非政府组织参与公共外交的路径研究

刘 磊

(中共重庆市委党校，重庆 400041)

非政府组织参与公共外交的路径研究

刘 磊

(中共重庆市委党校，重庆 400041)

非政府组织参与公共外交的主要路径包括：开展对外宣传，塑造国家形象；参与国际会议，影响公共决策；发挥桥梁作用，促进官民交流；组织社会运动，开展游说活动。但另一方面，非政府组织在参与公共外交的过程中也存在成为政府附庸、被消极势力利用等潜在风险。

公共外交；非政府组织；公民社会；政治参与

随着全球化的不断发展，环境问题、恐怖主义、扶贫教育、难民救助等全球性议题为国际关系带来了新的挑战。20世纪下半页全球公民社会兴起后，非政府组织逐渐登上全球治理舞台。它们凭借自身优势，通过政策倡导、民间交流、立法游说、舆论施压等方式积极展开政治参与，协调国际关系，成为公共外交中一支不可或缺的力量。

一、公共外交与非政府组织的涵义

公共外交(public diplomacy)的概念最早由美国学者和外交官使用，起初被美国看作一种政治公关战略。国内公共外交理念的出现是1997年中宣部要求将对外宣传中惯用的“宣传”一词的英译由“propaganda”改为“publicity”，这标志着中国公众外交实践日渐摆脱传统的“宣传”观念影响，愈来愈认同、接近现代公共外交理论[1]67-68。关于公共外交的定义，韩方明认为是一个国家为了提高本国知名度、美誉度和认同度，由中央政府或者通过授权地方政府和其他社会部门，委托本国或者外国社会行为体通过传播、公关、媒体等手段与国外公众进行双向交流，开展针对全球公众的外交活动，以澄清信息、传播知识、塑造价值进而更好地服务与国际利益的实现[2]。可见，公共外交具有政府主导，媒体、非政府组织、学术机构和公众等广泛参与、双向沟通等特点。

非政府组织(Non-governmental Organization, NGO)是由社会成员自愿参与、组织的，向社会提供公共物品或公共服务，具有民间性、非政府性、非营利性、志愿性、公益性或互益性特点的组织。非政府组织在国外多被称为非营利组织(Non-profit Organization，NPO)、第三部门(The Third Sector)、志愿部门(Voluntary Organization)、独立部门(Independent Organization)等。我国自十六届六中全会以后开始用“社会组织”这一称呼取代民间组织、第三部门、非政府组织等。为了使用的规范，同时方便国内外的对接，本文对这类组织统称为非政府组织。霍普金斯大学萨拉蒙教授在其《全球公民社会》一书中认为这类组织有一些共同特征，如组织性、私有性、非营利性、自治性，以及自愿性。

非政府组织参与公共外交，是指非政府组织以民间交流、对外宣传等形式，在文化、教育、经济、体育等领域与其他国家开展双向互动交流，促进彼此国家和人民间的交流和了解，增加认同感和信任感，从而对政府外交政策的形成和实施产生影响，提升国家形象的行为。非政府组织已经成为各国公共外交活动中的重要主体和中坚力量，并发挥着不可替代的作用。

二、非政府组织参与公共外交的现实背景

(一)公民社会的兴起

公民社会常被称为市民社会或民间社会。市民社会是西方十七世纪基于社会契约论发展形成的概念，民间社会则是自西方近代民族国家产生以后，国家与社会逐步分离，个人可以在其中追求自身利益的“私人自治领域”。中国公民社会的产生可以追溯到上世纪80年代的改革开放，新的社会群体开始出现，社会进入转型期。按照葛兰西和哈贝马斯的社会三分法，我们可以把公民社会当作除国家和政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和。公民社会的组成要素是各种非政府组织和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、兴趣组织等[3]14-22。作为公民社会的主体，非政府组织凭借贴近公众、整合各类资源、易于社会沟通、讲求灵活与效率等优势，逐渐活跃于环保、救灾、教育、医疗、扶贫等多个领域，有的甚至参与对外交往，促进国际交流，成为官方外交的重要补充。

(二)全球治理的出现

公民社会的蓬勃发展推动了全球治理的出现。上世纪80年代末世界银行首次使用“治理危机”(crisis in governance)一词，此后，“治理”陆续被经合组织、联合国开发署、联合国教科文组织等使用，治理思想被广泛研究和应用。1995年全球治理委员会在其研究报告《我们的全球伙伴关系》中将治理界定为：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。在全球治理的发展过程中，国家不再是唯一的主体，各种各样的国际组织、地方团体、非政府组织、跨国集团、国际联盟等各种组织均成为全球治理的主体。非政府组织作为多元治理主体中的重要一元承担越来越多的利益期盼和价值功能，它们的数量不断增多，活动领域和活动范围不断扩大，社会影响力不断提升，有的已经参与到国际政治和国家互动中，对国际关系产生了重要影响。

(三)外交模式的转型

随着全球化、信息化和市场化的推进和发展，政治心理、意识形态、国际环境和公民社会等发生了较大的变化，传统外交赖以维系的基础开始动摇。“9.11事件”之后，国际外交的政策、方法改变了原有的结构体系,全球化时代的外交呈现出外交议程多元化、外交公开化、手段多样化等新的特征，其中最突出的一点是外交主客体更加多元化。除主权国家外，包括政府间国际组织、非政府组织、跨国集团、民间团体、利益集体、基金会、慈善机构等非国家行为主体在外交活动中越来越居于重要地位。它们或者致力于影响官方和政府间国际组织的外交决策，或者致力于推动特定的议题，而有时这种民间双边或多边外交活动能起到政府间的双边和多边外交所无法替代的作用[4]12-18。总之，外交活动正以传统外交为主向传统外交和非传统外交并存的方向发展。

三、非政府组织参与公共外交的路径

(一)开展对外宣传，塑造国家形象

随着全球化的发展，国际关系拓展到社会交往的各个领域，除官方主导的外交模式外，各国愈加重视非政府组织、民间团体等社会力量在国际关系中的作用，广泛开展形式各样的外交公关。而非政府组织凭借其民间身份、非政府性和非营利性等天然优势，在对外的交流活动中更加具备亲和力，更易于沟通和交流，尤其是在政治、军事、经济层面，一些由政府出面无法解决的问题，由非政府组织来推进反而会有意想不到的效果。以文化外交为例，世界许多国家的非政府组织都在本国对外文化交流中发挥着重要作用，如法国将非政府组织的文化交流工作纳入国家整体文化外交体系，将其视为重要外交环节；英国由非政府组织承担起对外文化交流的主角，为其提供资金支持；德国外交部设立文化关系司，负责文化交流政策的制定，具体事务则交由非政府组织执行[5]。我国文化类非政府组织像中国文化艺术发展促进会也在对外文化交流活动中发挥着不可替代的作用。

除了文化领域，国际著名的非政府组织，如国际禁雷运动、大赦国际、绿色和平、红十字国际委员会等，广泛活跃在和平裁军、民主人权、生态环保、公益慈善、科学教育、医疗卫生和扶贫助残等领域，开展各式各样的宣传交流活动。通过开展民间交流活动，非政府组织可以促进国与国之间、组织与组织之间的相互了解和熟悉，为推动双方的进一步交流与合作营造良好的氛围，同时也为树立良好的国家形象、提升国家软实力发挥重要作用。

(二)参与国际会议，影响公共决策

全球化发展使世界各国在经济、政治、社会、文化等领域相互渗透，相互依存，环境污染、恐怖主义等全球性问题随之而来，各国政府和国际组织之间的合作也因此加强。面对全球性的挑战，非政府组织通常能够站在全球正义的高度看待问题，致力于推动各国为全球利益作出行动[6]。因此，在很多国际性会议上都能看到非政府组织的身影。《联合国宪章》第71条就规定：“经济及社会理事会应采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。”这为非政府组织在联合国会议上表达意见提供了合法性基础。不仅在联合国，在世界人权大会、八国峰会、世界经济论坛等国际性会议上都可以看到非政府组织的身影，它们在世界政治舞台上日渐活跃。

非政府组织参与国际会议，对生态保护、发展问题、人权问题等全球问题的国际决策产生了重要影响。1992年在联合国环境与发展首脑会议上，非政府组织广泛参与了会议的每一个议程，使最后通过的《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》等重要文件充分反映了自己的意见[7]。1997年由1000多个非政府组织组成的国际禁雷运动，成功促使122个国家签署了禁止使用对人地雷的国际公约。2009年12月，一批中国环保类非政府组织参加了哥本哈根世界气候大会，并组织了大量的公益环保活动和主题论坛，宣传环保公益事业、我国环保政策和环保理念，受到广泛关注。这一事件也成为2009年度中国社会组织十件大事之一。

(三)发挥桥梁作用，促进官民交流

“非政府组织事实上提供了一种弥合官方和民间鸿沟的桥梁和纽带”，它们作为政府外交的有益补充者，在国际交流过程中还发挥着重要的中介作用。一是非政府组织凭借其公信力强、灵活性、专业性的优势，可以为各国政府和部门牵线搭桥，促进彼此在特定领域或敏感领域的非正式对话。有时非政府组织还可以以调解者的身份在有关主体之间积极斡旋，以促进危机的化解，弥合分岐。如中美对环境问题的争议，全球环境研究所在2007年底启动了中美气候变化合作“二轨”(非正式)对话项目，之后又先后组织了七次中美气候变化领域高层决策者间、中美专家间以及中国政府与美国民间的非正式会谈，最终，双方于2009年11月正式签署了《关于加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》[8]145-175。这种“非政府组织搭台，政府唱戏”的方式促进了政府间的有效对话和沟通。二是非政府组织可以为外交活动提供丰富信息。由于非政府组织扎根于社会的各个领域，有着丰富的群众基础，拥有较多的信息来源。所以，非政府组织可以迅速地掌握充足的信息，为外交活动提供信息支撑，促进外交主客体之间的了解和认识，从而更好地促进双方的交流和合作。三是非政府组织反映着社会成员的利益诉求。非政府组织基于公民志趣而成立，它们分别代表了不同类型的利益群体，非政府组织既可以直接参与外交活动，又可以将利益诉求反映给政府部门，使外交活动更加具有针对性，更能反映公众的需要。

(四)组织社会运动，开展游说活动

虽然目前主权国家仍是国际关系中的最主要的行为体，但是非政府组织在国际外交中发挥的作用和重要性日渐凸显。一些比较知名的非政府组织不但可以在全球各个地区和角落展开环境保护、扶贫开发、人道主义救援等相关活动，而且可以通过组织社会运动，进行游行示威或是游说活动等影响国家外交和国际决策，非政府组织的政治参与程度得到不断提升。2007年5月，绿色和平组织在智利海滨城市瓦尔帕莱索召集1000多人举行游行，抗议日本等国家的捕鲸行为，提倡保护海洋生态系统平衡。欧洲的新社会运动理论认为这样的社会运动“更喜欢游行、请愿、静坐、进占等体制外的、非常规的、直接民主的政治参与方式；在组织形式上，它倾向于采取小规模的、分权的、开放的、流动的组织方式。”[9]66-70而随着自媒体时代到来，社会运动的组织更加简单、方便和快捷，非政府组织依靠网络就可以轻而易举地动员社会力量和资源来支撑自己的行动，有些已经形成同盟关系，可以同时在几个地区甚至跨国开展活动。

政治游说也是非政府组在表达利益诉求的常用手段，特别是对于一些草根非政府组织来说，它们一般在国际会议的决策体系之外，可以通过游说政府官员、民意代表等，寻求国际支持，募集国内外资源，同时敦促参与外交活动的主体重视非政府组织关心的议题。

非政府组织作为一种新的社会组织体制，它们积极活跃在一些社会问题比较突出的领域里，并广泛参与国际事务，成为全球治理体制中的重要角色。在公共外交领域，非政府组织的参与除了以上几种主要路径外还有很多，如参与国际间政治谈判、开展跨国合作(与联合国、世界银行等政府间国际组织合作、与其它非政府组织合作)、对政府和相关组织的承诺、条约、计划和项目的落实等行为进行监督等。非政府组织已经成为官方外交的重要补充，对国际关系产生了重要影响。

四、非政府组织参与公共外交的潜在风险

(一)非政府组织成为政府附庸，干涉别国内政

各国从事外交活动的非政府组织一般都具有官方背景，即使是不具备官方背景的非政府组织，其资金来源在很大程度上都要依靠政府。从理论上讲，非政府组织应该是完全独立的社会组织，不受其它力量的支配。但官方背景和政府资助往往使非政府组织过分依附政府，虽然标榜非政府性，但其职能和活动却受政府的支配和影响，俨然成为外交活动中的“二政府”。特别是在西方国家，很多非政府组织直接充当政府政策追随者和推动者, 帮助输出西方一贯强调的民主价值观，甚至干涉别国内政。美国国家民主基金会(NED)是这方面的典型代表，它和美国国务院、国际开发署、中央情报局有密切的联系，主要靠美国政府拨款，在世界很多地方扮演过特殊的政治角色：委内瑞拉等拉美国家、乌克兰等独联体国家、伊朗等西亚国家、缅甸等东南亚国家都受到其颠覆活动或推动“颜色革命”的影响。NED还频频通过拨款、培训、提供设备等手段资助“民运”、“藏独”、“东突”等各种反华势力，直接干涉中国内政[10]58-59。

(二)部分非政府组织被消极势力利用，开展非法活动

由于非政府组织具有非营利性和非政府性的特点，这种天然的优势使其极易获得社会的信赖，部分非政府组织便打着非营利的旗号从事各种非法集资和非法牟利活动。此外，非政府组织还易被境外恐怖势力、敌对势力等利用。一些具有政治企图的人，通过宗教情感、宗教认同来吸引大量社会群体的加入，以非政府组织的名义在其它国家开展各项不利于国家和社会的活动，比如部分非政府组织会假借扶贫、教育、环保、救灾之名在其它国家开展所谓的公益活动，实则进行思想渗透、文化渗透，或是刺探和窃取政治、经济、军事机密和情报，严重危害了他国安全。

五、小结

党的十八届三中全会提出“激发社会组织活力”，这为非政府组织的发展带来了新的机遇。随着非政府组织的蓬勃发展，其社会价值和作用将愈加凸显。在外交领域，非政府组织作为公共外交的重要组成部分将在国际关系中扮演重要角色。一方面，我们要正确认识非政府组织在公共外交中的优势和作用，鼓励和支持非政府组织广泛开展对外交流活动，树立良好的国家形象，推进中外关系的发展。另一方面，我们也要时刻警惕部分非政府组织在公共外交活动中开展各种非法活动，通过加强对非政府组织的监督和管理，引导和规范非政府组织的发展，使其合理合法、有序稳定地参与到公共外交活动中。

[1]钟龙彪,王俊.中国公共外交的演进:内容与形式[J].外交评论：外交学院学报,2006(03).

[2]韩方明.公共外交概论[M].北京:北京大学出版社,2011.

[3]俞可平.中国公民社会研究的若干问题[J].中共中央党校学报，2007(06).

[4]张胜军.新世纪中国民间外交研究:问题、理论和意义[J].国际观察,2008(05).

[5]李珊珊.社会组织正成为对外交流的重要力量[N].中国文化报,2010-12-07(001).

[6]郑晓愉.非政府组织外交的运作：以国际禁雷运动为中心的研究[D].北京:外交学院，2011.

[7]盛洪生,贺兵.当代国际关系中的“第三者”：非政府组织问题研究[M].北京:时事出版社,2004.

[8]吕晓莉.中国非政府组织在民间外交领域中的作用研究[J].中国治理评论,2013(01).

[9]冯仕政.西方社会运动研究:现状与范式[J].国外社会科学,2003(05).

[10]余德水,张光政,谷棣.美国国家民主基金会搅和世界[J].党建，2008(11).

(编辑：李 磊)

2014-04-27

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2095-7238(2014)09-0021-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.09.004