王小芳, 王新生
(长沙理工大学文法学院,湖南长沙410014)
2014年4月,烟台市政府出台《关于推进政府向社会力量购买服务的实施意见》,明确将基本公共服务、政府履职所需辅助性事项以及技术服务等6大类、57款、314项涉及公共教育、劳动就业、基本养老、法律服务及科研等内容的公共服务纳入政府购买服务目录[1]。所谓政府购买服务,是指政府通过签订契约,将由自身承担的公共服务事项交给有资质的非政府组织,由该社会组织提供公共服务产品,政府按照一定的标准向其支付费用,范围通常涉及到教育、养老服务、医疗服务、就业服务和环境保护等广大领域。公共服务由政府来买单,一定程度上有利于最大限度的满足服务对象的多样化需求,扩大公共服务的受益面,提高广大人民群众对政府的信任度和满意度。
养老权作为公民享有基本社会权利,在法律层面上,已在国际社会形成普遍共识。如1991年联合国大会通过的《联合国老年人原则》指出,“老年人有权利得到来自家庭和社区的照顾和保护;老年人有权利得到来自社会的法律服务以提高其自主能力;老年人有权利在适当程度上得到医院的照顾。”1999年生效的《欧洲社会宪章》第23条规定,“每个老年人享有社会保障权”[2]。2000年12月欧洲联盟15国在法国召开高峰会议,各国领导人签订了《欧洲联盟基本权利宪章》。其中,第25条规定:“老人权利:欧洲联盟确认并尊重老人享有尊严与独立之生活及参与社会及文化生活之权利。”[3]
在我国,除《老年人权益保障法》这部专门性法律外,《宪法》、《民法通则》、《婚姻法》等中均有公民养老权的有关规定。如《老年人权益保障法》第3条规定:“国家保障老年人依法享有的权益。老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利,有享受社会服务和社会优待的权利,有参与社会发展和共享发展成果的权利。禁止歧视、侮辱、虐待或者遗弃老年人。” 《宪法》第45条第1款规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。” 《民法通则》第104条第1款规定:“婚姻、家庭、老人、母亲和儿童受法律保护。”
从各国对公民养老权的相关法律规定来看,养老权是公民在年老时依法享有获得国家和社会的物质帮助以及家庭赡养和扶助的一种权利。它与公民的生存权密切相关,是公民享有的一项法定社会权利。
我国法律明确规定国家和非国家行为体均应在其能力范围内承担相应的养老义务。所谓非国家行为体,是与国家概念相对应的,那些非国家的国际活动主体 (如国际组织、跨国公司)的统称。这一概念被引入社会权研究领域后,那些非政府的行为主体被统称为非国家行为体,包括个人、家庭、社会组织、企业、跨国公司等行为主体[4]。
(一)国家的法定养老义务
我国《老年人权益保障法》第4条规定,积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。国家作为社会权实现的中心义务体,在为老年人提供社会福利方面负有义不容辞的责任。近年来,我国政府逐步缩减“权力清单”,相继出台了一系列“惠老”政策和措施。如2013年9月国务院颁布《关于加快发展养老服务业的若干意见》,提出“鼓励保险公司探索开展老年人住房反向抵押养老保险试点”,在全国试点推行“以房养老”;2014年2月国务院办公厅下发《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,指出将新农保和城居保两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度;2013年中央共计安排31亿元支持养老服务设施建设,以保证我国社会养老服务事业的长足发展等。
(二)社会的法定养老义务
非营利组织、私营企业等非国家行为体作为重要的社会力量也应积极投身于养老事业。我国《老年人权益保障法》第6条规定:“保障老年人合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当按照各自职责,做好老年人权益保障工作。基层群众性自治组织和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求,维护老年人合法权益,为老年人服务。提倡、鼓励义务为老年人服务。”2013年8月16日,李克强总理主持召开国务院常务会议时指出,要推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”,努力把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业。近年来,在党和政府的高度重视下,各地养老机构数量不断增加,规模不断扩大,服务水平不断提高,老年人的精神文化生活日益丰富。作为养老事业的新鲜血液,非国家行为体在为老服务方面发挥着日益重要的作用。
(三)社区的法定养老义务
目前,在我国一些发达城市的社区里,一般有专门的社区组织来实施养老服务,并配备专业的服务人员主动上门为居家老人提供服务,如生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等。如今,社区已成为我国多数老年人安享晚年的“大家”,是我国实现社会养老的一个重要服务平台,社区中每一个空巢或者单身老人,都要和社区保持密切联系,养老服务应以社区为依托。
(四)家庭的法定养老义务
孝敬老人是中华民族的传统美德,家庭成员有责任关心照料老年人。我国也早以法律的形式明确子女的养老义务,如《宪法》第49条第3款规定:“成年子女有赡养扶助父母的义务。” 《老年人权益保障法》第13条规定: “老年人养老以居家为基础,家庭成员应当尊重、关心和照料老年人。”《婚姻法》第15条第3款规定:“子女不履行赡养义务时,无劳动能力的或生活困难的父母,有要求子女给赡养费的权利。”
过去,家庭为养老责任的主要承担者。随着我国人口结构的变化、家庭规模的缩小,家庭已无力满足日益膨胀的养老需求,故有必要把更多的行为主体纳入到养老服务中来。近年来,我国社会力量发展壮大,越来越多的行为体逐步进入到社会服务领域中来。在养老服务领域,国家和非国家行为体正在积极探寻一种完美的养老服务运行模式,以便更好的实现自身养老义务。于是,一种符合我国国情、全社会共同参与的新型养老模式——社区居家养老服务模式便应运而生。
早在2000年,上海市民政局就开始在全市6个中心城区的12个街道小范围试点社区居家养老服务工作。2004年,社区居家养老服务工作首次被列入上海市政府实事项目,养老服务补贴经费开始纳入政府财政预算,并纳入当年全市推出的“万人就业项目”。自此,社区居家养老服务在上海市全面铺开[5]。
上海市社区居家养老服务对象是指本市60周岁及以上、有生活照料需求的居家老年人,包括服务补贴对象和自费服务对象。通常情况下,有养老服务需求的老人本人或其家属,可先到所在街道 (乡镇)社区事务受理服务中心进行咨询,尚未设立社区事务受理服务中心的地方,可到所在街道 (乡镇)的社区居家养老服务中心进行咨询。需要申请服务补贴的老人,本人或家属携带户口簿、身份证、参保人员社保卡 (医保卡)、养老金收入证明,以及由街镇社会救助事务管理所出具的低保、低收入证明等材料,到老人户籍所在地的街道 (乡镇)社区事务受理服务中心或街道 (乡镇)社区居家养老服务中心,办理申请。自费服务的申请人,可直接到所在街道 (乡镇)的社区助老服务社办理[6]。具体来说,上海市的居家养老服务内容大致可以分为三大类:一是提供日常生活照料服务,如送饭、洗衣、理发、打扫卫生、上门维修等;二是提供医疗护理保健服务,主要包括医疗、康复、保健、防疫、健康教育等五方面;三是提供社会帮助与精神慰籍服务,由社区老年活动室、街道老年协会、街道法律咨询站等机构负责。
截止2012年底,上海市17个区县共有231家社区助老服务社、3.2万名社区居家养老工作人员,为27.2万名居家老年人提供社区居家养老服务。至年底,全市拥有社区老年人日间照料中心313家,为1.1万多名老年人提供日间照料服务[7]。
从上海市的实践可以看出,社区居家养老服务实际上是一种老年人选择在家庭中安度晚年的养老方式。其以社区为平台,整合社区内各种服务资源,为老人提供多种专业化服务。它凸显了政府、社会、社区、家庭等行为主体在养老服务方面的互动配合,是对传统家庭养老模式的补充更新,是我国建立社会化养老服务体系的一项重要内容。
政府购买社区居家养老服务是协调整合国家、社会、社区、家庭等行为体养老义务的最佳方式,其实质是一个政府协调干预、非营利组织为中介、社区基层自治为基础、公众广泛参与的互动过程[8]。在此过程中,政府首先向社会公布居家养老服务的预算,以及政府购买养老服务的价格、数量和与之相关的各项质量指标。那些从事社会公共服务的非营利组织,如老年人活动中心、养老院、康复中心等,通过投标的方式,在中标之后按照政府的要求提供社区居家养老服务。
2005年3月,宁波市海曙区决定在全区65个社区内全面推广政府购买居家养老服务,其内容简要概括为:政府通过年度财政预算,每年花大概150万元向海曙区星光敬老协会购买居家养老服务,辖区内的老人每天可享受一小时的养老服务,并每年可领到2000元左右的政府补贴,由海曙区星光敬老协会和各社区监督养老服务的质量。除此之外,海曙区政府还有其他配套政策,即“走进去”和“走出来”的“两走”居家养老模式[9]。对一些高龄、独居的困难老人,通过政府购买服务,由专门的服务人员走进老人的住所提供上门服务,包括志愿者无偿服务、有偿服务、企业购买服务等;同时让大部分行动方便的老年人走出小家庭,融入社区家庭,在老人“日托”中心和各种老年民间组织中实现老有所乐[10]。
政府购买居家养老服务有助于缓解我国人口老龄化压力。它的推广,使养老服务变得高效便捷,真正做到了养老服务的全社会参与,是我国打造服务型政府的具体体现。但也存在诸多问题,具体表现在:
其一,政府在购买服务过程中,主体地位不突出。当前我国各级地方政府购买养老服务呈现千差万别、良莠不齐的情况。例如,有些地方政府虽然出台该项政策,但在实施过程中,政府却是一副“旁观者”的姿态,并没有真正参与其中;有些地方社区居家养老服务因缺乏政府财政的有效保障而举步维艰;有些地方政府则在购买养老服务的资金预算、采购的公开招标程序、和对居家养老服务的相关监督、管理、评估上都还缺失一套规范、公开、透明的购买运行程序,缺乏必备的专业性和真实的客观性,使得政府并没有明确自己在社区居家养老服务中的定位,没能认清自己的服务者身份,更加没有充分发挥其主导功能。
其二,民间组织、非营利机构等承担养老义务消极被动。目前,国内有能力承接政府委托服务项目的社会组织数量还较少,难以满足庞大的养老需求。加之现有的社会组织普遍缺乏专业经营管理人员和服务人员,欠缺科学高效的管理经验,灵活性、开拓性和创新精神不够……这些使得它们在政府购买养老服务过程中始终处于消极被动地位,不能积极主动的配合政府开展高质量的养老服务。
其三,社区的不合作与老人的不信任。社区有为政府购买养老服务搭建平台的义务。但由于缺少足够的经费和固定的程序,大多数社区在该过程中表现消极。而且部分社区的宣传力度明显不够,使得社区内老人缺乏对政府购买社区居家养老服务的必要了解,直接导致在养老服务的提供过程中,经常不支持或配合服务人员,这在一定程度上阻碍了养老服务的有效及有序开展。
各级地方政府应积极履行养老义务,把政府购买居家养老服务作为一项重要的工作来部署。首先,政府必须在政策上引导社区居家养老服务的开展与推广,以充分发挥自身的主导功能。其次,必须确定一套制度化的购买程序,规范自身的权利义务。在购买合同中,政府应积极履行依法给付报酬、补偿服务提供方必要支出费用的义务。同时,应根据具体的标准和要求定期或不定期地对各类养老机构及社区养老服务中心加强质量监督,建立长效激励机制,对评估结果较好的给予资助或奖励,对不符合资质的应及时更换或要求其补正,从而充分保证养老服务供给的质量和老年人的切身利益。最后,政府应加大财政投入力度,丰富资金来源,多渠道筹集资金,加强对养老服务开展所产生成本的直接承担义务。
作为合同的另一方当事人,必须强化民间组织、非营利机构等社会组织亲自并及时有效履行合同的义务。首先,应积极履行告知义务,不仅应定期向政府报告合同履行的具体情况,还需报告相关服务事项的具体内容、变更情况和其他紧急信息。其次,应履行合同中附随的保密义务,对老年人的隐私和其他个人信息严格保密,使其不受他人的肆意干涉和打扰。
社区应加强自身建设,整合社区内服务设施,培育发展社区养老服务中介组织,建立社区养老服务信息平台,进一步提升为老服务的能力和水平。具体来说:首先,应成立老年人服务中心,主要负责养老服务需求者的信息反馈、整理,管理社区内养老服务提供商等工作。其次,应配备一定数量的专业工作人员负责社区内老年人的服务,包括定期和不定期的到老年人家庭走访,及时了解有关情况。再次,应广泛宣传推广政府购买社区居家养老服务这一新型养老模式。最后,在服务方式的设计上,需更加贴近老年人的内心需要,服务的方法要更具人性化。
虽然社区居家养老服务将养老的大部分责任转移给政府、社会、社区等行为主体,但家庭仍需要承担起政府购买社区居家养老服务合同外的附随义务,如子女在给足老人生活费用的同时,也要多给老人们一些精神慰藉,利用自己的闲暇时间为老人做一些家务活、体力活,陪老人聊聊天、散散步……有条件的家庭也可以通过“子女替代”的方式,雇佣专业人士来接替自己入户照料家中老人,保障老人的日常饮食生活、医疗保健、休闲娱乐等。
(五)老年人应履行积极配合的义务
老年人应认真了解该项政策的具体内容,已经申请了养老服务的老年人,应积极配合社区及其工作人员的工作,尽量做到不无故增加养老服务人员的负担。同时,当自身的合法权益受到侵害时,也可以主动向社区老年人服务中心反映,以及时求得帮助和保护。
[1]烟台市出台《推进政府向社会力量购买服务的实施意见》[EB/OL]. “烟台市人民政府法制办公室”,http://fzb.yantai.gov.cn/FZBGZDT/2014/04/04/10107950.html.
[2] 欧洲社会宪章 [EB/OL]. “中国人权网”,http://www.humanrights-china.org/cn/index.htm.
[3]欧洲联盟基本权利宪章 [EB/OL].“中国人权网”,http://www.humanrights-china.org/cn/index.htm.
[4]王新生.论社会权领域的非国家行为体之义务[J].政治与法律,2013(5):50.
[5]矫海霞.上海社区居家养老服务的现状、问题与对策[J].社会工作,2012(1):25.
[6]《关于贯彻实施上海市地方标准〈社区居家养老服务规范〉的通知》政策解读[EB/OL].“上海民政”,http://www.shmzj.gov.cn/gb/shmzj/node8/node890/userobject1ai27337.html.
[7]2012年上海市老龄事业发展报告书[EB/OL].“上海市老龄科学研究中心”,http://www.shrca.org.cn/46.
[8]吴玉霞.政府购买居家养老服务的政策研究——以宁波市海曙区为例[J].中共浙江省委党校学报,2007(2):56.
[9]朱志莹.海曙“两走”居家养老模式成全国示范 [N].宁波晚报,2005-11-4(1).
[10]吴玉霞.政府购买居家养老服务的政策研究——以宁波市海曙区为例[J].中共浙江省委党校学报,2007(2):54.