地方创新、治理变迁与国家治理(1)——基于地方政府创新案例的分析

徐晓全

(清华大学社会科学学院政治学系，北京100084)

地方创新、治理变迁与国家治理(1)
——基于地方政府创新案例的分析

徐晓全

(清华大学社会科学学院政治学系，北京100084)

近年来，“政策试验说”逐渐成为一种流行的解释中国改革机制的理论。这一理论在国家整体性制度变迁层面上解释了地方创新之于国家治理的意义，却忽视了那些既没有上升为国家政策也没有消失的地方创新，没有探讨地方创新在推动地方治理变迁层面上之于国家治理的意义。在中国改革实践中，那些没有获得全国推广却在局部地区发挥作用的地方创新更具普遍性。地方创新除了可能由点到面推广至全国之外，是否对地方治理变迁产生影响？这种影响是否构成推动国家治理的另一种机制？新泰市平安协会和云浮市自然村乡贤理事会的实践，有助于回答这些问题。

政策试验；地方创新；治理变迁；国家治理

一、“政策试验说”及其局限性

近年来伴随着中国的崛起，海外中国研究学者逐渐由运用西方主流理论范式来解释中国，转向从中国经验中发现新的理论范式，并且把中国作为挑战西方社会科学主流范式的“黑天鹅”。2003年，安德鲁·内森(Nathan，A.J)提出“威权主义韧性”概念以来，学界对中国体制弹性、适应性的研究盛行，“政策试验说”逐渐成为一种颇为流行的解释中国改革机制和体制适应性的理论。

“政策试验说”以德国学者韩博天(Sebastian Heilmann)提出的“分级制政策试验”理论为代表。韩博天认为，中国政府在经济转型过程中经常运用一种“试点”的方法，即允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而广之。通过这种中央与地方的互动方式，地方创新精神被有机融合到中央主导的政策制定过程中，从而提高了中国政府整体的创新能力和适应能力[1]。政策试验的最大好处在于能够抓住不确定性。中国改革是一个分批的过程，很少具有整体配套改革的特征。大范围的反复试验有效地丰富和改变了从基层到中央的政策制定者和行政管理人员在制定经济政策方面的知识和技能，也为政策制定者提供了不断调整适应新形势的有利环境。因此，从长期局部政策试验中获得的经验才是重大决策得以出台的基础[2]。

用政策试验来解释中国的成功经验已广为西方学者所接受。例如沈大伟指出了试验在中国共产党的政策调适中的重要性。他认为，中国共产党最有可能实施渐进的改革：到处试验新的方法，然后逐步在全国范围推广，接受那些成功的经验，放弃其他失败的经验[3]。总体上来说，“政策试验说”提出了一种解释中国改革机制的新视角，并且在地方政府创新与国家治理之间建立了联系，即地方政府创新能够自下而上逐级扩散并上升为国家政策和推动整体性的制度变迁。

然而，“政策试验说”聚焦于政策制定过程和对改革机制的理论建构，解释了中央是如何从地方试验中寻求国家治理政策并进而促进政权适应性的。这显然只注意到了政策试验对于国家整体的制度变迁的作用，忽视了那些既没有上升为国家政策也没有消失的地方创新的作用，即没有探讨地方试验在地方治理层面上对国家治理的影响。地方创新经过层层推广并上升为国家政策，固然有利于推动体制的变迁，但纵观全国，地方创新遍地开花，而上升为国家政策并推动制度变迁的创新寥寥无几。仅仅从推动国家制度变迁的角度来理解地方创新的意义显然具有片面性。实际上在中国改革实践中，那些没有获得全国推广却在局部地区发挥作用的地方创新更具普遍性。因而，政策实验说忽略了中国地方治理日益差异化的事实，没有从地方治理层面解释地方创新对国家治理的意义。地方创新除了可能由点到面推广至全国之外，是否对地方治理变迁产生影响？这种影响是否构成国家治理的另一种机制？本研究尝试回答这些问题。

乡村治理领域的创新是近年来地方政府创新的普遍趋势。笔者此前调研的新泰市“平安协会”和“自然村乡贤理事会”、巫溪县“乐和协会”，揭东县“公益理事会”均是这一类创新的典型案例。本文将采取案例研究法，依托于田野调查中收集的文本材料和访谈记录，重点对新泰市和云浮市的创新经验进行案例分析，以从中探索地方创新与国家治理的关系。

二、案例分析

新泰市是位于山东省中部的全国经济百强县(市)。2006年，新泰市汶南镇55个农民企业家自发组建了以巡逻队夜间巡逻为主要手段、以看家护院为主要职能的平安协会。2008年，新泰市政法委开始有计划地在全市推广平安协会，同年6月成立了市级平安协会。从2009年开始，平安协会向乡镇协会、村级分会和行业协会延伸。目前，新泰市 20个乡镇街道以及916个行政村基本都成立了平安协会分会，同时也成立了横向的教育、卫生、农电三个行业协会，形成了市、镇、村、行业纵横交错的网络组织体系。目前平安协会的职能已经由单一的看家护院发展到参与治安防范、调解矛盾纠纷、宣传法律政策、搜集社情民意信息以及预警突发事件五大职能。

云浮市是位于东南沿海地区的地级市。2011年6月，该市所辖的云安县石城镇率先试点培育“组、村、镇”三级理事会，即村民理事会、社区理事会、乡民理事会，协同党委政府开展农村公益事业建设，协同参与农村社会建设和管理。2011年12月，云安县三级理事会作为云浮市社会建设创新项目被广东省社会工作委员会确定为第一批省社会创新观察项目并在云浮市各区县迅速推广。2012年起，云浮市重点培育自然村乡贤理事会。目前，该市所辖的各个区县共培育和发展自然村乡贤理事会8000多个，实现自然村全覆盖。

新泰市平安协会和云浮市自然村乡贤理事会针对的问题各有侧重：前者主要以解决社会转型期日益严峻的矛盾纠纷、冲突对抗为主；后者主要以解决农村治理面临的公共服务供给不足和自治能力缺失的问题。但两者都是在现有治理结构中嵌入一种新的社会组织来完善地方治理。这种社会组织不同于民间自发形成的社会组织，而是由政府积极扶持和培育并且广泛参与治理事务的新型社会组织。这两个案例表明，当这种以乡村精英为参与主体的新型社会组织嵌入地方治理结构后，有效解决了乡村治理问题，并且推动了地方治理变迁。

(一)由单一治理向多元治理转变

当前我国的地方治理结构具有典型的单一治理特征。在农村，作为自治机构的村委会，在实际运行过程中受到乡镇政府的行政干预，承担了大量乡镇政府延伸下来的行政工作，行政功能远远大于自治功能。同时，由于缺少多样化的群众性组织，农村在发展集体经济、调解矛盾和化解民事纠纷、土地流转、计划生育、维护稳定等方面缺乏自治的社会组织力量。依靠政府自上而下的公共服务供给机制已不能满足农村的需要。村委会行政化导致政府与社会之间没有缓冲带，任何冲突都会直接引发官民对立，地方政府常常是疲于奔命，无暇应付，所面临的治理压力日益严峻。总之，纵向政府行政治理能力不足，横向社会自治能力缺乏，是当前我国基层治理面临的普遍困境。

新泰市平安协会的出现在某种意义上化解了这一困境。虽然以调解矛盾和处理冲突为主要职能，但平安协会的五大职能逐渐改变着地方的治理生态。平安协会的作用不仅仅是调解矛盾、应对突发事件，而且也承担着聚集民意、重建民间互信和多元协商的作用，是沟通党委政府和群众的桥梁，并且改变了党委政府单一治理的地方治理格局。西都社区在平安协会的参与下形成的“社区两委-群团组织-平安协会”治理机制是构建多方协同治理的典型。

西都社区辖3个自然村，总人口4318人，1380户，境内有多家驻地企业。2007年新泰市华源矿难之后，失业人数大增，各种矛盾突出。2009年省建能集团拟在西都建设占地1000亩，投资40亿元并可安置10000人就业的大型项目。项目的实施需要拆迁安置西都社区的1000户居民。为了争取到这个项目，西都社区于2009年9月成立了社区两委成员、群团组织人员和平安协会人员参加的协同征询领导小组，多方参与共同构成了“社区两委+基层群团组织+平安协会”协同征询、协同协商、协同监督的机制。在该机制的运作中，平安协会在征地拆迁动员、征地拆迁落实以及监督回迁房工程质量方面都发挥了重要作用。

在征地拆迁动员中，领导小组入户到人开展“事前征询”，把西都社区当前遇到的问题、出现的机遇等摆给大家，充分发挥平安协会的优势，把群众的真实意见全部收集起来。三个月内共收集意见2312件，100%的群众表示同意拆迁(2)。2010年8月召开的西都社区全体村民大会，一致通过了拆迁决议和补偿方案。在征地拆迁落实中，作为领导小组成员，平安协会全程跟踪调处化解在拆迁过程中遇到的矛盾纠纷，通过现场丈量、现场评估、现场估价、现场认可的方式妥善解决了各种争议问题。在回迁房项目建设中，平安协会也发挥了监督工程质量的作用。通过这种多方参与的协同治理机制，西都社区实现了“没有火药味，只有和谐声”的拆迁，达到了零上访、零纠纷、零诉讼。

在西都社区的案例中，政府已经改变了过去那种单纯依靠社区两委解决问题的方法，而是充分发挥平安协会和群团组织的力量，通过多方协同治理的机制来解决问题。征地拆迁问题一直是困扰我国地方政府的最棘手的问题之一，不难想象如果没有平安协会的细致工作，征地拆迁工作会遇到多大麻烦。西都社区的多方参与机制不仅仅是针对拆迁问题而建立的，它已经形成了一种长效运行机制。平安协会作为多方中的重要一方，发挥着桥梁和纽带作用，其作用不仅仅局限于解决矛盾纠纷，而且，在民意聚集与表达以及监督等方面发挥着重要作用。它不仅成为党委政府的补充，更重要的是正逐渐成为参与决策和社会治理的重要力量。尽管平安协会产生之初是为了应对治安事件，重点在于维护稳定，但现在它已经超出了这个范畴，多方协同已经蕴含了多元治理的内涵，它已经具备了协商民主和利益表达的含义，其所发挥的桥梁作用将成为民意聚集和利益表达的重要渠道。而且，在平安协会多方协同的运作机制中，政府也的确正在利用平安协会的渠道广泛征集民意，从而把更广泛的民众意见纳入到决策议程之中。同时，我们也看到平安协会已经在帮助群众实现经济利益和政治权利方面有所作为，在某种意义上发挥着群众利益代言人的作用。因此，随着平安协会的继续推进和机制的不断完善，它将在参与性、回应性、透明性、公开性、责任性等作为“治理”核心要素的多个方面均有所体现。

云浮市自然村乡贤理事会在农村治理中也逐渐发挥着类似平安协会的多元治理作用。乡贤理事会的主要职责任务是协助调解邻里纠纷、协助兴办公益事业、协助村民自治，包括协助参与自然村(社区居民小组)分类评级；协助发动群众申报和建设竞争性“以奖代补”项目、村级公益事业建设一事一议财政奖补项目；协助农业龙头企业推动现代农业经营体制机制创新，促进农民增收；协助开展信用户评定工作；协助开展弘扬优秀传统文化促进奖教助学和乡风文明；协助落实村规民约促进乡村治理；协助组织村民代表或户代表集中议事等(3)。例如，2012年1-9月，理事会共协助自然村以座谈会形式研究申报“以奖代补”、“一事一议”奖补项目5365场次；协助入户发动村民申报 “以奖代补”、“一事一议”财政奖补项目6.1万户次；协助村民小组申报“以奖代补”、“一事一议”财政奖补项目1973个。再如，理事会与乡村和谐社会建设有机结合起来。云安县富林镇马塘村委大坪一村，村民主要以发展农村种植业、农产品贸易、外出务工经商等为主要收入来源，外出经商约有300人，理事会除了发动乡贤、村民筹集起140余万作为生态文明村建设的启动资金外，还根据本村外出务工人员占大多数，老人和儿童比较多的现状，专门成立老人基金会，每月为老人发津贴，购买专用车服务于老人和儿童，促进了社会和谐(4)。理事会在这一过程中承担了大量原本由政府承担的乡村公共事务，成为乡村治理的重要力量。

由此可见，作为一种新型社会组织，平安协会与乡贤理事会推动着党政主导的单一治理模式向多元治理转变，逐渐改变着地方治理生态。

(二)以乡村精英参与为主导的社会自治力量的强化

中国两千多年的传统社会是一种“双轨政治”，即由自上而下的皇权和自下而上的绅权所构成的政治格局，县以上通过官僚集团实现政治整合，县以下乡村则通过士绅实现社会整合。两者互为依靠，相互补充。乡绅一方面为国家征收各种税赋和摊派，另一方面又负责村里的公共管理事务，从而使传统社会具有典型的自治特征。在民国以前的两千余年传统社会中，政权只停留在县一级；到了民国，政权进入到乡镇一级；中国共产党建政后，政权才进入了村一级，纵向的国家权力取代了整合乡村社会的横向联系，传统的家族、氏族、同姓宗族以及依据特定的资源而形成的不同的权威结构受到极大冲击。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的实施，小农经济在某种程度上得到复归，而村委会的过度行政化又使村民自治形同虚设，横向联系的缺失使得农村社会无法得到有效整合，一盘散沙的局面没有改变。同时，经济发展带来的利益分化和多元，给农村社会的整合提出了更高要求。在这种背景下，农村治理危机日益凸现。特别是“在三十多年改革开放大潮的冲击下，乡村社区整合的传统文化力量已经被新型的经济体制和市场信念‘殖民化’，传统的乡绅式精英人物逐渐失去了自身活动的舞台，而‘新乡绅’式的社会角色扮演者因为尚未获得良好的社会政治环境而‘含苞难放’，由此转型期的中国乡村社会整合危机显著地表现出来，而且显现得格外突出，基层社会权威的虚拟化和缺失即为其典型的表现。”[4]

新泰市和云浮市治理创新的第二个共同点是，两者都表现出了以乡村精英重塑基层治理生态的趋势，以精英参与为主导的社会自治力量不断强化。

平安协会的核心成员几乎是清一色的老党员、老干部、老模范，他们在乡村社会的威望类似于传统社会的乡绅。在个人特征方面，他们大多具有深广的体制内关联、深厚的跨体制信任和广泛的体制外联系这三大特征，他们是典型的“熟人社会”中的“大熟人”，是“礼俗社会”中的“知礼者”，又是官场的所谓“内部人”。由于具有丰富的人脉资源、较高的威信和和最为广泛的影响力，他们在化解社会矛盾、参与多元协商等方面具有独特的优势。例如在禹村镇发生的数千名回族群众用尸体拦截火车的事件中，如果政府和警察介入，稍有不慎必定会激化矛盾导致事态升级。而在回民中德高望重的镇平安协会副会长徐宗广凭借个人威望游刃有余地解决了这起群体性事件。总之，新泰市通过提供平安协会这一参与平台，让“三老”人员参与社会治理，使社会治理结构嵌入了更多自治因素，从而有利于推动地方治理变迁。

自然村是农村熟人社会的集聚地，是熟人社会习俗最根深蒂固的地方。在熟人社会中，宗族在人们的生产生活中扮演独特的角色。它既是同宗同族精神维系的纽带，又是“亲亲”社会关系的延续，更是经济上互助的团体。另外，外出经商的经济能人等新式经济精英由于特有的乡土情结，一般都怀有落叶归根和反哺家乡的愿望，他们也是参与乡村社会治理的重要力量。与新泰市相比，除了老党员、老干部等体制内政治精英之外，云浮市的农村社会具有宗族势力影响大、外出经济能人多等特点，而且由于乡贤理事会是在自然村这一层面上推进，参与治理的精英的范围更广一些，传统乡绅自治的特征更为明显。虽然乡绅治理的传统在我国农村遭到了破坏，但类似机制在农村社会依然不同程度地存在着。例如在成立自然村乡贤理事会之前，农村普遍存在类似理事会的机制，云浮市的做法在某种程度上是为早已存在的社会组织正名。在自然村乡贤理事会成立之前，云浮市农村治理面临自治能力缺失和新式精英得不到整合的困境，特别是乡贤在社会治理中是把双刃剑。一方面，大批乡村精英尤其是外出商业精英，怀有落叶归根、反哺家乡的愿望；另一方面，乡贤有威望，有能力，见过世面，号召力大，如果不纳入体制内，可能成为官方的对立面。因此，给他们一个平台，把他们由“对手”变为“帮手”，既满足他们参与家乡建设管理的需要，又能借他们的力量搞好社会公益事业，成为实现政府与社会双赢的理性选择。云浮市通过培育和发展自然村乡贤理事会，调动了外出乡贤参与家乡建设的积极性，弥补了村委会能力不足，而且通过理事会的示范带动作用，激发了村民的参与热情，使群众主体地位得到发挥，从而激活了村民自治，推动了农村公益事业发展。截至2012年底，云浮的8000多个自然村理事会共有理事成员68749人，其中外出乡贤和经济能人35499人，占52%。而且外出乡贤和经济能人具有经济优势，在村庄建设中的捐款数额往往比较大，因此成为参与乡村治理的主力军。吸纳乡村精英参与自治，既缓解了地方自治能力缺失的问题，又消除了新式精英得不到整合给体制带来的潜在威胁。

新泰市和云浮市依托新型社会组织开展治理创新，显然改变了传统的村两委主导一切的局面，推动了地方治理结构的改变。在笔者调研的巫溪县和揭东县，其治理结构也呈现出同样的变化趋势。2010年，位于西部地区的巫溪县在友成企业家扶贫基金会的支持下，引入北京地球村廖晓义倡导的“乐和”理念，在农村和城市社区开展“乐和家园”建设，以建立乐和协会为依托，倡导“乐和治理”、“乐和生计”、“乐和人居”、“乐和礼仪”、“乐和养生”五个乐和。乐和协会与巫溪县加强行政控制的网格化管理和群众工作体系相融合，形成了“党支部为核心、村委会负责、乐和协会协同、公益机构助推、网格单位支持”的治理模式(5)。与云浮市处于同一省份并且具有类似经济发展水平的揭阳县，从2011年开始引导、整合农村经济合作组织和慈善会、福利会、农村“老人组”等传统组织，培育公益理事会，建设群众自我管理和自我服务的群众性组织。公益理事会主要是协同村(居)委会做好有关民生福祉的公益建设，承担参与农村社会管理、扶危济困、环境卫生、教育文化、基础设施等有关民生福祉的公共事业和公共管理等社会治理职能。

总之，新型社会组织参与乡村治理已成为当前我国乡村治理的普遍趋势。作为地方政府的创新行为，它在乡村治理中取得了意想不到的效果，在某种程度上推动了乡村治理变迁，并且有助于我们重新审视地方创新与国家治理的关系。

三、结论：地方治理变迁与国家治理

对于依托新型社会组织参与治理的创新方式，有学者将其归结为“嵌入式发展”模式，即作为治理组织嵌入政府主导的地方治理结构之中，同时又以或强或弱的依附状态与政府保持合作关系。这种新型社会组织一方面关注于公共事务，活动于基层社会的公共领域，与基层社会具有天然的紧密联系；另一方面又与政府保持或合作或依附的关系，并在政府主导的地方治理结构中生存发展。其治理功效的发挥离不开地方政府的支持，这种“嵌入式发展”为社会的重建提供了一种现有制度格局下的可选择路径[5]。

无论是平安协会还是自然村乡贤理事会，都是典型的地方创新试验，具有为国家的整体性制度变迁探路的意义。如果这种探索经验就像当年小岗村的“包产到户”和合寨村的村委会那样，不断发生局域性扩散并且最终获得中央认可、上升为国家制度，那么无疑将具有推动整体性制度变迁的作用。然而就目前来看，这些地方创新更多的是在本地治理中产生效果，具有推动本地经济社会发展和促进社会和谐的作用。新泰市的平安协会属于县域自发性创新，经过七年多的发展，机制日益完善，目前在新泰市基本全覆盖，并且已经逐渐向其所属的地级市泰安市各区县推广。虽然新泰市目前已经被山东省政法委列为全省社会管理创新综合试点县(市)之一，但平安协会目前还没有在全省推广的迹象。云浮市的自然村乡贤理事会，属于一种典型的“县域创新，市级推进，省级统筹”的体制性创新，由于广东省社会工作委员会与当地政府共同培育社会创新的政策支持，在不到一年的时间里已经在云浮市各区县全面推广。自然村乡贤理事会虽然得到广东省社会工作委员会统筹推进的政策支持，并且已经正式被确定为广东省社会创新试点项目，但目前也没有能够上升为推动国家制度变迁的政策的迹象。因此，这些地方创新的意义更多地体现在对地方治理绩效而非国家层面制度变迁的影响上，仅仅从“政策试验说”的视角无法全面把握地方创新对于国家治理的意义。

对于新泰市和云浮市的创新来说，其意义更直接地体现在对当地治理绩效和治理结构的影响上。两者的创新都属于危机应对型的创新，都是为了解决治理中的突出问题，在保持基本体制不变的前提下，不断嵌入新的治理元素，从而既有效解决了各自在治理中面临的困境，又推动了地方治理的变迁。因此，地方创新除了可能上升为国家政策之外，其又在另一个层面推动国家治理：地方创新有利于形成整体性治理危机的地方化解构路径，依靠多样化、分散化的地方治理实现整体的国家治理同样构成了国家治理的重要机制。从这个意义上说，与其说是依靠由点到面的创新推动整体的制度变迁，不如说是试验本身赋予了中国治理机制独特的内涵。地方创新的重要性不仅仅在于上升为国家政策和推动制度变迁，更重要的是地方创新推动的地方治理变迁正是西方学者所谓的政权适应性的来源。从某种意义上说，中国的政治改革实际上是通过地方政府的创新载体，在具体的地方实践中而不是整体的国家制度上获得了更为深刻的进展。通过我国地方创新的实践可以看到，地方创新在这一层面上的意义远大于为国家整体制度变迁作探索的试点意义，因而，中国改革机制的内涵要远远超出政策试验说的范围，地方创新具有为整体的国家制度变迁提供地方性探索经验和推动多样化地方治理机制的双重意义。

地方创新为我们打开了一扇观察中国政治改革和发展的窗口，使我们从地方治理变迁层面重新审视地方创新与国家治理的关系。然而总体上看，地方创新在我国尚处于起步阶段，而且创新的内容、程度、推广、命运等受制于中央政策的机会窗口和特定的时间窗口。云浮市、巫溪县、揭东县的创新均与2011年以来中央频频强调社会管理创新开放的机会窗口和时间窗口有关，新泰市的创新尽管稍早，但能够实现自下而上的局域性扩散也得益于此。而且创新中也充满着诸多不确定性，同时也不乏“政绩工程”、“面子工程”等缺乏长远性的创新。地方创新推动的治理变迁能否应对来自体制的冲突并长久持续下去？党政主导的治理结构是否能够与多元治理相得益彰？地方治理的多样性是否代表了国家治理的发展方向？对于这些问题的回答还需要更多创新案例的支撑和长时间的观察。

注释：

(1)本文在北京大学2013年政治学行政学博士论坛暨“转型中的国家治理与社会建设学术研讨会”上宣读，感谢于晓虹、陈家喜、孟天广以及其他各位与会青年学者对本文提出的宝贵意见。

(2)平安协会访谈笔记20110916。

(3)自然村乡贤理事会访谈笔记20130120。

(4)自然村乡贤理事会访谈笔记20130625。

(5)乐和协会访谈笔记20110513。

[1]Sebastian Heilmann. From Local Experiments to National Policy: The Origins of China's Distinctive Policy Process[J].The China Journal,2008,59.

[2]Sebastian Heilmann. Maximum Tinkering under Uncertainty: Unorthodox Lessons from China[J].Modern China，2009，35.

[3]沈大伟.中国共产党：收缩与调适[M].吕增奎，王新颖，译.北京：中央编译出版社,2011.

[4]赵旭东，辛允星.权力离散与权威虚拟：中国乡村“整合政治”的困境[J].社会科学,2010(06).

[5]张小劲，李春峰.地方治理中新型社会组织的生成与意义：以H市平安协会为例[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2012(04).

(编辑：李 磊)

2014-05-24

清华大学自主科研计划(51705001)；清华大学人文社会振兴基金研究项目(303005001)。

徐晓全(1983-)，山东新泰人，博士，主要研究方向：中国地方治理与政府创新。

D63

B

2095-7238(2014)09-0008-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.09.002