基层政权的执法困境与对策

侯锦程刘统宝

基层政权的执法困境与对策

侯锦程*刘统宝**

在我国现行的政权体系中,乡镇是最基层的政权组织,是党在农村的执政基础。其执政能力的强弱,执政水平的高低,直接关系到党的各项方针政策和国家的法律法规在农村的贯彻执行,关系到农村改革发展稳定的大局,关系到社会主义新农村建设,关系到党在农村执政地位的巩固。①邓小平:《邓小平文选》(第1～3卷),人民出版社1993年版、1994年版。因此,在新的历史时期,加强农村基层政权执法能力建设,对于构建农村和谐社会,推进城乡一体化发展,实现全面建成小康社会的宏伟目标具有极其重要的现实意义。因此,笔者试图以提升基层政权执法能力,优化基层政权执法环境为目标,从基层政权在执法中存在的问题入手,分析存在问题的原因,提出解决问题的办法,为我国的基层政权改革提供借鉴。

一、基层政权在执法中存在的问题

在“城乡二元结构”的框架下,基层执法者常常被当作立法者的忠实代理人。立法者是中央和上级政权机构,执法者往往是最基层的县、乡政府和法院(法庭),它们常常被理解成中央和上级政权手臂的延长。因此,法律实效问题很容易被简化为中央立法与基层社会之间的冲突和无法融合。在二元对立框架下,执法者也可能被当作地方利益的保证者。人们很容易看到,有法不依、执法不严的情形在中国法律实践中非常常见,基层政权常常并不是中央政权和立法的忠实代理人。因此,有人提出基层政权是当地利益的保证者,将复杂的法律实践化约为“地方保护主义”。这种看法显然难以面对现实法律实践中,基层政权与地方社会之间的冲突。作为执法者的基层政权,可能既不是中央政权和立法的忠实代理人,也不是地方利益的保证者,它有着自己独立的偏好和利益。②刘然、胡良琼:《农村基层政权建设:问题与对策》,载《湖北大学学报》(哲学社会科学版)1998年第3期。因此,执法者常常并不严格按照法律的精神有效地贯彻落实法律,而可能采取以下诸种致使法律目标无法实现的手段:

1.附加“土政策”。基层执法者在执行法律的过程中,人为地附加不恰当的土政策,使法律的调整对象、范围、力度、目标超过了法律精神实质的要求,影响了法律的忠实表达。附加不合理的内容为法律规范增添新的目标,会变相扭曲法律的精神,从而达到谋取自身不正当利益的目的。以《人口与计划生育法》的贯彻为例。这一法律的目的是为了控制人口数量、提高人口素质。但在很多地方,超生罚款成了县、乡政府财政收入重要来源。甚至附加出台“土政策”,将生育指标公开“拍卖”,而不对育龄妇女进行有效管理,只等超生以后征收罚款。这样一来,不但《人口与计划生育法》的精神没能落实,反而助长了人口增长。

2.以“土政策”替代法律。基层执法者利用法律的抽象性特征和自由裁量权,以本地区或本部门具有特殊性为借口,作出不同于原法律精神实质的解释,从而扭曲法律精神,为我所用,甚至以自行制定的土政策直接替代法律。执法者常常以表面一致的土政策替代应当执行的法律规范,因此在实践中法律名义上得到了执行,但实际并未得到有效执行,法律所设定的权利、义务未能转化为社会成员现实的法律关系。这种行为的实质就是钻法律和制度的空子,打着“实事求是”的旗号阳奉阴违,因而具有较大的迷惑性和破坏性。例如,为推进城镇化进程,1997年国务院颁布了《小城镇户籍改革试点方案》,但很多地方在执行时将这一方案替代成了“城市增容费”的土政策,以各种名目有偿为农民办理农转非户口,造成当时影响很坏的“政府卖户口”现象。

3.残缺法律条款。任何一部法律都是由若干相互配套的具体条文和措施所组成的,形成一个多层面、多因素的有机整体,共同指向特定的法律目标。一些基层执法者出于自身利益的考虑,对不同条文分别采取积极执行、消极执行、拒绝执行等态度,使原本完整的法律在选择执行中变得残缺不全,影响了法律整体功能的发挥。残缺的法律条款会导致法律内容残缺不全,无法完整落到实处,甚至收到与初衷相悖的绩效。例如,我国《劳动法》很早就规定了劳动关系主体必须签订书面劳动合同,要求相关政府部门对企业进行监督。但在实践中,许多企业将签订的合同文本放在自己手中,不向劳动者发放合同文本,劳动监督部门对此视而不见。当发生劳资纠纷时,劳动者由于手中未能持有书面劳动合同而在纠纷中无法胜诉。这种现象使得《劳动法》在执行过程中变得残缺不全,其整体功能未能得到有效的发挥。残缺的法律条款非常常见,国外有学者将其称为“政策选择执行”①周作翰、张英洪:《农民自由发展与乡镇体制改革》,载《湖南师范大学学报》(社科版) 2004年第4期。。

4.执行敷衍。在执行法律的过程中,基层执行者只做表面文章,不落实具体法律规范措施,使法律贯彻浮于表面、流于形式。实践中,执行敷衍常常表现为以会议落实会议、以文件落实法律,贯彻执行停留在一般性的宣传号召层面上。导致执行敷衍行为的根本动因是该部法律有损执法者利益,或者虽无损利益,但执行起来耗费巨大的人力财力,“得不偿失”。执行敷衍使立法成为一纸空文,在阻碍法律目标实现的同时,还极大地浪费了公共资源。例如,近年来,中小企业污染严重,全国人大和国务院多次通过立法和行政手段作出调整,要求关闭中小型污染企业,进行环境整顿。但由于基层政权与企业有着千丝万缕的利益联系,基层部门常常执行敷衍,象征性地开展环境污染检查,象征性地发出停业整顿通知,而大量污染企业继续违规生产,导致了环境污染不断恶化。执行敷衍类似于国外学者所说的“象征性合作”②郑法:《农村改革与公共权力的划分》,载《战略与管理》2000年第4期。,它会导致法律在执行过程中只是被宣传一番,而未被转化为具体操作性措施,使法律所产生的作用低于法律目标的要求。

二、基层政权在执法中存在问题的原因分析

我国的基层政权在法律实践中占据着非常重要而奇特的位置,它是直接的执法者,其偏好影响着法律实践的过程和结果。基层政权处在一个复杂的压力型体制下,这个体制对它有着各种各样的制约,制约因素的细微变动也可能最终影响基层政权在具体执法实践中的偏好。对于中央政权而言,立法的每条规范,它都希望基层政权不折不扣地去执行;对于地方社会而言,它的每个偏好、每项需求,基层政权最好都能去积极呼应;但对于基层政权而言,它有着自己独立的利益和偏好,它既不会不折不扣地执行中央政权的立法,也不会无条件地屈从于地方社会的偏好,而是会根据自己的利益和偏好采取不同的行动策略。具体采取何种行动策略,往往取决于基层政权在具体个案中根据自身利益所作出的判断,基层政权所处的复杂体制构成了其判断的基本背景。对于来自中央政权的不同立法,以及地方社会的不同需求偏好,基层政权有着自己的轻重缓急判断和排序。只有那些基层政权认为最紧要的法律,它才会不折不扣地去执行,而那些被基层政权认为不那么紧要的法律则可能面临着全部或部分落空的命运。

三、解决基层政权执法困境的对策

从我国国情出发,结合现阶段基层政权建设中所面临的客观实际,解决基层政权执法困境应采取以下措施:

(一)完善党和政府的领导体制

1.坚持和改善党的领导

坚持党的领导,坚持社会主义是中国人民的共同愿望,也是把具有中国特色社会主义事业全面推向一个新的历史阶段的基本保障。党对国家政权机关的领导,在地方是通过各级党委的领导来实现的,在乡镇表现为乡镇党委对乡镇政权机关的领导。但这个领导是政治领导和思想领导,而不是以党组织来取代国家政权组织,正如中共中央和国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》所指出的,乡镇党委的职责是:抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行,抓好基层党组织的思想建设、作风建设和组织建设;加强对共青团、农会、妇联和民兵组织的领导;抓好群众的思想政治教育,促进党风和社会风气的稳定和好转;抓好干部的选择、考核和监督工作。改善党的领导,这就要求乡镇党组织必须在宪法和法律的范围内活动,严格实行党政职能分开,而不是包办人大和政府的具体工作。首先,要确立党政职能分开的执政理念。政党的主要功能是表达民意、整合社会力量、实现社会民主化、法制化。必须明确党应该在宪法和法律范围内活动。必须明确“党、政”是两种完全不同性质的组织,各自的权力来源、组织原则和运行方式都不一样。必须明确党的领导主要是政治、思想和组织领导,在各级各种组织中发挥领导核心作用,集中精力抓好大事,总揽不包办,协调不替代,支持各方独立负责、协调一致地开展工作。乡镇党委最重大的事务应该是抓好农村基层党组织建设,夯实党的执政基础,巩固党在农村的执政地位。其次,是从制度上保证党政合理分工。国家要通过法律的形式,明确规定国家权力主体之间的授权关系、权力界限和权力运行程序,使国家权力合法化、规范化。地方党委和国家权力机关要根据地方组织法和党章的规定,结合本地的实际情况,细化党委和人大、政府的职能分工,制定乡镇党委和人大、政府的职责权限和工作制度,使基层党政分工具体明确,有章可循。唯有如此,才能切实加强党的自身建设,也才能为基层政权执法创造良好条件。

2.坚持和改善乡镇人民代表大会制度

我们在任何时候都要坚持和完善各级人民代表大会制度。根据当前农村的实际情况,要进一步坚持和完善乡镇人民代表大会制度,为基层政权的依法执政提供保障。坚持和改善乡镇人民代表大会制度,应着重解决好以下几个方面的问题:

(1)树立乡镇人民代表大会的权威

恩格斯指出,把权威说成是绝对坏的东西,而丝毫看不到树立权威的必要性和重要性,是极其荒谬的。我们不能把权威等同于专制和独裁。在社会主义条件下,同样需要民主的、法制的权威。在农村现实的社会政治生活中,不少人认为乡镇人大有无权威无关紧要,而乡镇党委或行政部门才是权力的中心。这种观点既违背我国的宪政体制和法理,在实际工作中也会带来不良后果。树立乡镇人大的权威,要求权力机关的工作人员政治素质好,业务能力强,法律和政策水平高,更重要的是要敢于行使法定的权力,要求行政部门自觉地接受人大的领导和监督并自觉地在宪法和法律的范围内活动。

(2)坚持和完善选举制度

我国的选举制度是人民代表大会制度的重要内容和存在方式。因此,不坚持和完善选举制度,也就谈不上坚持和完善人民代表大会制度。这要求任何领导、任何组织、任何部门,都必须按选举法规定的选举制度办事,不进行“人治”,不作“钦定”,不作“委派”,以便把那些大公无私、作风正派、密切联系群众且有参政议政能力的人,由选民根据选举程序和规则将其选为人民代表;要花工夫做好选区划分的工作,特别要注意乡镇人大代表的合理性问题。据笔者的调查,有些较大的乡镇,特别是居住分散的乡,要好几个自然村或好几个行政村才能分配到一个代表名额,因而使代表的广泛性难以保证。还有些乡镇的人民代表大会,列席人员等于甚至超过正式代表。

(3)完善人民代表大会监督制度

由于乡镇人民代表大会只产生本级政府,不产生法院和检察院,因此乡镇人民代表大会的监督权实际就是能够对乡镇政府进行监督。然而,在现实中乡镇人大对乡镇政府并没有起到应有的监督作用。因此,需要进一步发挥乡镇人大对乡镇政府的监督作用,健全监督制度。总之,人大作为联系人民群众和政府机关的桥梁,要真正做到承上启下:通过人民代表加强与群众的联系,其为承上;人民代表倾听群众意见并向人大及其常委会反映,由人大专门机构向政府有关部门传达,并监督政府按照人民的要求去作,此为启下。

(二)理顺县、乡两级政权的权力关系

影响乡镇政权的县乡关系,其实质是县、乡两级政权组织之间的权力关系。在我国现行体制下,县乡关系呈现出严重的失调状态:一方面,县级党委和政府通过对乡镇党委书记、乡镇长的组织控制,包括职务任免制、发展目标制和事务责任制,严重地削弱了乡镇政权应有的自主地位和独立决策权力,使乡镇政权演变成县级政府的职能部门而非一级政权组织;另一方面,自上而下的垂直管理部门,存在着严重的部门利益倾向,分割并极大地损害着乡镇政权的治理能力。

1.县、乡之间的法律化分权

乡镇行政改革的一个重要方面就是通过改革理顺县、乡之间的权力关系,使乡镇政权的权力、责任、能力达到行政上的均衡状态。其中的重点是,县级政府要放权,由乡镇政权组织自主决定区域经济和社会事务的管理。县级政府享有根据法律监督、指导之权以及协调权,而不再以行政命令直接干涉乡镇政权组织对农村社会的管理。

2.合理优化“条条”的垂直行政管理

从根本上解决乡镇政权中的条块矛盾问题,一个必要的思路是,在县乡关系法律化的前提下,尽可能把县直部门设置在乡镇的“条条”归还乡镇管理。第一,将所有的涉农部门和其他服务性机构全部下放给乡镇管理,由乡镇根据市场化的原则因地制宜地进行机构改革。第二,将财政、税务、工商等职能部门的人、财、物全部下放由镇管理,上级部门只进行业务指导。第三,银行、信用社、供销社等部门在市场经济日益成熟和中国融入国际经济竞争的情况下,正在逐渐剥离行政色彩而日益成为国有或集体经济主体,因而不再成为影响乡镇“条块”关系的重要因素。第四,需要严格执行垂直管理的部门是司法部门和公安部门,这是司法独立、执法公正的需要,也是司法部门和公安部门摆脱乡镇行政权力不良影响的需要。经过县、乡之间的法律化分权和优化“条条”的改革,使乡镇政权具有相对完善的权力,为增强乡镇政权的整体协调功能提供行政上的前提。①赵建华:《“后税费时代”的乡镇政府:何去何从——关于吉林市乡镇机构改革的调查与思考》,载《吉林工程技术学院学报》2007年第10期。

(三)深化乡镇政府机构改革

乡镇机构改革总的目标是,加强和巩固中国共产党在农村的执政地位,维护农村基层政权的正常运转。②党国英:《乡镇机构改革要解决什么问题》,载《中国老区建设》2007年第8期。在这个总目标之下,通过乡镇机构改革,进一步推动基层政权的执法能力建设,为农村经济的发展创造良好的社会条件;促进乡镇各机构依法行政,为农村社会稳定、经济发展创造有序的法制环境:调整机构设置,大力压缩财政供养人员,减轻农民法定税费之外的不合理负担;加强乡镇干部队伍建设,建立廉洁自律、求真务实、办事高效、运转协调、行为规范的适应社会主义市场经济的乡镇管理体制。

1.推进政府职能转变

要从根本上解决政府机构的改革,关键是要推进政府职能转变。只有进行职能的转变,把政府不该管、管不好的让市场和社会去做,才能从根本上解决政府机构臃肿、效率低下的问题。首先,乡镇政府的政治职能向培育和发展基层民主和法制转变。③李昌平:《乡镇改革的思考》,载《中国老区建设》2004年第10期。乡镇政府应将承担的乡镇人大代表会的部分工作移交人大主席团;应该自觉地退出村级事务管理,大胆放手让村委会进行自主治理;维护法律权威,保障农民的政治民主权和经济自主权。其次,乡镇政府的社会公共事务管理职能从以经济职能为主向以经济和其他社会事务并重的方向发展。建立健全各种突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力;向村民提供教育、公共卫生、乡村道路、水利工程、社会秩序、社会救助等公共服务。最后,乡镇政府的经济职能,从微观直接干预转向宏观监管。乡镇政府及其工作人员必须从乡、镇、村企业退出,消除“官商”一体现象;加快政企分开,进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构。加强对农村的中介机构、协会的规范和监管,维护经济秩序,创造良好的经济发展环境,保护土地资源和粮食安全。

2.继续推行乡镇政府的机构改革

目前,乡镇政府的工作部门,按隶属关系,大体可以分为三类:一是双重领导机构;二是直属办事机构;三是企事业机构。第一类、第二类机构大多数为上级派驻乡镇的机构,通常被称为“七站八所”,实际上远不止15个,有的乡镇多达30～40个。由于乡镇所设的很多工作机构并不隶属于乡镇人民政府,在很大程度上影响了乡镇政府职能的充分发挥,另外,乡镇政府工作部门设置缺少编制约束、盲目增编,不仅加重了基层财政负担,而且造成了工作部门人浮于事、效率低下。这些问题的解决,要靠推进乡镇政府的机构改革,在转变职能的基础上实行精兵简政。①陆学艺:《三农论——当代中国农业、农村、农民研究》,社会科学文献出版社2002年版,第323页。乡镇政府机构改革的几项措施:

首先,实行乡镇领导的直接选举,从根本上改变乡镇政府的责任方向。逐步实行乡镇领导的直接选举,由此理顺乡镇政府与国家尤其是与县政府的关系,改善乡镇政府与辖区民众的关系,使普通农民真正成为乡镇政府的权力来源,形成向农民负责的责任机制。

其次,调整国家与乡镇政府的事权和财权关系,实现乡镇政府权、责、能的相对均衡。第一,要解决乡镇财政问题,这在税费改革后特别重要。将乡镇政府承担的很多本属于县级或县级以上政府承担的义务向上级政府移交,比如义务教育、计划生育、水利工程、农村道路等责任,由中央政府或省级、县级政府承担财政成本,可以通过财政拨款的形式委托乡镇政府实施。同时,应调整目前的税收体制,适当地将某些税种留在乡镇政府,保证乡镇政府的财政独立性,增加其实现职能的财政能力。第二,在事权方面,除政法系统和已经明确实行省以下垂直管理的系统外,县政府其他部门的站所并入乡镇政府,使乡镇政府成为一级“完全政府”。

最后,精简机构,减少人员,在此基础上统一乡镇工作人员的身份。定编定员,合并职能相近的机构,撤销能够由中介组织承担职能的机构,将某些事业单位转化为经济实体。为了有效控制乡镇工作人员的数量和质量,应当通过考试录用,纳入国家公务员系列,以调动他们工作的积极性。

3.提高乡镇干部素质,改进工作方法

提高基层干部素质,增强农村基层政权的战斗力。基层干部的素质,主要包括政治素质、业务素质和科学文化知识素质等方面。政治素质是提高干部素质必不可少的方面。当前比任何时期都更需要科学文化知识,强调文化程度,是提高干部素质的一个重要的时代特征。当前农村基层干部仍然存在年龄偏大、文化偏低的状况,这必然造成工作效率低下,难以适应城乡一体化的需要。当前应采取多种形式,如通过培训进修和鼓励自学等途径,使基层干部尽快掌握经济管理、行政管理和法学等知识,掌握必要的调查研究和群众工作方法。提高基层干部素质是增强农村基层政权战斗力的重要环节,是加强农村基层政权的基本保证。因此,要特别注意在职干部的思想教育,鼓励他们为官一任,造福一方,廉洁奉公,勤政为民,公正理事,不谋私利。在开展农村各项工作中坚持以理服人,以情感人,依法治理。①[美]塞缪尔·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,华夏出版社1988年版。这样,干部就会受到群众的欢迎,乡镇政府的工作就会得到广大农民的拥护和支持,基层执法的阻力会大大降低。

(四)推进乡镇财政体制改革

为适应新时期经济和社会发展的需要,解决农村基层政权建设中的财政问题,为基层政权的执法能力建设提供财力支持,就迫切需要进一步深化财政体制改革,注重充实地方财力。

1.开辟新税源,重新分配原有税源。农村税费改革以来我国的许多乡镇财政都出现了困难,不少乡镇甚至出现了巨额的财政赤字和债务,其中一个很重要的原因是一些农村乡镇财源单一,自我保障能力较差。要解决乡镇财政危机,除了中央和省级政府转移支付外,一个重要的方面就是重新分配税源,为乡镇财政提供较为稳定的来源。因为实行分税制后,国家还将营业税、个人所得税收入的大部分上缴省级和中央财政,可以说分税制改革仅仅考虑了如何增加中央的财政收入,而没有考虑如何设置符合地方税要求的主体税种,将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上,造成了乡镇财政体制性危机。农村税费改革后,国家在税收分配上是否可以给乡镇更大的份额,同时在乡镇开辟一些新的税种,比如税基比较稳固的房地产税和自然资源比较丰富的地区的资源税种向主体税种演变,使乡镇财政成为真正的一级地方财政。

2.加大对乡镇政府转移支付的力度

转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力、缓解基层财政困难的一项重要措施。我国目前的转移支付制度还是延续分税制改革之初的制度设计,是中央试图增加均等化努力的第一步尝试,具有明显的过渡性色彩。针对目前的基层财政运行困难状况,需要从以下几个方面改革和完善转移支付制度①张白鸽、王磊:《乡镇债务的现状、成因及其对策措施》,载《农村经济》2007年第10期。。

首先,提高中央转移支付资金水平。目前纵向和横向财政失衡矛盾都十分突出,有限的转移支付资金在地方经济总量迅速增长的背景下,财政转移支付资金的均衡作用被明显淡化,因此需要提高中央用于转移支付的资金总量规模。

其次,增大一般性转移支付资金的力度。我国一般性转移支付从1995年起实施,原来称之为过渡期转移支付,一般性转移支付是以公共服务能力的均等化为目标,参照标准收入和支出的差额以及可用于转移支付的资金数量等客观因素,按统一公式计算确定。2000年中央财政使用公式法实施的转移支付资金为85.45亿元,而用于体制补助、专项补助和税收返还的资金高达4583亿元,相差54倍。因此,有必要对我国的现行财政转移支付资金结构进行调整,逐步将专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入一般性转移支付范围内。同时也要完善过渡期转移支付办法,规范标准收入、标准支出和财政补助系数的测算标准,增加转移支付的透明度、科学性和公正性。

再次,建立规范的专项拨款制度。合理调整现行的中央专项拨款,引导地方政府增加对农业、教育、基础设施等社会经济的关键领域的投入,尤其是生态环境、基础教育等具有较强的外部性领域的投入,从而简化和归并目前过多的专项拨款种类。同时为了做到各类专项拨款的公平、公正,防止其过快增长和过多、过滥,要改革现行专项补助办法,对项目的科学性、可行性和效益性进行充分研究和论证的基础上分配项目资金,并根据各地区的实际情况实事求是地降低欠发达地区的配套资金比例。

最后,完善省对基层政府的转移支付制度。为了确保省级财政充分发挥宏观调控功能,并实施“省管县”的财政管理体制改革,必须加强省级可用财力占全省可用财力的比重,增加省以下转移支付资金。对于省以下转移支付资金,要打破省对下体制补助、专项补助、结算补助以及其他补助的界限,根据转移支付资金总量和调控目标按照因素法统一核定各地的标准收入、标准支出及总补助数额,充分发挥省一级调解县域之间财力均衡的作用,逐步缩小辖区内地区间财力差距,从而确保全国地区间差距的缩小。

3.改革财政预算编审和决算制度

有效抑制财政收入的“命令性增长”,在坚持“收支平衡、不打赤字”的原则下,充分尊重地方安排收入的自主权,上级政府对下级财政不定调子,不“一刀切”,不下指令性增收指标,只作指导性规定。编制财政预算,首先由下级地方政府根据经济发展的客观实际,合理确定收支规模,并向上逐级编报预算草案备案。如无重大问题,上一级财政部门不应否决下级财政部门的预算草案。财政收支决算结果不应作为“一票否决”地方政府负责人的考核成绩,不能把税收返还和转移支付作为完成增收任务与否的奖惩措施,减轻地方政府财政“命令性增收”的压力。

结 语

目前,我国的改革开放事业进入了一个崭新的时期,我国的基层政权执法建设面临着一系列亟待解决的问题,通过本文的研究,将明确农村基层政权在现代化建设中的战略地位,并引起社会各界对农村基层政权执法问题的广泛关注,进一步推进农村基层政权体制改革,并为加强农村基层政权的执法能力建设提供借鉴。但由于笔者水平所限,很多问题还需要进一步深入探讨。

*侯锦程,中共无棣县委党校教务处副主任、讲师。

**刘统宝,无棣县政府法制局副局长。