行为而诱导示范其他人采取相同行为的“积极的选择性激励”;通过惩罚不行为者而警戒其他人避免采取类似行动的“消极的选择性激励”。具体到村民集体行动中，由于村民及村民组织具有自治性，不具有强制权，因此强制方式不适用。而由于村组织或村民个人并非营利性机构、所掌握的资源或所拥有的财富相当有限，难以经常以经济奖励、物质奖励等方式激励参与集体行动的村民，即选择性激励难奏效。奥斯特罗姆则认为，要走出公共池塘资源的集体行动困境，需要解决三个问题:第一，制度的供给问题，即由谁来设计集体行动的制度。行动主体必须要有一套规则作为行动指导。第二，可信承诺问题，在集体行动初始阶段，个体同意遵守一套大多数人都同意遵循的规则，是基于个体对预期收益、预期成本以及贴现率的计算后理性选择。但是达成行动协议后可信的承诺是有条件的，“承诺具有相互性，‘你遵守，我就遵守’，我遵守以你遵守为前提，但当诱惑发生时，没人去遵守，或许多人违背承诺而没有得到必要的制裁，此时个体之间承诺的可信度就会降低。”［7］第三，相互监督问题。监督是为了提高承诺的可信度，在科学有效的制度规则的引导下，集体行动的个体之间可以形成一种低成本、高效率的监督。当前，村委会是村民自治规则的具体制定和落实者。村民参与村庄公共事务管理的主要制度模式是“一事一议”制，即参与村庄公共事务商议决策，既是村民的权利，也是村民的义务。然而，在N乡的公私合作项目中，政府、村委会首先破坏制度规则，对合作信息不公开商议，伤害村民的知情权、监督权，以致村民之间形成“你不遵守，我也不遵守”的行动效应。乡村级组织的垄断决策、村民经常不参与村庄事务商议会议等违背承诺的行为得不到制裁，又进一步降低了“一事一议”制度的可信度和有效性。

(三)参与渠道:诉求表达的堵塞

参与渠道顺畅与否，决定着民众将采取何种途径表达自身的利益。当公私合作中的社情民意收集制度、信访制度、听证制度等较为完善时，民众多按制度规范表达自身的利益诉求;否则，民众更可能采取打架、示威、闹事等偏激的方式表达利益诉求。根据治理理论，顺畅的利益表达渠道是公共事务民主有序治理的基础和前提。“只有公众的利益偏好得以有效表达，政府公共部门才能据此合理设置预算和安排服务的供给，负责生产公共服务的具体企业也才能确定服务规模、结构与水平。”［8］107案例中，公私合作项目确定前，政府并没有向村民透露任何相关信息，也没有为村民提供任何表达利益诉求的机会。合作项目确定后，村民H曾尝试以制度内的联名反对方式表达诉求。但是该村规定，联名反对参与人数需达到全体村民的2/3才能有效，显然过高的门槛，使这种参与制度形同虚设。还有村民试图向镇级政府、县级政府投递匿名举报信来表达不满，但由于村民不了解这类事情应该向哪个部门举报、向哪级政府举报、如何举报，所以举报信往往石沉大海。

案例中的公私合作过程变成政府、村集体和旅游公司的“暗箱决定”，缺乏民主与公开机制。这实际上反映了“大发展”、“大公平”与“小民主”之间的冲突问题。这与我们一直以来缺乏公众参与公共决策的传统有关。长期以来，我国政府在公共事务治理上扮演“全能人”角色，既是公共事务的决策者，又是执行者，对于涉及公众切身利益的公共池塘资源也往往“替民作主”、“越俎代庖”。以N乡基础设施与道路建设个案为例，虽然农村基础设施建设是有利于促进农村发展、农业进步和农民增收的好事，但是由于这件好事被以不恰当、不民主的方式实施，结果演变成了一件“坏事”。该合作项目的实施，必然会占用到当地村民的林地，甚至剥夺部分村民的谋生基础。这种情况下，如果以强制、集权、垄断的方式要求“大公平”、“大发展”覆盖“小民主”，以牺牲小部分村民利益来成就大农村发展目标，就会影响村民与政府之间的关系，引发例如恐吓、威胁、投毒等非理性事件。

(四)参与影响:公、私部门与村民的力量抗衡

参与效果体现为村民对合作项目的影响和村民利益的实现程度。村民的参与效果除了受前面所述的组织化程度、参与渠道顺畅程度两个因素影响外，还受制于村民本身的素质能力和利益博弈对象。正如列宁所指出的:“文盲是站在政治之外的，……不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”［9］59从案例看，N乡村民大多只有中小学文化水平，表达诉求的意识和能力相对较低。部分村民外出打工谋生，对参与村庄公共事务，缺乏热情;部分村民虽然在村内，也具有参与热情，却不知道如何运用合理合法的参与手段。显然，参与意识和参与能力的缺乏，既不利于村民自身的维权，也不利于公私合作的民主监督。

在公私合作项目中，村民的利益博弈对象往往是公共部门或私营部门，或两者的联合。因此，公共部门与私营部门之间的合作运行直接影响着村民参与的结果。当公私合作是在规范化、程序化、公开化的框架下运行时，村民可以形成强大的监督力量，督促合作项目按照符合村民利益需求的方向运行;相反，当公共部门与私营部门合作中出现暗箱操作、合谋获利时，村民难以形成有效监督力量，往往成为利益受损者。公私合作中，私营部门经常通过游说、拉关系等方式手段影响政府决策，同时由于公共服务领域的价格制定、成本核算、回报率计算等具有非常强的专业性，且信息不对称，私营部门可以通过提供虚假信息而使政府部门制定有利于其获利的政策。这就是“公私合谋”、“政府管制俘虏”现象。在此过程中，政府与私营部门形成利益共同体，私营部门为了保证利润或分摊向政府的行贿成本，将提高服务价格、降低服务质量或采取其他投机取巧的方式。毋庸置疑，在与公私合谋的利益抗衡中，村民监督无门，必然要利益受损。而案例中的村民，在缺乏组织化、参与能力不高、参与渠道受阻的状态下，是零散的、原子式的个体，个体在利益诉求中所能显现的力量与公共部门或私营部门相比，明显处于弱势。

三、公私合作中村民民主参与的实现途径

(一)提升村民的参与意识和参与能力

首先，基层政府和村委会应该不断地进行民主参与宣传、教育和培训，增强村民的参与意识。例如通过农村基层选举、村庄事务及公私合作事务的提议、审议等民主活动，向村民宣传民主参与的基本流程和相关操作知识，使村民懂得什么是其权利和义务，为什么要行使权利和履行义务，以及如何行使权利和履行义务等。其次，应该加强村民的文化教育，提升村民参与能力。村民文化在观念层面常体现为参与意识、民主意识、理性意识、义务意识等。只有当村民具有一定的文化素质，才能具备较高的参与能力，才能具备较强的政治责任感和主动关心村庄公共事务的参与热情，才能正确判断、科学决策村庄公共事务，才能有效掌握和灵活运用科学规范的民主参与渠道，进而有效实现村民的公共利益。为此，需要通过强化农村教育体系建设、提高村民基本文化修养、完善农村培训体系等方式，提高村民的综合素质与文化水平。

(二)提高村民集体行动的组织化程度

组织化的任务是将村民原子式、分散的个体集中为整体，形成一股较为强大的集体行动力量，从而在公私合作项目的利益博弈中，实现村民集体利益。奥尔森提出的“强制、选择性激励”解决集体行动困境，奥斯特罗姆提出的通过“完善制度供给、提高承诺可信度、强化相互监督”解决问题，都为我们提供了方法和指引。首先，应该充分发挥农村集体经济组织、农村专业合作组织、农村民间组织等在组织、凝聚、引导、约束村民中的作用。其次，加强政府对公共事务治理领域村民组织化的制度引导。与经济领域中的村民组织化相比，村庄公共治理领域的村民组织化对政府的依赖更大。政府应在制度层面明确村民、农村民间组织在村庄公共事务治理中的法定主体地位，并为其参与治理提供法律、政策支持和必要的财力保障。再次，结合农村实际，对村民参与集体行动进行“选择性激励”。例如，实施开会考勤等级制度，对不缺席村民大会、村民代表大会的村民、村民代表，在年终集体分红的时候给予一定的金钱奖励;对多次缺席的村民、村民代表则减少分红金额。

(三)公开公私合作信息并拓宽村民参与渠道

案例中，如果信息公开和村民干预发生在公私合作项目规划阶段，那么村民无序、非理性参与的局面很可能改变。因为，信息公开和民主渠道的畅通，是解决公私合作村民无序参与的根本办法。村民参与合作事项的方式主要包括以下几种:(1)村民听证或村民会议，即针对一些涉及全体村民重要利益的合作事项，如土地征用、补偿办法等，需要全体村民共同商议，并通过民主表决的方式决定。(2)村民代表会议。应该完善村民代表的选举制度，提高村民代表的代表性，强化村民对代表的监督。(3)村民调查，即基层政府、村委会等公共部门，在规划实施公私合作项目时，对一些涉及到村民、较为复杂、同时不能明确村民态度的事项，可以通过随机调查确定村民的态度。(4)村民信访。要认真听取村民的意见，并尽力协商解决。(5)村民检举。乡镇政府、村委会应该让村民了解检举的程序、要素、途径等基本信息，避免其检举无门。

(四)建立符合农村实际的多元沟通机制

为了提高村民对公私合作事项的参与度，应该结合我国实际，建立多元沟通机制。(1)应用新技术进行沟通。村委会发布信息、通知等可以通过手机群发信息、电视放映等方式实现。一些有条件的村镇还可以通过计算机网络、多媒体平台等，与村民进行广泛的沟通互动。(2)关键村民接触沟通。公私合作项目的相关事项要征求村民意见，可以先接触一些关键村民了解信息，如接触村民代表、干预事件发起者、利益主要受影响者、具有一定权威者。(3)咨询委员会。即合作事项的相关利益群体组成咨询委员会，如由乡镇政府、村委会、合作企业、村民代表组成。该委员会共同协商公私合作事项，解决合作纠纷，对项目进程、质量等负责，并接受村民监督。(4)斡旋调解。当村民与公共部门、私营部门之间出现纠纷，并且通过内部沟通、商议不能解决时，通常会采取斡旋调解解决。斡旋调解需要借助于利益中立的第三方，即职业斡旋调解人员，通过其对各方利益进行调节的方式解决争议。在农村，通常由德高望重的老人或上级政府担任调节者，这样更有利于化解矛盾。

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(编辑:李磊)

D035．5

A

2095－7238(2014)05－0054－05

10．3969/J．ISSN．2095－7238．2014．05．012

2014－02－27

张菊梅(1982－)，女，广东惠州人，管理学博士，讲师，主要研究方向:公共服务供给。